教育行政问责的发展趋势及计策

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一、行政问责制度的发展历程

（一）传统的科层问责制行政问责，在这个金字塔型的人的纵向等级权力结构中，各部门职能的专门化，形成各自的管辖领域，各司其职；组织层级自上而下层层递解，精密分工与协调；计划、执行和监督等职能高度重视；强调严格的分工和岗位责任，对上级和对正式规定严格负责，排斥自由裁量权。问责制度是韦伯的科层制中的重要的组成部分，其主要特点是强权式自上而下的严格的岗位责任承担与追究制度。在各国科层制的实际发展过程中，严格的责任承担与追究制度至少在法律制度和政策层面成为基本的要求。科层问责效果存在极大的局限性，具体表现在：（1）上级无人问责。科层制问责作为行政机构内的问责，是自上而下的。（2）问责结果的公正性难以保证。由于问责程序是由上级启动，下级就有可能成为本应承担连带责任的其上级的替罪羊，或者上级利用其权力去影响问责程序而包庇下级。（3）只注重事后问责。将行政问责当成了一种事后被动的善后程序。但是事件已经发生，对责任的追究无法挽回损失。（4）容易走向“人治”模式。上级对下级进行问责启动全在于上级的自由裁量，取决于行政权力，因此人治色彩较浓。（二）当代新公共管理问责制传统的科层制由于严格的管理制度、岗位责任和标准化在20世纪初期取得了的成功，但是，社会也面临着官僚化的非人格化、技术化、体制僵化的弊端带来的政治和经济上的负面效应。由于人们对于效率、公平、知情权和参与权的强烈渴求，在公共行政体制中，社会开始呼吁阳光机制，对政府问责的诉求由此而生。20世纪80年代兴起新公共管理理论奠定了当代问责制的理论基础。新公共管理理论要解决的问题是，在过度规范化、法制化和过多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。该理论认为，需要在公共部门内部创立市场竞争机制，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，通过竞争实现高效率和低成本，创造良好的管理绩效。在新公共管理中，责任（accountability）概念的内涵远远超过了法律上的义务和制裁。包含着对受托者职位和资格进行判断的能力责任，包含着掌权者对选民负责的政治责任，也包含着对公共利益负责的公共责任，还具有促使责任主体行为、决策、判断必须合乎道德和伦理标准的道德责任。问责中的惩罚转变为一种监督机制，架起了政府与社会公众沟通的渠道，发挥提高效率和改进自身服务的功能。其一，问责主体的多元。从问责主体的角度区分，问责分为同体问责和异体问责。同体问责是指行政体系内部对其成员问责。异体问责则指行政系统之外的权力主体，尤其是公众作为问责主体参与问责，已经是当前政治问责中的一个重要内容。世界银行近年来一直将发展社会问责视为改进政府治理的一个重要途径，它希望“通过普通公民或市民社会组织以直接或间接的参与方式来推进行政问责”。问责主体的多元化不仅是主权在民的内在要求，也是权力制衡的内在要求。其二，民主参与。民主参与主要体现为社会问责的出现。社会问责主要包括三方面的内容：一是公民的参与。通过公民的听证、质询、监督，政府直接面对公众的疑问并做出解释，承担责任，改进政府的行政决策、执行方式，优化行政效果。二是媒体的监督。三是社会利益团体的影响与作用。社会利益团体作为直接的利益相关者，以组织成员的利益诉求作为政治参与优先考虑的内容，成为行政问责的直接参与者和推动者。其三，全程监督和全面监督。当代行政问责制把对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使决策者、执行者都要承担相应的责任；是把原有的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重约束，把惩前和毖后有效地结合起来；将有关问责中的关系与过程、手段与目的等观点统一起来，使行政主体回应外部需求和改进自身工作的能力增强，从而提高工作质量和绩效。

二、当前我国高校教育行政问责的问题

20世纪末期我国高校扩招政策的实施促使高等教育实现了从精英化向大众化的历史跨越，也极大的促进了高等教育体制改革的进程。大众化时期的我国高等教育面临着一些重大问题：如公共财政拨款的缩减、教育质量和公共性降低、高等学校对社会的快速变化难以产生回应、公众的满意度持续降低等。我国高等教育面临的这些问题具有国际化特征，这些难题也曾困扰了美英等发达国家。为克服这些问题，西方国家开始引入以绩效为核心的高校问责制。西方发达国家的问责虽然不尽相同，但是都表现出问责主体、问责内容、问责方式多样化，问责程序化的特点。问责主体包括除了教育行政管理部门，还包括高校利益相关者，如政府、管理者、家长、校友、债权人、用人单位、赞助机构、中介组织、工商业界等；问责制的内容主要分为经济问责、学校监护问责、学校专业水平问责、学校预备问责、学生实际学业成绩与资源利用关系等方面。问责的方式主要有分权问责、专业问责、市场问责、管理问责等；问责的流程包括职责、指标、评估、报告、奖惩等。当前我国高等教育层面还缺乏相应的关于教育绩效考核的制度和政策，并且从现有的问责状况来看，基本上都属于“上问下责”式的传统行政问责，而且只会在出现重大责任事故时才启动问责程序，呈现出明显的不足：首先，高等教育问责主体单一，缺乏公众参与和监督。“谁来问”不明确，基本上都是自上问下的垂直问责，即上级教育行政部门对校长、校长对教师的问责。问责主体被窄化为教育主管部门，忽视了学校内部教师和教代会、工会的问责权利，也忽视了学校外部如家长、公众、新闻媒体的问责权利。问责的发起主要依靠中央或上级党政部门，特别是经由党政领导的直接督促，启动自上而下的调查取证，然后决定问责的具体方式。其次，问责以事后惩罚为目的。“谁被问”不准确，其对象主要是下级行政机关的领导或高校主要部门负责人，他们因为在造成重大伤亡或损失的突发公共事件中失职而处于风口浪尖，被问责而丢官去职。这种事后追究的惩戒力度通常视突发事件的严重程度及社会关注度的大小而定。第三，问责随意性大。即使某些事件因媒体曝光激起广泛的社会舆论，促使政府启动问责，然而，由于相关的制度规定不够明确，程序不清，问责后果差异，“依何问”不到位，“问什么”不统一，“如何问”不规范，“问如何”难保证。比如，问题严重到何种程度会有相应的何种处罚，追究责任会追到哪个级别和何种程度，除降职、撤职外还须承担何种责任，以后又如何复出，相关的法律责任如何继续追究等等，缺乏规范化制度化的法律文本依据。

三、完善我国高校行政问责制度的对策

要构建科学的高校教育行政问责制度体系，关键要做好制度的顶层设计，坚持先进的理念、原则、制度、服务目标，完备规范的法律文本，科学的问责内容，明晰的问责主体和客体，有效权威的问责方式等关键要素，形成“职责明确、责任直接、指标严整、程序科学、问责规范、奖惩到位”的问责体系。（一）树立两种理念首先要树立“以人为本”的核心理念。这体现在制度设计上要尊重人的主体性，尊重教育活动中人的主动性和积极性的发挥。问责制度就是要规范并促使行为主体遵守教育活动规律，按法律和制度办事，保证教育活动中行为主体获得最大自由，同时能使教育服务对象所获得教育利益最大化。要牢固树立为师生服务的理念，把维护师生的根本权益，提高教育活动的最大效能，作为问责制度构建的出发点和落脚点。这种人本理念不仅体现在问责主体的主导性作用，也体现在对担责主体的惩戒、教育和改进的作用上。问责制度不是控制人、处理人的工具，它应该是保证高校的正常教学、科研、学习秩序的有效手段。树立公平、正义、科学的理念。教育行政问责制度作为一种刚性的法规制度手段，应该体现出制度设计科学、促进教育公平、维护社会正义的理念。一种制度的科学性是制度存在、维系和创新的根本，科学性必然要排斥人治、随意、反制度性因素。同时，公平和正义是社会存在和发展的核心理念价值，构建教育行政问责制度时也必须要考量这两个关键的要素。（二）坚持三项原则一是目的性原则。在构建教育行政问责制度的过程中，首先要明确目标，有的放矢，没有鲜明目的性指向的制度是毫无意义的制度。教育行政问责制度的目的是为了提高教育质量和行政效率，合理配置教育资源，使教育活动遵循教育发展规律，保障教育公平和正义。因此，制度设计要有助于实现这个目标，不符合或者不利于这个目标实现的制度元素都要坚决抛弃和破除。二是科学性原则。教育行政问责制度的理念和原则是科学的，其手段、形式和程序是有效率的。它倡导科学决策、民主决策，有科学的理念做支撑，摒弃粗暴决策和盲目决策，从而避免教育责任事故的出现。在教育行政问责的过程中，问责不是为了”问责”而问责，而是希望通过这种有效的方式来规避教育行政失误造成的损失，通过惩戒的方式来检查和弥补教育行政工作中的漏洞和缺失，提升教育行政管理部门的效率和水平。三是法治性原则。教育行政问责是一项政策性和纪律性很强的活动，因此一定要注意坚持法治性的原则，对问责客体所犯错误要有实事求是的调查和证据求证。在问责的过程中要允许问责客体有申诉、辩驳的机会和权利。而且确定问责客体的政治、法律、道德及行政责任时要有充分的法律依据，排除人为的、外部环境的干扰，实事求是地依照法律和政策来做出科学、客观、准确的考量和判定。（三）处理好“四种”关系一是处理好教育行政问责同教育改革、发展和创新的关系。高校教育行政问责工作和高校的改革、发展、创新不是背离的、排斥的，而是相互促进、相辅相成、有机统一的。高校要“两手抓”、两手都要硬，要以“问责”保发展，以发展促稳定，不能顾此失彼。强调“问责制”不代表做工作就要谨小慎微、束手束脚、不敢冒险、不敢创新，不敢突破常规。相反，强调教育行政问责正是为了更好的去探索、去发展、去创新。同时也应该认识到高校改革、发展和创新必须要尊重教育规律，提升教育质量、实现教育公平，必须限定在法律的框架内、限定在国家、社会、人民许可的范围内。只有这样，高校才能实现大发展、大进步。二是处理好教育行政问责制度体系中“主体”与“客体”的关系。主体和客体的关系问题是问责制度体系中的关键问题。首先要理顺两者关系。“主体”是指同体问责主体和异体问责主体。“客体”是指担负教育责任和教育义务、以及不履行、违法履行或不当履行教育行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害的各级教育行政工作人员。因此两者必然是“问责”和“担责”的关系，是监督与被监督的关系。其次问责主体和问责客体还应该是一种主体间性的关系。主体间性强调主体和客体之间的平等、理解、包容、对话和交流的关系。在工作实践中，问责主体要充分尊重问责客体的各项民主权利，即使客体触犯了法律，也要依法处理，而不能采用残酷斗争和无情打击的方式。两者的关系应该构筑在制度和法治的基础之上。三是处理好问责制度体系中“同体问责”与“异体问责”的关系。在我国的教育行政问责工作实践中，同体问责因为具备公权力便于实现，但异体问责由于制度、环境的因素有时存在缺失和失衡现象。因此必须要处理好两者的关系，使“同体”和“异体”相辅相成、相得益彰。处理好这两者的关系，需要把握好几个方面：1．两者应做到“权责划分清晰”，避免出现职能交叉、重复作为和资源浪费。同体问责强调组织的权威和行政层级的权力，而异体问责力度大、监督力强，是一种更有效，更能符合政治民主化要求的问责方式。2．两者应做到“良性制衡互动”。系统内部的自我监督和系统外部的外力监督共存于问责工作实践中，两者之间应该交流沟通、步调一致，要避免出现利益冲突和行动不一的情况。3．两者应做到“相互补充促进”。同体问责在上级对下级的问责上有效力、有权威，但是对高层领导的问责就缺乏力度，所以必须要发挥人大、新闻媒介和全体公民等异体问责主体监督范围广、力度大的优势，逐步完成“同体问责为主”向“异体问责为主”的转变。四是处理好问责制度体系中“追究”和“教育”的关系。问责制度体现法治的精神，只要出现教育事故必须要严格按照制度进行处理，“追究”才能保证制度的权威性和严肃性。但问责制度不光有“追究”还要有“教育”。要“惩前毖后、治病救人”，既有追究和惩戒，又有教育和改正，这其实也是人本理念的具体体现。（四）抓住“五大关键”要完善高校教育行政问责制度体系，就要抓住“五大关键”。这五大关键点是指要把握好教育行政问责制度的设计、落实、监督、考评、反馈环节。一是问责制度的设计。问责制度的设计要做到“五个到位”：1．职责到位。要科学地设定和划分教育行政部门、高校领导、职能部门、二级学院的职责定位，要做到职责定位科学化、任务分工明确化、人员组成固定化。2．问责内容到位。应包括：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任、经济责任和领导责任等。3．同体、异体问责到位。问责体系要包括上级党政组织对于下级的同体问责体系和由社会舆论、教职工、学生、家长、社会群众等构成的异体问责体系。4．问责方式到位。包括专业问责、法律问责、管理问责、分权问责、市场问责等有多种有效方式的联合运用，才能确保问责的实际效果。5．问责程序到位。要严格按照调查、申辩、谈话、报告、公示、决定的基本程序进行问责，要确保教育行政问责能在公开、公正、法治、透明的环境下进行。二是问责制度的落实。这是完善高校教育行政问责制度体系的关键环节，要实施三个工程。1．问责制一把手工程。教育行政主管部门主要负责同志、学校党委书记、校长、各职能部门和学院主要领导要对本地区、部门教育工作负第一责任，出现教育工作事故要负领导责任。只有领导带头履行工作责任，问责制度才能真正贯彻落实。2．问责考核工程。要把本单位的问责制度落实和本单位、单位负责人的年度考核和任期考核挂钩。在内部，学校要同校内二级单位签订“教育工作事故责任书”，特别是要实行“教育责任事故一票否决制”。3．责任意识工程。问责制度重点不在于“问责”而在于“改进”。对于教育行政部门和高校的领导要加强以科学决策、民主决策为重点内容的责任意识教育；对于教育行政部门和高校的中层领导和行政干部要加强以职业观、道德观为重点内容的责任意识教育；对于工作人员、教师、学生要加强“增强责任意识、自觉维护稳定”的责任意识教育。三是问责制度监督。问责制度的监督机制应该发挥“一个核心、两个组织、三种力量”的作用。“一个核心”就是党委要发挥政治核心作用，对教育行政问责工作做好检查督导工作；“两个组织”是指党政组织、学校的纪委、监察部门和教代会、工会要对高校教育行政问责制度的落实和执行承担起监督检查的职责；“三种力量”是指学校退休老教师和老领导、教师骨干和学生骨干。学校党委应该在学校层面和二级单位层面设立问责制度监督小组，吸收老教师、教师代表和学生代表参加，对高校教育行政问责工作进行监督和质询。四是问责制度体系的考评。考评应该坚持静态性与动态性相结合，定性和定量相结合。静态性的考评要注重整个制度体系的构建、设计和改进，着眼于教育行政问责工作的全局。动态性的考评要注重制度落实、工作实践和实际变化的具体情况，做到考评即着眼全局、又突出局部，即考虑普遍，又照顾特殊。同时，还要做到定性和定量相结合，既有政治思想和制度理念的要求，也有具体工作量化指标的确定和分解。只有这样才能保证考评工作的科学、规范和客观。五是问责制度的反馈。问责制度的反馈环节是一种“改进”机制。首先要建立畅通的问责工作反馈信息的收集渠道。向全社会公开反馈信息联系方式，采用调查、访问、座谈、个别约谈、调查问卷等形式，提倡实名和匿名的方式，反馈对教育行政问责工作的意见和建议。其次，对于反馈上来的信息要整理分类，做好鉴别、分析和归档工作。然后，要根据意见和建议，有针对性地对教育行政问责制度方面和工作落实方面的缺点和不足之处加以改进。完善高校教育行政问责制度是一项长期艰巨的任务，需要社会、政府、高校各方面协同、参与和共同努力。我们相信这项制度的实行必将有助于提升教育质量，推动教育体制改革，实现教育公平。

作者：田宝军齐子玉单位：河北大学