事业单位人事制度论文

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【英文标题】AStructuralAnalysisontheFunctionalDilemmaofPersonnelInstitutioninPublicInstitutionsandtheRedesign

【作者简介】刘晓苏，华东师范大学行政管理系博士生。

【内容提要】人事制度供给是组织变革的源泉，事业单位人事制度功能困境制约了人事制度改革的进程。导致事业单位人事制度功能困境的原因是多方面的，其中一个重要且被忽视的方面在于人事制度结构的缺陷。优化人事制度的功能，需要从规则体系、制度对象、制度理念以及制度载体等方面入手，进而完善事业单位人事制度的结构要素。

【关键词】事业单位改革/人事制度/功能困境/结构要素

人事制度的结构解析可以为事业单位制度变迁研究提供新的理论视角。事业单位人事制度改革是事业单位改革的逻辑前提，因为高素质的人力资源是组织发展的重要保障。事业单位改革之所以在公共部门体制变迁的进程中相对滞后，一定程度上在于其人事制度的应然功能没有得到释放。功能是结构的属性，没有结构就无所谓功能，完善的结构是制度功能发挥的前提和基础，事业单位人事制度功能的发挥有赖于其制度结构的完备程度。

一、问题的提出：事业单位人事制度的功能困境

制度之所以被选择或创造出来，在于其具有满足组织需要的功能。功能是对事物属性的表征，是由事物本质属性所决定的功用和效能，即特定制度产生于特定的行为过程并作用于特定行为者，这是制度的基本属性。人事制度的供给构成了事业单位组织变革与机制创新的重要源泉，事业单位人事制度存在的合理性，就在于为事业单位的目标达成提供功能保障。由于事业单位自身的特殊性、改革本身的复杂性与艰巨性、理论准备以及政府推动力不足等原因，事业单位人事制度改革一直难以取得实质性的进展和突破，其制度功能得不到有效提升。事业单位人事制度的功能困境可以从社会和组织两个层面进行描述。

(一)事业单位人事制度功能的社会困境

作为中国特色的社会服务组织，事业单位产生于新中国成立之初。在当时的计划经济体制下，国家为适应社会主义建设事业的发展和满足人民群众精神文化生活的需要，设立了由国家核拨经费的，从事教育、科学、文化、卫生、广播电视、社会福利等领域服务的社会组织。基于设立的社会公益性质不同于国家机关、社会团体和企业，统称其为事业单位。

事业单位承担着提供公共物品的职责。人类社会中的物品供给是一种非线性的开放系统，只有不同供给机制的互补和相互作用，才能实现公共物品的有效供给①。西方经济学研究表明，企业存在典型的“利益驱动机制”，对竞争性和排他性的社会物品的提供则可以满足其盈利目标。对于非竞争性和(或)非排他性的公共物品，由于交易成本太高，以及由此带来的搭便车现象，使得如果通过市场方式提供，常使公共物品供给量不足，无法满足公众需求。为弥补市场失灵，政府应履行提供公共物品的职能，但是，由于政府的内在性以及公共物品供求关系的特点，往往导致公共物品供给的低效率，也称之为政府失灵。在公共物品提供过程中，市场失灵或政府失灵的客观存在，使得通过市场机制和政府机制提供公共物品都有一定的制度缺陷，而社会事业组织则是克服这一缺陷的第三种选择。

作为政府和企业之外的第三种制度安排，在提供社会物品方面，事业单位应与其他两种组织形成鼎足之势，但现实情况并非如此。形成这一现象的原因在于：作为公共权力主体的政府具有强制性特征，可以充分运用其掌控的权力资源有效达成目标；与政府不同，企业则可以借助于市场规律，通过其获得的经济资源为实现利润目标服务。比较而言，事业单位既不掌控政府那样的权力资源，也不拥有企业的强力经济后盾，除了特定的人力资本和社会资本外，其拥有和可供支配的资源相对贫乏或有限②。

为此，必须在权力和经济之外寻求第三种资源，以创造其特有的优势，而事业单位所拥有的人力资源恰好可以满足这一条件。据统计，截至2005年，事业单位工作人员近3000万人，是公务员数量的6倍，其中专业技术人员约2000万人，占全国国有单位专业技术人员总数的71％③。丰富的人力资源为事业单位提升公共产品供给效率提供了可能。

人事制度功能困境抑制了事业单位人力资源潜在优势的发挥。作为一种规则网络或集合的人事制度，可以有效激励和约束组织成员的行为，减少专业化和分工发展带来的交易费用的增加，解决组织成员所面临的合作问题，为提升公共物品供给效率创造条件。从理论上讲，事业单位人事制度的功能可以实现，但在现实运作过程中，理论上的阐述只是一种应然的状态。作为公共服务供给框架上的重要环节，由于其人事制度陷入功能困境，绝大多数事业单位存在人员臃肿、效率低下的现象。事业单位的公共产品供给能力，已难以满足日益增长的需求，而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担，财力不足制约了投资，使公共物品供给的数量难以增长，质量难以提高④。事业单位公共物品的供给低效也愈来愈引发公众的诟病。

(二)事业单位人事制度功能的组织困境

一是导向功能的困境。所谓导向功能，是指人事制度可以引发行为者的行动动机，通过“提供一般性的刺激因素和注意导向器”⑤，使行为者朝向组织目标或价值方向努力，为组织发展动力的获取创造条件的功用和效能。事业单位人事制度导向功能的困境体现在诸多方面，包括选人用人机制、激励竞争机制和自我约束机制等都尚待完善。以考核为例，由于考核结果的使用，缺乏与之配套的相关制度安排，很多事业单位的考核结果往往难以兑现，工作人员的奖惩、培训、岗位调整、职务升降、薪酬待遇等都很难和考核结果挂钩。一些考评人员为维护本部门的荣誉或下属的情面和利益，常置考核的客观公正立场于不顾，放弃或偏离考核的标准，避短就长。这种平分秋色或利益均沾的考核，使人事制度的导向功能趋向模糊，甚至在一定程度上产生某种反向推动力。

二是规范功能的困境。所谓规范功能，是指人事制度具有某种规范性的价值取向，从而对组织成员的行为产生某种约束机制的功用和效能。人事制度本身就是包含了界定和分配个人权利和义务的规范系统及价值体系，这一制度系统具有黏附性、可操作性和中介性，也为其他制度和政策的制定及执行提供了某种中介和平台。经过多年的改革和发展，事业单位人事制度管理的效率和法制化程度都有了一定程度的提高，但成型于计划经济体制下的干部人事制度的积弊依然存在，而脱胎于这一框架的事业单位人事制度也依然没有摆脱其母体的消极影响，其规范性程度亟待提升。事实上，事业单位人事制度管理大都存在诸如管理主动性缺失、定位于传统支持性事务工作层面、粗放和非系统的管理等问题。

三是更新功能的困境。所谓更新功能，是指人事制度通过更新人员和素质实现组织新陈代谢的功用和效能。新陈代谢是事物发展的普遍规律，任何系统都必须保持与外界环境的持续交流，否则会因内耗增加而陷于无序和混乱，终至衰亡。就人员更新而言，以招聘为例，事业单位对应聘者的考察，大多重视其教育背景、知识水平、能力水平以及经验等表象特质，而忽视对其动机、气质、性格等潜在素质的探究，这种基于工作分析和过去表现的招聘机制具有明显的迟滞效应，不能保证事业单位招到具有高绩效潜能的人员。此外，缺乏较强刚性的优胜劣汰机制，退出渠道的不畅，弱化了事业单位人事制度的更新功能。就素质更新而言，虽然事业单位大都有自己的培训制度，但在实际操作过程中却存在诸多问题，包括没有详细的培训计划，事先很少进行培训需求分析，受训人员选择及培训内容的设置带有随意性等等。

二、问题的解析：事业单位人事制度的结构缺陷

导致事业单位人事制度困境的原因是多方面的。任何制度都在某一特定领域发挥作用，同时也对其他领域产生影响，不仅如此，该项制度的维持及其制度功能的发挥，也需要制度结构内部诸要素的支持。因此，事业单位人事制度是否发挥其应然功能，不但有赖于其与外部制度环境的互动状况，还取决于其内部结构要素的耦合程度。

结构功能分析方法为制度困境的原因探究提供了新的视角。按照结构功能法的解析，任何系统都是由其子系统按照一定的结构排列而成，结构和功能是两个相互依存和相互制约的范畴。结构决定功能，系统的稳定结构规定和制约着系统功能的性质和水平，限制着系统功能的范围和大小。反之，功能也有相对独立性，功能在外部因素的影响下，经常不断地发生着变化，反作用于结构。总之，制度功能很大程度上取决于其制度结构的完善程

人事制度的基本结构由各种有形和无形的制度要素有机组合而成。在一般意义上，制度总被理解为一系列见诸文字的规则，但事实并非如此，制度是由若干显性和隐性的特定结构要素有机组合而成的。结构反映了系统内各组成要素相互联系和相互作用的方式，而制度结构常常“被定义为一个社会中正式和不正式的制度安排的综合”⑥。作为一个复杂的有机整体，人事制度结构本身是一个系统，而不仅仅是一些规则的简单相加，从完整意义上讲，人事制度结构由规则、对象、理念和载体组成⑦。因此，解析导致事业单位制度功能困境的制度结构缺陷也可从这四个层面展开。

(一)人事制度的基本规则体系失衡

作为制度的内容，规则是以法律法规形式存在的事业单位人事活动的基本准则。规则是一些基本的行为准则或标准，它通过规定人事管理活动中的权利、义务、责任，或是赋予某种事实状态以特定内涵而具有约束力。人事制度的基本规则明确了事业单位在职位管理、人员招用、考核、培训、薪酬等若干环节的基本准则。

在事业单位改革进程中，由于对人事制度内部各环节的配套改革缺乏足够的认知，人事制度的某些规则得不到及时的更新和完善，造成人事制度规则体系失衡。各单项环节的改革措施必须系统配套或统筹协调，选择改革的突破口，无疑具有方法上的必要性和合理性，但其他环节的改革必须后续跟进，否则必然削弱改革的预期效用。人事部已先后出台了包括公开招聘、合同聘用、岗位设置、收入分配等多项事业单位人事制度的政策规定，但是，在推进改革的进程中，考核、工资等级、奖惩等人事制度其他环节及单项制度的配套改革并没有随之跟进，一些陈旧的单项人事政策或制度仍在执行⑧。

(二)人事制度的对象不明晰

对象是人事制度所指向的客体或人事制度所作用的领域。制度对象是制度存在的条件，制度本身是一种对象化的产物，任何制度都有其特定的作用范围，不可能放之四海而皆准，制度所作用的某一范围、领域和方面就构成了制度的对象⑨。制度功能因对象的存在而具有了实际指向，制度对象不明确或制度对象定位偏差，容易使制度不能很好地发挥其功能，甚至使制度名存实亡。

事业单位人事制度的对象可从个体和组织两个层面进行考察。就前者而言，人事部印发《事业单位岗位设置管理试行办法》后，事业单位人事制度的个体对象渐趋规范化。就后者而言，不同类型的事业单位在提供社会公益服务中所处的地位和作用各不相同，由此决定了对其进行人事管理的制度安排也应有所区别，但事业单位人事制度的规则却未能因对象不同而有所差异。当然，事业单位人事制度的指向不明晰，主要是因为事业单位本身处于动态的变化发展之中，同时在一定程度上受制于事业单位分类改革推进的艰巨性和复杂性。

(三)人事制度的理念未得到充分贯彻

理念是人事制度所内蕴的某种价值判断或目标追求。理念催生制度，制度保障理念，二者相辅相成、相互依托。一方面，理念决定制度的方向。理念是制度得以产生的观念先导，是制度赖以产生和存在的灵魂，制度是结构化、程序化的理念。另一方面，制度是理念依托的实践平台。制度理念建立在制度活动实践之上，制度理念的发扬有赖于制度的实践土壤，制度的建立和完善必然反过来推动理念的升华。

人事制度的基本理念在事业单位人事制度的实践中并未得到切实贯彻。比如，人本管理理念是组织人事制度设计的核心，强调以人为本，突出人的价值。但是，大多数事业单位实践中缺乏有效的用人机制、激励竞争机制和自我约束机制，诸如职称评定中的论资排辈、收入分配中的平均主义、人才选拔中的短期效应等都反映了人本理念的缺失。在事业单位人事制度改革的进程中，在分配、聘用、岗位管理等制度安排不断完善的同时，考核、工资等级、奖惩等人事制度其他环节的配套改革并没有随之跟进。

(四)人事制度载体的权威性不足

制度载体是制度规则的外在承载形式，是具体和可感知的，如果没有制度的载体，我们就无从把握制度规则的现实样式。最普通的载体形式是记载制度规则的条文，它将制度的具体特征以规范化的、可感知的方式表述出来⑩。人事制度载体具有不同层级的外在表现形态，包括法律、法规、规章等。

事业单位人事制度载体的权威性不足。目前，事业单位人事制度的载体大致有以下几种基本形态：一是政策文件，如《深化干部人事制度改革纲要》；二是行政规章，如《事业单位公开招聘人员暂行规定》；三是地方性法规和规章，如《上海市事业单位人事争议处理办法》；四是司法解释，如《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》。可见，事业单位人事制度规则大多是部门规章或者条例，缺少行政法规和法律一级高效力的规范，在机关人员由《公务员法》规范，企业劳动关系由《劳动法》调整的情况下，唯独事业单位至今没有形成系统、完整的人事管理法律。同时，已有的事业单位人事管理的单项政策规定也不健全，各地在制定相关规范时无法可依，各行其是，失去了法律规范的统一性和权威性。

三、问题的解决：事业单位人事制度的结构再设计

既然事业单位人事制度功能困境很大程度上归结于其制度结构的缺陷，那么就必须针对性地对其制度结构进行再设计，以期通过制度结构的完善，优化人事制度的功能。

(一)完善人事制度的规则体系

按照系统论的观点，人事制度不是机械的、僵化的规章条文，只有与其内外系统的各个环节之间密切相关和协调互补，才能发挥人事制度的整体功能。事业单位人事制度涉及人员招用、岗位设置、考核、奖惩、报酬、人员退出等若干环节，上述环节的制度规则要素之间必须有机关联、协调互补，形成一定秩序的系统结构，共同指向人事制度的功能目标。

对事业单位人事制度规则体系的诸要素进行统筹规划，发挥人事制度的整体功能。相对稳定的人事制度能减少交易成本和繁琐程序，避免组织中人的行为的不确定性，从而保证组织决策的科学性和合理性。但也必须看到，随着时空条件的变迁，组织人事制度也需要发生变化。“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整。”(11)制定人事制度本身不是组织目的，它只是达成组织战略目标的手段，当组织内外环境要素出现变化时，人事制度规则体系中的某些结构要素也要随之做出相应调整。目前，在事业单位人事制度结构体系中，亟待完善的要素主要涉及考核、工资等级、奖惩等层面的规则。

(二)明确人事制度的组织对象

廓清制度对象的范畴是事业单位人事制度功能发挥的前提。事业单位人事制度只有在厘定对象范畴，亦即在对象化活动过程中，才能根据自身需要通过有目的地对客体进行能动作用和改造，使客体按制度的目的发生符合制度理念需要的变化，才能实现对制度对象的占有和支配，否则，制度功能的发挥只能是空中楼阁。

按照组织功能定位区别人事制度的指向目标。厘定事业单位的内涵和外延是一项相当复杂的任务，不但因为事业单位组织本身具有一定的特殊性和复杂性，更重要的是，事业单位在体制变迁的整体背景下，本身也处于动态的变化之中。在实践中，某些事业单位已经或正在转制为企业组织，而另一些事业单位又具有行政色彩。笔者认为，可以借鉴西方发达国家公共服务组织改革和我国20多年的改革实践的经验，在将部分事业单位从事业组织体系中排序和剥离的基础上，对其他事业单位组织，按其功能定位区分为行政支持类事业单位、社会公益类事业单位和生产经营类事业单位等三种基本类型，由此分别制定针对性的人事制度规则。

(三)完善人事制度的基本理念

任何一项制度的具体安排都会受到特定制度理念的支配，制度功能的发挥必然受制于贯穿其中的制度理念，优化人事制度功能必须完善人事制度的基本理念。

引领事业单位人事制度的基本理念大致涉及三个层面。一是人本理念。制度设计要以人为本，使用科学的管理方法和手段，适才适用，充分考虑工作人员的需要、成长和价值，调动其工作积极性、主动性和创造性。二是动态理念。在设计人事制度及运用制度进行管理的过程中，要把握管理对象发展变化的情况，在保持相对稳定性的前提下，经常注意反馈，保持充分弹性。三是系统理念。人事制度设计时要立足整体，注重整体效应：既要考虑事业单位人事制度内部若干要素的协调互补，也要关注人事制度系统外部环境的影响，调

系统内部、外部各要素之间的联系，以更好实现制度系统的目的。

(四)提升人事制度载体的权威性

在体制改革不断推进的总体背景下，多元经济的发展以及利益格局的调整，使得事业单位的人事关系愈加复杂化，建立和完善事业单位人事制度法律体系已迫在眉睫。党的十六大以来，人事部先后出台了20多个事业单位人事制度的政策规定，为建立和完善事业单位法律体系奠定了基础。

完善事业单位人事制度法律体系，提升事业单位人事制度载体的权威性。一是在相关法律中明确事业单位法人的性质和地位。《民法通则》规定了事业单位的主体资格，但没有对事业单位的性质进行明确界定，需要在相关法律中明确事业单位法人的性质和地位。二是制定统一的《事业单位人事管理条例》。《事业单位人事管理暂行条例》是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，应立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，为建立系统性的事业单位人事制度法律体系奠定基础(12)。三是在抓紧出台单项政策法规，在制定事业单位工作人员奖励规则和处分规则的基础上，对现有事业单位人事制度法律、法规、政策、经验进行分析、研究、整合，最终构建和完善事业单位人事制度法律体系。