学校学术权与行政权探索

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本文作者：江颖黄霖工作单位：四川广播电视大学

大学的权力关系在长期的历史变革中深受传统文化和结构制度的影响，于不同的时期、国家和民族中形成了各自的特色，但纵观世界各国大学内部权力结构或权力模式的发展情况，发现自中世纪大学建立以来，一直就存在以行政权力和学术权力为主线的两种基本权力。这两种权力经过了几个世纪的缠斗，始终处于胶着的不平衡状态，正如钟摆一样，在历史的某一特定时期总是交替在高等学府占统治地位，呈现一方压倒另一方的优势。［5］形成行政权力主导模式或学术权力主导模式都有其自身的历史发展必然和选择必然。就行政权力主导模式产生而言，一方面，高校的权力来源于政府和社会的授权。伴随着社会的现代性增长，科层制成为一种普遍的制度形式弥漫于现代社会的正规组织中，大学未能幸免于外。因此，现代大学遂演变为规模庞大、结构层次鲜明的科层组织，尤其是行政序列［6］；另一方面，为能更好地适应现代社会的发展和高效管理的需要，大学的内部组织结构日益专业化和科层化，其管理理念也受到企业组织管理思想的深刻影响［7］，因此，高校组织成为行政组织的复刻版，行政权力日盛。就学术权力主导模式产生而言，一方面，许多古老大学通常由中世纪的行会组织发展起来，初始规模较小，仅具有知识传播的单一功能，知识通过师带徒的方式被教师完全垄断，专业性的优势决定了教授在大学中的绝对权力，也决定了学术权力在大学中的至高无上地位［8］；另一方面，大学中的教师群体以研究和创造高深学问为宗旨，这种复杂的专业活动需要从业者必须拥有高度的自主性和灵活性，其研究要具备纯粹的知识性，所处环境要不受纷繁外界的干扰，因此，学术活动和学术产品的特性决定了以学术生态群落聚合的权力反对外来的干涉和控制［9］，他们更看重“同道”的评价和认可，对学术权威的追随要胜过对行政权力的遵从［10］。上述两种权力结构模式都有自身的优缺点，如行政权力能产生最佳效率，达成组织目标，但当其过大时，则可能使大学忽视学术权力的存在，背离学术导向［11］，沦为政治和经济的工具，缺乏生机、活力和创造性；而学术权力强调追寻和探索高深知识，不受尘世的烦扰，但当其过大时，会导致学校因固守象牙塔而变得保守，对社会变化漠视或无动于衷，也忽视办学效率和办学效益［12］。当代大学的管理系统是一个二元异质结构，其突出表现是行政权力与学术权力的对立与冲突［13］，在现实中，行政事务和学术事务常常缠绕在一起，行政权力和学术权力难以截然分开，也难以让某一方拥有绝对的话语权和掌控权。因此，配置和平衡大学内部权力成为当代大学治理者面临的极大挑战。英国伦敦大学教授迈克尔•夏托克认为，“成功的大学总是尽量保持治理权的平衡。”［14］因为权力是组织运行的驱动力和依赖性函数［15］，其配置会影响到组织其他资源的配置效率，同时本身也是一种可以进行分配并能改善组织运行的特殊资源，所以作为一种重要和稀缺的宝贵资源，无论对于管理者还是教师，平衡内部治理权在大学中至始至终有着微妙的关系［16］。只有形成一种双主体共享权力并互相牵制的“平衡”格局，采取协调、合作的运作机制，把行政组织的立项与大学的学术价值吁求整合起来，才能使两者在利益取向上由冲突到平衡［17］，形成往前的合力。总之，平衡行政权力和学术权力应该成为治理下的大学的自主的价值选择，才能为大学内部权力制度的建设开辟新视野。

随着计划经济向市场经济的转轨，逐渐呈现出开放性的特点，高等教育领域原来权力过分集中的计划经济体制不断被打破。为了适应向市场经济的转变，高校内部管理体制和管理方法发生了变化，但长久以来，其管理的“行政模式”并没有得到根本性的改变，高校仍然主要依靠“行政权力”实施管理，如学校权力过于集中于行政系统，行政权力影响、包办学术事务的现象比较严重，也使去除行政化成为高校内部体制变革中最难攻克的堡垒。著名高等教育家、前北京大学副校长王义遒曾经指出“：我们不是把大学视为独立的学术自治体，而是作为教育行政部门的下属单位……我们一般的高等学院里‘政治挂帅’比较厉害，真正的科学家、教育家在其中所起的作用是不大的。”［19］学者熊庆年认为，“我们的大学学术自由和学术责任两个方面都存在问题，当然主要的矛盾还是学术自由的不充分。从大学内部管理的角度上看，主要表现是教授在学术事务决策上应有的权力没有得到足够的尊重，学术民主在制度上缺乏保障。”［20］这些都说明了当代中国大学中行政权力的盛行，学术权力的式微。广播电视大学从一开始创建，由于实行“分级办学、分级管理、业务指导”的模式，系统具有不同于普通高校的特殊性，无论在宏观层面还是微观层面，其行政性管理倾向一直大于学术研究倾向，甚至比普通高校更甚。主要表现在（：1）沿袭传统院校的内部机构设置、用人制度和分配制度。早在上个世纪90年代就有学者指出“：电大存在机构臃肿，资源分割，冗员充斥，人浮于事，拖拉推诱，效率低下等弊端……在固有计划经济体制下形成的学校工作机关化，机构设置小而全，岗位冗员多。”［21］虽然近年来不同程度地进行了一些改革，但由于受传统习惯势力的制约以及等待观望、从众心理、畏难情绪、观念滞后等因素的影响，行政势力的影响仍然大于学术势力，在权力行使上更是以行政权力为盛。（2）缺乏学术思维和理念。有学者指出，广播电视大学的学术活动很不活跃，呈现一种“集体性失语”的状态[22]。更有学者言，当前广播电视大学只有大学之名，而无大学之实，更无学术研究传统。魏顺平等人通过对广播电视大学教师发表的期刊论文的现状进行调查和分析后发现，实际参与科研、撰写论文的教师占全体教师的比例很低，年人均数仅为0.1篇[23]。山西电大课题组对山西电大教职员工在科研方面投入的工作量也进行了调查，发现其平日科研投入只占到其工作总量10%—20%，其主要还是从事本职工作[24]。1999年之后电大虽然实施了“人才培养模式改革和开放教育试点”，也开展了开放本专科教育，为社会培养了大批人才，为高等教育大众化进程作了一定贡献，但长期的行政管理倾向，导致全国各地的电大走上教学为绝对主导的“一条腿走路”发展路线，采用“轻学术重文凭”的发展方式，使其在高等教育体系当中，学术水平和学术声誉一直无法提升，也使电大内部的学术权力长期被行政权力压制。大部分教职员工习惯于采取行政思维思考问题，积极完成学校分派的教学或行政任务，却往往忽略了对学术和科研的追求，学校也变相成为“政府机关”，却又不具备政府机关的真正职能。（3）我国改革开放以来实施“双肩挑”的干部制度，行政权和学术权合一，电大系统沿袭了此种干部制度，内部虽然也建立了学术委员会、职称评定委员会等学术机构，但因其成员大部分“既是运动员又是裁判员”，导致大部分学术事务最终由行政权力掌控。行政权力下的学术权力话语权减少，本应是主体的学术群体反而成为行政权力的附庸和从属，并逐渐游离于教育目标之外。在弱化的学术自治氛围中，电大的内部学术权力与行政权力失衡。产生这种现象的根本原因在于：第一，中国的高等教育更多程度上取决于政治体制和形态，政治权利完全承担了组织社会形态并规定其发展路径的作用，表现为具体的教育体制［25］，高校一直都在沿着行政的思维模式前行。这种思维模式映照到电大系统，造成电大的内部治理权结构对整个高等教育生态进行照搬和模仿，因而形成以政府行为为主体的“官本位”式的垂直隶属关系组织结构和传统院校机构设置模式。第二，电大多年来的办学更多体现的是“大家学”、“大众学”理念，注重改变精英高等教育模式的使命，却同时缺乏对高深学问的探讨和高层次学术理想的追求，在大学的“学术性”与“高等性”方面有所缺失。第三，电大没有完全将自己定位于像普通大学一样，缺乏追求学术研究高层次的理念和象牙塔精神。因此，在过去的30多年发展历程中，电大内部治理权更多地体现为以行政权力为中心，学术权力服务于行政权力的状况。就此情况，有学者断言，“电大的生存和发展至今起决定性作用的往往是所谓政策或行政手段，甚至不同层面决策者的个人意志。开放大学作为新型大学实体，固然有许多不同于传统意义大学的特点，但若将这些特点放大到甚至可以在事实上否定它是大学的程度，不仅无法与国际接轨，而且势必丧失其存在价值及功能作用。”［26］同时，行政权力和学术权力之间的失衡也会严重削弱开放大学面向社会和求学者需求的适应性和灵活性，以及应有的办学优势，如不深化改革，势必影响到办学的开放和教学现代化建设进程，弱化开放大学在我国现代远程教育发展竞争中的主力军地位。

学者吴丽萍认为大学内部治理权的平衡包括三个含义：其一，学术性是大学的固有属性，也是其根本属性，学术活动是大学存在和发展的依据。因而，大学学术人员作为高校多元权力主体之一存在是必然的、必要的和重要的。其二，平衡的目的是为了重视多元权力主体的互补功能，增进多元权力主体的相互沟通和相互影响，最终实现多元权力主体的互相促进而不是相互制约，以促进大学健康的发展。其三，就现实而言，大学行政化现象已严重地影响了我国现代大学制度的建设，因此，大学治理权的平衡有利于弱化行政权力、提升学术权力的地位［27］。大学生活是一个“和而不同”的微观政治生活，不同利益群体所获取的权力份额取决于对大学存在的合法性提供的支撑力的大小［28］。在大学内部，应以学术权力为本，因为学术权力的本质决定了大学存在的合理性和合法性，也是一所大学在不同的时代和环境中得以生存的价值和意义；而行政权力的诞生原本是为学术组织、学术活动及学术发展服务的，若无学术组织及学术活动的存在，则行政权力就会失去存在的合理性前提，因此，行政权力应该为大学更好地发展提供保障和支撑，以实现其“培养人才、开展研究、服务社会、传承文化”的使命。平衡内部治理权对当前开放大学权力制度建设，尤其是章程建设有重要意义。雅斯贝尔斯曾说“：大学是研究和传授科学的殿堂，是教育新人成长的世界，是个体之间富有生命的交换，是学术勃发的世界。”［29］开放大学是真正的大学，与普通大学一样，它属于高等教育机构和学术性社会组织，追求真知和新知，因此，它的学术权力应该与行政权力处于同等地位，但需要通过制度予以确认和形式化，给学术权力以应有的地位和权威，建立发挥其作用的制度保障机制。开放大学的内部治理权的构建可遵循柏拉图设计“理想国”时提出的“各司其职”的正义原则，在其制度（章程）建设中明确以下两点。（一）建立开放大学内部权责划分的制约机制治理是一个上下互动的管理过程，使开放系统的任何一方，在制约另一方的同时，也受到制约，是双向的“相互监管”，强调权力运行方式是双向的［30］。其中，权力之间、利益之间、职能之间、决策之间、上下级之间、机构之间、成员之间、机构和成员之间相互牵制、相互监督，是构建开放大学内部治理权的一条重要原则，这也是委托理论中强调的所谓“制衡机制”。与近代的大学相比，大学已经演变为一座功能复杂的城市，在这个数万人的城堡中，为保证生活的秩序和学习活动的进行，需要制定复杂的规则和进行专门的管理。从另一个角度来看，大学内部应该采用尊重民主的原则，任何一个群体都不应决定和统治另一个群体，每个群体都应该有表达声音的渠道，不同群体寻求平衡的结果也只能是归宿到平衡模式［31］。美国马里兰大学教育学院终身教授罗伯特•伯恩鲍姆曾提出“：在所有情况下，任何机会都应当保证代表不同参与人员利益团体的人们能够相互作用”。他还指出，“具有各种不同观点的同事一起工作有助于更全面地考虑问题”［32］。因此，开放大学内部治理权的制度建设，一方面要制定党委领导下的校长负责制实施细则，具体划分党政职责，对决策程序作出明确规定，注重协作和相互支持，主要表现在学校决策、干部任免和管理、组织机构设置等方面；另一方面，让学校内各利益主体都充分参与进来，加强学术委员会的权威，提高学术委员会在决策中的地位和权力范围，包括职称评定、教育教学发展规划、学科研究规划等。关键要能听到学术人员的声音，并且这个声音，是真正拥有“话语权”后而发出的。制度的确认还“要由大学学术共同体的成员以某种民主的方式来制定和予以确认”［33］。在监督阶段，除了行政管理人员，还应有学术人员作为监察者的资格来审视内部治理权的平衡。（二）实施学院（部）参与型的治理制度开放大学是以知识为主要运作内容的组织，各学科门类之间的知识既有共性，又有其个性，过度集中管理不利于学科的发展，以学校的领导为主的行政权力处于上位，难以具体细化管理，因此，开放大学应将权力中心下移，实行以学院（部）为重点的管理体系，发挥学术权力的自我监管作用。比如，牛津大学从建校以来就实施的以学院为主的管理，数百年过去，仍位列世界大学之翘楚。学院（部）参与型的治理模式，在开放大学权力制度建设中能发挥重要作用。因为代表各学术利益的群体能发挥自身的主观能动性，有效地参与大学治理的决策。学术人员是开放大学中治理的核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，他们都应该在与自己利益关系密切的问题上，对决策过程施加影响。同时，这种制度要使决策、执行和监督与管理相分离，充分体现构建开放大学中行政权力和学术权力的制衡和分配的制度原则［34］。因此，应该建立健全的决策与执行系统，学院（部）的重大事项必须经过院（部）务委员会的讨论和批准，关于学院（部）教学、科研、管理重要决策，均需由院（部）务委员会讨论决定；建立有效的参谋咨询系统，为了充分发挥教授和业务专家的参谋咨询作用和参与学院（部）的学术管理，按学院（部）规定设立诸如学术分委员会、学位分委员会等原有机构，除继续执行原有的职责外，还同时作为院（部）领导的参谋咨询机构。