行政法的意义与缺点

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本文作者：刘加夫黄村工作单位：中共江西省委党校

《行政强制法》经过五审得以颁行具有重要意义，堪称我国行政法治发展过程中具有里程碑意义的事件。(一)解决了行政强制的“散”、“乱”、“软”突出问题。行政强制涉及对公民人身权的限制和对公民、法人财产权的处分，属于典型的损益行政行为，是最直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政执法方式。长期以来我国行政强制存在着“散”、“乱”、“软”三大突出问题:“散”是指有关行政强制的规定分布在大量的单行法律、法规和规章之中，几十部单行法律、数百部行政法规和数以千计的地方性法规和规章对行政强制作出了具体规定，非常分散;“乱”是指行政强制权的设定和实施比较混乱，法律、行政法规、地方性法规、规章乃至规范性文件都可设定行政强制，享有行政强制实施权的主体涉及几十个行政部门和法律法规授权乃至规范性文件授权的组织，执法主体繁多，职责交叉冲突，规范监督不力，导致行政强制权被滥用;“软”是指在有些领域中行政机关强制手段不足，效率不高，执法不力，不能依法全面履行职责，难以有效维护公共利益和社会秩序，实现行政管理目标。行政强制引发了诸多问题，严重影响甚至恶化政府与公民之间的关系，《行政强制法》的出台，标志着我国行政强制制度的法制化框架的确立，有助于从根本上解决行政强制长期存在的“散”、“乱”、“软”三大突出问题。(二)使公民有了一块抵御行政强制行为侵害的法律盾牌。行政强制权具有本能的扩张性和特殊的伤害性，而且这种伤害常常表现为事后难以完全补救的特点。经过多年的法制改革发展，人们越来越认识到没有约束的行政权力是非常危险的，嗜好集权、秩序为本、缺乏透明等特性乃是传统行政模式和行政权力运行机制为人诟病的突出弊端，在发展现代市场经济和民主政治的背景下，这些弊端与人们对行政权力运行机制的控权要求相去甚远，必须予以革新，通过专门立法对行政强制权行使的全过程进行有效监督约束。《行政强制法》是“授予并控制行政强制权的立法”，具有重在约束行政强制权力行使、减少行政强制行为伤害的基本属性，其价值追求是秉持平衡理念，贯彻兼顾原则，强化权力约束，重在权利保护;因此，《行政强制法》犹如公民用以抵御行政强制行为侵害的一块法律盾牌。(三)为依法行政提供了强有力的依据。《行政强制法》为实施行政强制提供了有力保障。任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施体现出来的，否则，它将是一纸空文。因此，对于那些应当知道法律规定义务而拒不履行的义务人，就要采取强制措施，迫使其遵守法律、执行法律、履行义务，从而保证法律、法规的顺利实施，维护法律、法规的严肃性，维护法制的尊严。《行政强制法》的出台则为政府实施行政强制提供了依据及有力保障。同时，《行政强制法》对行政机关实施行政强制的程序及权限进行了详细的规定，有利于保障行政机关依法行政，规范行政强制行为。(四)将极大地推进我国政府的法治建设。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，提出了推进依法行政、建设法治政府的基本方针、基本原则和整体构想，要求以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力。行政强制权是极具侵益性的行政权力，如果不将其纳入法治化轨道，任其游离于法律的严格约束与控制之外，不利于建设法治政府与社会和谐稳定。《行政强制法》的颁行，确保行政强制行为在法治轨道内展开，为推进法治政府建设提供了法律保障。

《行政强制法》作为第一部关于行政强制的统一、专项法典，反映了我国法治建设三十多年来的思想成果和实践经验，表现出如下创新亮点。(一)体现了依法治国的理念与要求。法律原则是贯穿于《行政强制法》的基本价值观念。《行政强制法》规定了五条法律原则，即法定原则(第4条)、适当原则(第5条)、教育与强制相结合原则(第6条)、公共利益原则(第7条)、行政相对人权利原则(第8条)。其中，适当原则是指国家公权力机关实施行政强制，应当选择适当方式，将对被强制者权利义务的不利影响减至最小程度。这一原则直接来源于“比例原则”的法理。比例原则起源于英国大宪章中的一条规定，即人们不得因轻罪而受重罚。该原则从公共权力与私人权利关系的角度提出问题，认为即使是出于公共利益或者正义目的运用公共权力，也没有理由置私人利益于不顾，如果有若干适合实现法律目的的方式，必须选择使用对当事人权益损害最小的方式，以使私有财产或者私人利益得到更好保护，而保护私人利益同样是政府活动的价值所在。上述法律原则的内容体现了约束公权力、保障私权利，利益平衡、私权优先，以人为本、行政为民，行政谦抑、减少伤害，穷尽非强制行为、加强程序约束等诸多新理念。这也是社会主义核心法律价值体系的组成部分，不仅体现了建设法治政府、服务型政府的要求，也顺应了我国新行政法发展的趋势。(二)对行政强制权力进行了约束控制。《行政强制法》基本品格就是有效约束行政强制权力。不论是立法原则还是具体的法律规范都体现了这一特质。如第6章所规定的责任制度。我国现行公务员法律规范对公务员行使行政权力行为也作出了约束性规定，《国家赔偿法》对此也有相应规定，但相比之下，《行政强制法》则是专辟一章，规定了行政机关工作人员在行政强制执行中的违法责任，以尽可能地对行政机关及其工作人员的强制行为进行全过程的约束控制。(三)保障了行政相对人的权益。行政强制法第一章总则第一条、第六条中，规定了行政强制适当原则和教育与强制相结合原则，在第八条中规定了公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权;第二章第十四条、第十五条规定了行政强制设定事先应采取听证会、论证会等形式听取各方意见，事后公民、法人和其他组织可以向设定和实施机关提出意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式反馈;第三章和第四章分别规定了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序，其中既包含了行政相对人享有的诸如“说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”等大量程序性权利，也包含了“不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品”等实体性权利。这些规定对制约行政强制权滥用、保护公民合法权益不受侵犯具有重要意义。(四)规定了行政强制措施执行程序。行政强制法规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:实施前须向行政机关负责人报告并经批准;由两名以上行政执法人员实施;出示执法身份证件;通知当事人到场;当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;听取当事人的陈述和申辩;制作现场笔录;现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;法律、法规规定的其他程序。同时还规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。《行政强制法》颁行后，必须严格按照规定，将每一步程序都履行到位。这就使行政强制执法行为不能像以前那样随意，避免了一线执法过程中简单、粗暴，对基层执法人员的素质提出了较高要求。(五)明确了强制执行的责任制度。《行政强制法》不仅就行政机关及其工作人员在强制执行中的违法责任作出了规定，还对人民法院及其工作人员违法实施强制执行或者扩大强制执行范围，给公民人身或者财物造成损害的责任作出了规定。此外，对于具有协助义务的金融机构及其工作人员不履行协助义务或者违法履行协助义务也作出了专门规定。(六)弥补了我国行政强制立法的诸多空白。《行政强制法》确定了行政强制的基本原则，科学界定了行政强制的内涵以及分类，系统梳理了行政强制的措施和方式。同时，在实体内容上，规定了行政强制设定权的行使要件，使我国过去存在和适用的执行罚、代履行等强制执行方式的适用条件更为明确;在程序规则上，规定了行政强制设定的征求意见和事后评价机制，统一了行政强制的一般程序，设定了针对查封、扣押、冻结和代履行、执行罚等适用的特殊程序要求。对于改变此前我国行政强制立法中“重实体、轻程序”、“重授权、轻控权”，实体法制和程序法制不完备的状况，具有积极意义。在社会转型发展、社会关系复杂、社会矛盾尖锐、社会张力很大的当下中国，《行政强制法》立法中的上述亮点，有助于人们正确理解、关注、积极推行我国的行政强制法律制度。

《行政强制法》在立法进程和利益博弈过程中，不可能一蹴而就，我们认为主要存在以下不足之处:(一)在《行政强制法》的总则部分没有明确规定比例原则、平衡原则、最小伤害原则、信赖保护原则和公众参与原则。(二)没有将强制进入住宅和场所、限制通信自由、实施网络管制等对公民权益有严重影响的强制措施明确纳入法律保留范围，以加大人权保护力度。(三)没有明确规定行政执法人员回避制度以符合现代法治精神。(四)没有将“违反法定程序”也明确规定为人民法院的审查标准，这可以克服行政机关和行政公务人员对于行政程序违法抱持无所谓态度的现实弊端。(五)行政强制执行权主体范围过大，使那些没有强制执行权的行政机关在行政管理过程中可以通过先行查封、扣押来规避人民法院审查。(六)没有将行政机关行使的执行权相对集中于专门的行政机关，专职化、专门化地承担执行职能，实行类似于城管部门相对集中行使行政处罚权的制度，以提高行政强制执行权威与效率。(七)没有对进入住宅或营业场所的强制执行条件和程序进行细化规定。行政机关没有此种强制手段，就不能打击假冒伪劣等违法行为;同时，行政强制法不对进入住宅、营业场所的条件和程序进行严格规定，也不利于规范行政机关的“进入”行为，防止此种权力的滥用。(八)没有赋予行政机关调查中的强制权。行政强制包括三种形式，行政强制执行、即时强制、行政调查中强制。行政强制法将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行，未将行政调查中强制视为行政强制的类型。因此，行政强制法也未赋予行政机关行政程序强制调查权，缺乏行政强制调查权，要保障行政机关依法行使职权存在困难。总之，《行政强制法》是我国法治进程中的一部重要法律，我们应在实际操作中不断总结并吸取国外有关经验加以完善和发展。

行政强制制度是我国法律制度中的一项重要的制度，建立和完善《行政强制法》对于我国的法治建设有着举足轻重的作用;不仅可以真正实现依法行政，而且可以保护人权。在建设法治国家的进程中，法律的公正力、道德规范的约束力等非强制性因素是绝不可忽视的;强制作为备而不用，备而少用，备而慎用的一种力量，也是不可缺少的。行政强制法的出台，将为我国法治建设登上一个新台阶打下坚实的基础。