西方人事行政管理共性诉求研讨论文

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编者按：本文主要从我国人事制度的演变；当代西方国家人事行政改革；我国人事制度与西方人事行政比较；对海关人事工作启示进行论述。其中，主要包括：人的问题最终又归结为人事管理制度问题、计划经济体制阶段、改革开放阶段、向市场经济体制转变阶段、职位分类是现代西方人事行政的基础、引入企业管理制度的当代西方国家人事行政改革、同一级别公务员获得相同报酬的做法，已逐渐被绩效工资取代、以程序制约权力的经典开始被遗弃、我国人事制度改革至今的粗线条轮廓、对非行政管理部门实施分类管理、对非行政管理岗位实施分类管理、探索推行聘任制度、削减管理层次等，具体请详见。

分析我们工作中的问题时，大多可以归结到人的问题，人的问题最终又归结为人事管理制度问题。中国特色社会主义正在建设中，中国特色社会主义人事管理制度也在积极探索中。在探索的道路上，了解和分析我国与西方人事行政改革历程在理论上的共性诉求，对于我们应当具有一定的借鉴意义。

一、我国人事制度的演变

建国以来，我国人事制度大致经历三个历史阶段。

(一)计划经济体制阶段(1949年到1956年)

指导思想上贯彻阶级斗争是社会发展的动力。这是我国人事制度初创阶段。大批军人转业到各级政府，人事管理沿用战争中党对干部的管理办法。后借鉴苏联做法，到1956年基本形成体系，一直延续到上世纪80年代初。其主要特征是：(1)对全国人才资源实行计划配置。国家对劳动群体进行了三类划分：一是城镇从事体力劳动的工人；二是从事农业生产的农民；三是从事管理和技术等“脑力”劳动的干部(各行各业的脑力劳动者)。国家统一招收，统一分配，自己不能找工作，分到哪里就哪里。(2)干部管理实行统一的层级结构制。职务分为12级，企事业单位一样。(3)选拔干部采取荐举方式。机关、企业、事业单位干部职位空缺时，由干部部门按照规定和程序，举荐后任命。第四，干部工作和生活所需物资由国家统一供给。工资、住房、孩子入托等等，全由国家按照级别供给。

(二)改革开放阶段(1978年到1992年)

指导思想由阶级斗争转变为为经济建设服务。适应多种经济主体要求的人事制度开始构建。以1980年8月邓小平《论党和国家领导制度的改革》为开端，深刻分析我国政治制度的弊端，强调制度具有长远性、根本性和稳定性，提出要改革不合时宜的组织、人事制度，确立干部“四化”方针。建立退休制度，下放干部管理权限，改革单一的任用制度，促进人才流动，建立考核机制和干部分类管理体制等等。

(三)向市场经济体制转变阶段(1993年至今)。

1992年党的14大提出建立社会主义市场经济体制后，理论上要求人事制度要与之相适应，要将传统的人事管理调整到整体的人力资源开发上来。机关、事业单位、企业和公司等从大类上实施了分类管理，打破大一统的人事管理体制，取得了实质上的突破。但公务员的职位分类只是提出，没有得到落实。加入WTO后，行政管理机制的逐步调整使职位分类问题日益显现，起草《公务员法》中把职位分类再次提到日程。2003年全国人才工作会议提出了坚决破除那些不合时宜、束缚人才成长和发挥作用的观念、做法和体制，推动人才工作体制和机制的全面创新。这一要求的实质是显示了我国进一步加大人事制度改革的决心和力度，说明了存在的问题和需要做的工作很多。

二、当代西方国家人事行政改革

(一)职位分类是现代西方人事行政的基础

西方国家的公务员一般指通过非选举程序而被任命担任政府工作的国家工作人员。公务员制度的两大支柱是选拔人才和职位分类。职位分类在西方现代人事管理中占有重要地位，甚至起着决定性作用。职位分类就是将公务员的职位，按照性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。职位分类遵循的原则是“因事择人”。目的是根据不同职位，实施不同的管理办法，使管理具针对性，提高行政效率。

公务员职位分类制度产生于工业革命后的英国。资产阶级需要一个既能节省开支、又效率高的廉洁政府来保护和发展经济，同时，也是政府内部实现同工同酬、提高效率、有效考核、专业分工的需要。英国文官分类制度从1870年开始建立，1968年全面实施，改革后职位分类为10个职类26个职组84个职系。1883年美国进行了具有划时代意义的文官制度改革，将全部公职人员划分为事物人员和政务人员两大类，尽管不是正式的职位分类，但毕竟迈出了第一步。1923年美国联邦政府职位分类法案出台，职位分为5类44个等级。此后，加拿大、法国、奥地利、日本、泰国、台湾地区等先后推行职位分类。在职位分类基础上，政府各部门之间，同一职位实行同一待遇，不同职位之间实行不同的考核、晋升、奖惩等办法。

(二)引入企业管理制度的当代西方国家人事行政改革

以职位分类为基础的西方公务员制度自建立起就随着形势的变化而不断修订。特别是上世纪80年代以来，由于经济全球化、科技革命的突飞猛进，生产要素、分配要素和交流方式等等变化，竞争日益激烈，贫富差距进一步拉大，面对挑战，各国均认识到发展的关键在于人才，必须为人才的培养、吸引和使用创造良好的条件。因此无论是传统西方发达国家，还是韩国、巴西等拉美新兴工业化国家，无不对传统人事行政进行改革。

1.公务员使用由固定制转为以聘用制为主，公务员任用由委任制转为以聘任制为主。借鉴私营企业的管理办法，越来越多的国家限制或放弃了公务员使用和聘用的“终身制”。签订短期或临时合同的公职人员日益增多。过去10多年中，7个工业化国家中有6个国家公职部门临时岗位增长快于固定岗位人员增长。实行聘任制已经成为世界文官制度改革的趋势。

2.管理层次减少、横向联系加强。“金字塔”型的等级制是大工业化“大烟囱”时代的组织形式，已经不适应知识经济时代。改革的方法是：下放权力、减少层级；改造运行机制，通过承包合同将上下级关系转为平等主体的契约关系。荷兰海关曾提出取消直属海关这一中间层。金字塔形的组织结构向矩阵式方向发展。同时建立跨部门协调委员会，扩大横向交流。

3.同一级别公务员获得相同报酬的做法，已逐渐被绩效工资取代。按照劳动市场价格(私营部门标准)确定公务员工资水平，通过谈判确定工资数额，根据工作结果确定奖励。欧盟成员国凡“职位型体制”公务员的工资都根据劳动市场工资水平确定。新西兰等国家实行了完全市场化工资机制，取消了统一的等级工资制。工资由各部门负责人，根据市场行情，通过谈判确定。层层签订目标业绩合同和工资协议。

4.以程序制约权力的经典开始被遗弃。为追求公正公平的目标，传统人事管理十分重视操作程序对权力的约束，对程序规定很细致严密，但其负面作用是缚了人的积极性的发挥，增加了成本，降低了效率。许多国家开始赋予基层组织和公务员更多的自主权。最典型的是1993年美国政府发表戈尔《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好花费更少的政府》认为：政府绩效不佳的原因不在于职员的懒惰与无能，而是令人窒息的繁文缛节和规程。美国政府取消了1000多页的联邦人事手册，取消了统一表格。

三、我国人事制度与西方人事行政比较

很难对不同的社会制度、政治体制和历史文化背景下的人事制度进行横向比较。但上层建筑方面的许多经验是整个人类社会的，适合不同的国家和阶级，不同的只是时间阶段上的差异。辨析借鉴具有普世意义的人类共同文明成果，是后发国家的捷径，起码也会少走弯路。

我国人事制度改革至今的粗线条轮廓是：自然人从地域、部门、单位、等级、身份等等的严格的控制中解放出来，市场机制开始发挥作用，人的积极性调动起来了，活力增强了；各类组织改变了单一层级化管理模式，机关、企业、事业实施了分类管理，多种人事管理模式初显；人治现象开始消除，逐渐走上法制化轨道；总体上处于工业文明阶段，保留农业文明痕迹，萌生了一些知识文明因素。我国干部人事制度改革的总目标：“逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立干部能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法规完备、纪律严明的监督体系”。

就公务员制度讲，西方国家以法律确定的适时的职能调整、缜密的职位设定、明确的职位权责、人人平等的竞岗资格、以绩效确定报酬、以财政控制人员和运行等等管理体制和方式，在权责明析、高效率和低成本、能进能出和能上能下等方面，相比之下，我国现行的人事制度尚需做长期努力。

四、对海关人事工作启示

我国人事制度长期形成的一整套管理体制和机制(改革开放以来国务院及人事部出台的法规和规范性文件达260多件)，相互之间逻辑关系严密，主要表现在职级和待遇的紧密性、长久性。社会的开放性和流动性使部门要触动这庞大体系的根基没有可能。但基于海关垂直领导体制、职能相对单一、人员不多、人员构成不复杂的实际，以增强干部队伍活力、提高工作效率、减少行政成本为目的，以国家干部人事制度改革纲要为依据，以先易后难、逐步推进为指导思想，海关的人事制度改革可以在现有体制框架下有所作为。

(一)对非行政管理部门实施分类管理

基于国家对机关、事业单位和企业、公司分类管理的成功经验，可以对海关内部的非行政管理职能部门实施分类管理，改变大一统的公务员管理模式，使管理更具针对性，也为最终的公务员职位分类奠定基础。

1.一线查验人员。海业一线从事加锁关封、看守卡口、核对数量等一般操作性工作岗位，可以在海关人员带领下，由社会聘用人员去做，实施劳动合同制。较之目前使用的本科学历公务员，有利于合理使用人才、好管理、费用低，并且可以根据需要调节用工数量。国外海关基本如此。海关监管工作中简单的操作性工作，不对行政管理相对人的权利义务产生影响，不构成行政行为，符合国家行政管理的法律规定。

2.工程技术和化验技术人员。建立高效能的海关工程技术行政管理部门，履行科技管理和决策职能。将软件开发和设备的一般维护等工作，交给社会服务机构承担。化验中心工作应逐步社会化。小而全、内部自成体系的体制是计划经济的产物，成本高、质量低。

3.缉私船艇人员。除了船长等领导外，其他人员应当聘任，实施劳动合同制。贯彻以待遇和事业吸引人、激励人的指导思想，根据技能和风险设定层级工资，依据出海时间实行补贴，依据考核规定实行奖励，标准应当高于其他部门和岗位。

4.后勤服务人员。国家已经明确，逐步实现财务独立核算，对机关实行有偿服务，人事管理上实行劳动合同制。

(二)对非行政管理岗位实施分类管理

在机关进行缜密的职位分类目前我国还做不到，缺乏全面进行职位分类的基础。现行的《公务员法》依然只是提出了原则要求，目前看这条路任重而道远。但从发展上看，可以考虑将我们机关中，非行政管理职能的岗位(文印、收发、数据录入等等)，从公务员队伍中分离开来管理，实行聘任制，既可以缓解行政编制紧张，又可以降低成本。

(三)探索推行聘任制度

在欧盟国家中，除了外交和民族事务等，公务员的聘任都是不分国籍的。众多跨国公司在我国的公司也都聘任中国人任重要岗位的负责人，包括总经理。我国对企事业单位实施聘任制度已有规定。公务员职务由任命制到实施聘任制，对我们国家来说路还很长，退休制度目前执行起来都比较难。但在现有的公务员晋升体制下，海关系统正副主任科员职务晋升渠道理顺后，其职务待遇不受影响的前提下，对正副科长实施聘任制的条件已经具备，推行聘任制将有利于拓宽能上能下渠道，激发队伍活力。

(四)削减管理层次

网络信息和交通工具的飞跃发展使人们之间的交流非常便捷容易，理论上每个人可以直接与几亿人联络。工业社会横向上的地域管理和纵向上的层次管理设置，已经被新的科技手段和管理理念所打破，管理幅度更广，管理层次更少，并且管理效能得到大大增强。从管理层级看，当今世界200多个国家和地区中，有8个小国只有一级中央政府，67个国家包括美国、日本、加拿大等大国，只有三级政府，我国是5级政府：中央、省、市、县、乡，其中市和县又分几种类型。我国海关的情况是，强调的三级海关建制，在一定程度上，管理已经趋向于5级，总署、分署和特派办、直属海关、副局级隶属海关、处级隶属海关。层级过多导致的直接结果是机构臃肿、人员膨胀、反映迟钝。削减层级目前看不太现实，但可以做到的是限制这种状况的蔓延。

国内外人事行政管理之比较，不能说明西方的就是好，但可以认识到的有些制度和做法是值得我们借鉴的。许多好的制度和做法我们认识到了，也未必马上能做到；但怕的是没有认识到，并且在实际工作中南辕北辙。