行政法制监督体系优化研究

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一、研究背景

党的十七大报告指出深化政治体制改革的任务之一是坚持依法治国的基本方略。党的十八届四中全会要求建设法治国家。指出:“要强化监督和制约机制，加强对公务人员的权力监督。实行行政权力清单制度，完善行政问责机制。”现阶段完善行政法制监督体系，是依法行政的客观需要，是建设法治政府的重要一环，是全面依法治国，建设法治中国的必然要求。控权论指出:行政权是行政法最重要的部分，行政权是全部行政法的基础和核心。法律应该关注行政权力运行后的结果而非行政权力本身。如今，公共行政渗透到社会方方面面，一旦使用不当就会伤害公民利益，因此必须对行政权力进行监督和制约，把“权力关进制度的笼子”，防止其异化。改革开放以来，我国行政法制监督不断完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主义思想影响，我国的行政权力监督具有浓厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在诸多问题，亟待完善。

二、我国行政法制监督的问题

(一)行政法制监督的法律体系不完善。近年来，我国相继出台了《行政诉讼法》《行政监察法》《立法法》《审计法》等法律法规。［2］对于抑制贪污腐败，督促行政机关及其工作人员依法行政发挥了积极的作用。但是也存在问题。(1)我国至今没有一部系统的法律明确规定监督的标准、程序，有关规定只是散见于各个法律中，且多是指导性纲领，缺乏可操作性细则。(2)我国至今没有一部《新闻法》来明确新闻监督的法律地位，有关的法律法规分散，没有形成完整的体系，而且缺乏权威性、可操作性。(二)各行政法制监督主体未形成合力。(1)监督主体之间没有建立系统的交流机制，没有一个主要的统筹主体来协调各监督主体的工作，导致各主体各行其是，各自为政。(2)监督主体之间责任界限模糊，或有不同程度的覆盖，导致重复监督问题和监督主体之间责任推诿问题。(三)监督主体受制于监督客体，缺乏独立性，监督乏力。(1)权力机关的监督力度不强。法律明文规定了全国人大及各级人大可以对行政机关进行质询、弹劫，罢免。但是实际上，仅仅依靠每年一度的人大会议及人大常委会的事后监督远远不够。而且，有时各级人大行使监督权会受到各级党委的干涉，缺乏独立性。(2)司法机关的监督职能被削弱。司法机关的人、财、物都受到政府控制，司法机关实际上是依附于政府的。(3)行政机关内部监督乏力。内部监督分为一般监督和专门监督。［3］但都是行政机关自己监督自己，“自己做自己的法官”。一般监督是指上级政府和下级政府互相监督以及政府各部门之间互相监督。然而，下级政府在受上级政府直接领导的情况下不敢冒犯上级。［4］从专门监督角度，监察部门受上级监察部门和同级行政机关双重领导，对同级行政机关仍监督乏力。(4)公民的监督权难以有效行使。一些政府的政务公开流于形式，公民难以真正了解政府行为，并且由于保密工作不到位，公民揭发检举以后人身安全也得不到保障。(四)行政法制监督在程序上轻事前和事中监督。一个全方位的查错纠偏控制系统，应当是事前控制、现场控制、事后控制相结合共同发挥作用。但我国的行政法制监督手段较为单一，大都采取事后监督的方式。［5］现有的法律主要偏向事后控制，一旦发生行政违法才去追究，增加了行政成本。(五)行政法制监督主体的法律意识和监督能力有待增强(1)人民群众缺乏当家作主的意识。我国公民长期受传统的“计划经济”“集体主义”“大局至上”思想影响，懒于维护自身权益，加上自身法律能力欠缺，因此自觉监督意识不强。(2)行政机关的监督人员民主意识和监督能力欠缺。一些行政机关监督人员的民主法制观念不强，缺乏以法制权的积极性。而且法律知识不足，专业能力较低，在监督工作中不能及时有效地发现违法行为。(3)人大是重要的监督主体，但是，一方面，由于政府权力过于集中，人大职能一定程度上受到政府制约。另一方面，人大欠缺专门的监管机构，并且很多人大代表的法律素养不高，专业能力不足，不能及时发现行政违法行为。

三、优化行政法制监督的对策

(一)提高行政法制监督的立法效率。(1)要加快制定一部《监督法》。及时修订不合实际的、泛泛而谈的法律法规，使监督工作易于开展，有法可依。(2)统筹各监督主体之间的关系，明确规定各监督主体之间的职能界限，明确分工、信息共享、形成合力，减少相互推诿的情况。(3)《政府信息公开法》《新闻法》等也应加快建设脚步，为公民监督和舆论监督提供法律保障。(二)健全行政法制监督机制，确保各监督主体的独立性。1．建立人大专员监督制度可以借鉴西方议会监察专员制度，在各级人大特别是县级以上人大内部设立专门的监督委员会，在委员会内部设立人大监察专员，专门负责监督工作。人大监督委员会发展成熟以后，将其作为行政法制监督的多元主体的领导机构，来统筹各监督主体的监督工作，使各主体之间各有分工，信息共享，形成合力。在《监督法》里明确人大监察专员制度的超然法律地位，规定其不受地方行政机关干预，独立行使职权。2．深化司法体制改革第一，实行司法机关单向垂直运作机制。建立独立的内部人事任免制度。由上级司法机关决定下级的人员调动，当地政府不得插手。第二，建立完备的经费保障制度。司法机关的经费应有一个独立于政府财政预算的经费预算体系，其相关开支直接由人大审批下放。第三，对于干涉司法活动的领导干部，要记录在案并根据严重程度作通报批评等处分，让每一项司法裁决都能得到有效执行。3．健全行政机关内部的监督体制第一，做到全程监督，尤其加强对财务、审计等重点领域的监督，防止经济犯罪。第二，行政机关内部的监察系统要独立于政府开展工作。首先，实行垂直领导制，各级监察机关由上级监察机关任命并只对上级监察机关和同级人大负责。［6］其次，监察部门要形成自己独立的经济预算体系，其经费直接由人大审批划拨而不再经由行政机关插手，真正实现经济独立。4．有效发挥公民监督的作用第一，从法律上为人民群众的监督权提供保障。出台《监督法》，在其中明确规定人民的监督权利，畅通群众监督渠道，对于群众的监督检举，要及时妥善处理，对于人民群众受到打击报复的恶劣事件，坚决惩处相关责任主体。第二，促进公民监督形式的多元化。将群众信访、听证会等逐渐制度化，大力推行电子政务等网络参政平台建设。5．健全舆论监督的法律体系加快《新闻法》出台进程，在其中明确新闻监督的法律地位、性质、权利、责任、程序、方式、保护制度。［7］对干涉新闻监督的行为严厉查处。(三)建立一个事前、事中、事后全方位的监督体系。(1)事前监督是面向未来的控制，早日发现问题可以避免行政违法的发生，减少行政成本。第一，公务员是行政权力的执行者，要严格公务员选拔考试，选拔综合素质高、思想道德好的人员进入行政系统。第二，完善行政决策机制，实现决策主体多元化、科学化、民主化。(2)重视事中监督，如加强新闻舆论监督，及时曝光行政违法行为以及时纠正。(3)继续加强事后监督。事后监督是监督过程的最后一个程序，司法监督是公平正义的最后一道防线。充分发挥检察院和法院对行政违法行为的“救火”作用。(四)增强监督主体的民主法制意识和监督能力。(1)人民群众是最广泛的监督主体。首先，要在全社会通过各种渠道深入开展法制宣传教育，提高人民群众参与民主政治的积极性，其次，在全社会开展普法教育，增强人民的政治素养，丰富人民的法律知识。(2)行政机关既是监督主体，也是被监督的对象。首先，要定期进行法制教育，对公务人员特别是领导干部进行职业道德教育、党风廉政教育等，增强其法制观念和职业道德素养。其次，行政机关也是监督主体之一，要定期进行公务员培训，对公务人员进行法律知识、财会审计知识的指导，提高其专业能力。(3)人大代表是我国重要的监督主体。第一，要增强人大代表的监督意识。建立人大监察委员会制度，为人大代表行使职权解除后顾之忧，从而转变人大代表观念，放心大胆地行使监督权。第二，提高人大代表的素质。选拔具有丰富法律知识和专业能力的人员加入人大监察委员队伍，并对其进行定期培训，持续提高其监督能力。

四、结语

经过多年发展，我国已经初步形成了行政法制监督体系。但同时也存在行政法制监督的法律体系不完善，多元主体的监督未形成合力，监督主体受制于监督客体，监督程序不完善以及监督主体的法律意识和监督能力有待增强等问题。所以，要加快行政法制监督的法律建设;确保各监督主体独立行使监督权;建立一个事前、事中、事后全方位的监督体系;提高监督主体的民主法制意识和监督能力，从而完善我国行政法制监督体系，规范行政行为，促进法治政府、法治社会、法治国家一体化建设。

参考文献:

［1］王勇．论我国行政法制监督的改革与完善［D］．东北大学，2007．

［2］吴华春．我国行政效能监察的现状及对策研究［D］．广西民族大学，2009．

［3］李士刚．浅析我国行政执法监督的现状［J］．群文天地，2011(22):3．

［4］张安文．对我国行政法制监督制度的再思考［J］．山西警官高等专科学校学报，2010(1):45－48．

［5］杨龙翔．我国行政监督的现状分析与改良对策研究［J］．中国电子商务，2014(9):127．

［6］陈洋庚．强化行政监察建设廉洁政治［J］．重庆大学学报(社会科学版)，2014(3):152－157．

［7］张桥．反腐败中新闻舆论监督的困境和出路［J］．西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2015(3):31－36．

作者:邹燕聪 单位:四川大学公共管理学院