行政补偿研究论文

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摘要

在我国行政补偿的发展相对滞后，然而随着宪法上公民权益保障理念的提出，我国需要构建一个完整、合理的行政补偿体系。本文针对行政补偿的要件、与相近概念的比较以及我国现行制度的规定等问题着重论述，相信我国的行政补偿制度会日臻完善，从而更好的保护行政相对人的合法权益。

关键词：行政补偿的要件主体要件形式要件法律要件公共利益要件

Abstract:Thedevelopmentthatofcompensatedinourcountry''''sadministrationlagsbehindrelatively,butascitizen''''srightsandinterestsontheconstitutionensuretheputtingforwardoftheidea,ourcountryneedstostructureanintact,rationaladministrationandcompensatingthesystemTotheimportantdocumentwhichtheadministrationcompensates,describewithsuchquestionsasthecomparisonofthecloseconceptandruleofthecurrentregulationsofourcountry,etc.emphatically,itisbelievedthatitwillbebecomingbetterandapproachingperfectiondaybydaythattheadministrationofourcountrycompensatesthesystem,thusthelegitimaterightsandinterestsofthebetterrelativepeopleofprotectionadministration。

Key：subjectiveelementsofcompensated、formelementsofcompensated、lawelementsofcompensated

目录

正文••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••1

第一部分•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••2

一、概念及性质••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••2

二、行政补偿要件的含义••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••4

第二部分••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••5

一、与行政补偿的比较••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••6

二、与民事补偿的比较••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••7

三、与法律制裁的比较••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••7

第三部分••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••8

一、行政补偿的主体要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9

二、行政补偿的形式要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9

三、行政补偿的法律要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••9

四、行政补偿的特别要件••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••10

参考文献••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••11

前言

在我国，行政补偿制度的建立具有十分深远的意义和影响。随着我国市场经济体制的建立以及改革的推进深化，利益主体多元化趋势显著，人们的权益意识也逐步提高，保障人权更成为我国现代化法治建设的一项重要使命。行政补偿制度的价值就在于进一步保障人权。

从本质上讲，行政补偿权属于国家公权力，实现公权力对私权利侵害的救济，一直以来都是人权保障领域的重点，也是法治建设的中心。固然，当前中国，公权力违法侵犯私人权益的问题仍然非常严重，但对此毕竟有宪法、国家赔偿法等基本的立法——关键的问题在于相关立法的实施和进一步完善，而且理论研究也已相当深入。相比之下，由于中国传统上长期尊奉公益至上、贬抑私人的权益，法即国家意志的观念，对于私人权益的行政补偿一直未受应有的重视。在我国宪法学和行政法学的教科书中，对行政赔偿都是不惜笔墨，而对行政补偿却要么是缄口不言，要么是浅尝辄止。在制度层面，财产征用损失补偿刚刚写进宪法，具体制度繁杂凌乱，补偿范围过于狭窄，补偿的原则及适用标准不公，与所应当实现的“及时、充分、有效”的公正补偿相去甚远。这不仅使私人的损失得不到应有的救济，也使得公权力对于私人权益的限制、剥夺行为受不到应有的约束，导致实践中以公共利益之名恣意侵犯私人权益现象屡见不鲜。因而，在借鉴西方国家先进经验，并结合中国国情的基础上，系统深入地研究行政补偿制度便成为我国公法学界所面临的一项重大的课题。【1】

尽管我国的行政补偿制度起步较晚，并且与行政赔偿相比倍受冷落，在立法上、实践中还存在着这样或那样的问题或不足。但是，随着我国法治建设的发展，法律专业人士的精心研究，我国的行政补偿制度会成为保障公民权益的一个有力武器。

综上所述，笔者认为，行政补偿是一个不断变化发展的概念，需要全面的研究和认识这个问题，并借鉴西方先进宪政国家的经验，从而与本土资源完美结合并促进整个行政补偿法的发展。本文拟从行政补偿的要件、与相近概念的比较以及我国现行制度对该问题的规定等几个方面对行政补偿制度加以详细论述。

第一部分对行政补偿的要件的涵义的理解

一．行政补偿的概念及性质

对行政补偿的概念的认识，外国学者和国内学者都发表了众多不同的观点，体现了行政补偿制度研究的需要和迫切。笔者较为赞同如下关于行政补偿的概念的表述。行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。【2】

行政补偿制度起源于对财产的征用。行政补偿的实质在于，对于因公共利益需要，在经济上蒙受特别损失的人给予补偿，以调和私有财产权与公共利益的关系，实现公平正义的理想，保障法律秩序的安定。【3】

对于如何界定行政补偿的性质问题，目前学界大多从行政责任的角度来论及，将其与行政赔偿一起归入到行政责任的范畴，认为行政补偿是一种特殊的行政法责任。然而，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失给予的补偿，它并不以行政违法或过错为条件。对于相对人因社会公益而受到的损失给予的行政赔偿的，并不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿的要件。由此可见，行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件存在明显的不同。因此，笔者认为，行政补偿是一种具体行政行为，将其归入到行政行为的范畴更为合理。【4】

二.行政补偿的要件的涵义

通过以上论述，笔者将行政补偿纳入行政行为的范畴。所以笔者在试论行政补偿的要件时将着重借鉴行政行为的要件来详加阐述.行政行为的要件既包括行政行为的构成要件又包括行政行为的合法要件，以下将从行政行为的构成要件进行论述。

（一）行政作为的构成要件

行政行为的构成要件，是指构成一个行政行为所必须具备的条件，是从性质上区别行政行为与其他行为或非行政行为的标准，也是认定一个案件是行政案件还是民事案件，是适用行政法规范还是民法规范的标准。笔者认为，行政行为的构成要件主要有以下四项：行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在。

1．行政权能的存在——主体要件

权能不同于权限。权能指的是权利能力或资格，往往与组织的成立同时产生。权限则是指行为能力，既可以随组织的成立而产生，也可以在组织成立后而被赋予。权能确定权力（利）的性质，如是国家权力还是公民权利，是行政权还是立法权或司法权；权限确定权力（利）的限度和范围。权能说明行为的性质，权限则说明行为的合法性。

行政权能是实施法律，作出行政行为的一种资格。它可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给行政机构和公务员。只有具备行政权能的组织或者个人才能实施法律和作出行政行为，也只有具备行政权能的组织或者个人才有可能是行政行为，不具备行政权能的组织或者个人所作的行为就不是行政行为。也就是说行政权能是决定一个行政行为的要件。

2.行政权的实际运用――权力要件

行政行为必须是行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为。这是因为，只有运用行政权才能实施具有单方性的和强制性的行为，这样的行为不具有民事法律行为等其他法律行为特征，从而需要行政法的规范调整。运用行政权是以享有行政权能为前提。因此，只有享有行政权能并实际上运用行政权所作的行为才是行政行为；而没有运用行政权所作的行为，即使实施者是享有行政权的组织或个人，也不是行政行为。例如，行政机关购买办公设备和建办公楼的行为，就不是行政行为。行政权的实际运用可以称为行政行为成立的权力要件。

行政权的实际运用是通过公务员的行为来实现的。公务员的行为是否是行使权力的行为或公务行为，有时并不明确，需要按照工作时间、职责权限、实施行为的名义、行为所体现的意志和行为所追求的利益等标准来加以认定。一般说来，公务员在工作时间和职责权限内，以所在行政主体的名义，体现所在行政主体的意志行为，是公务行为。但在认定时，具体情况应具体分析。

3.法律效果的存在――法律要件

行政行为必须是一种法律行为，即具有法律效果的行为。法律效果或法律意义，是指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系，及所期望取得的法律保护。主体的行为都是一种意思表示，但是，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭了某种权利义务的内容时，才具有法律意义而构成法律行为。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭相对人的某种权利义务，或者尚未形成或完成对相对人的某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是法律行为。只有具有法律效果的行为才是享有行政权能的组织或个人运用行政权所作的行为，也不是行政行为。例如，在现有行政行为的基础上，行政主体运用行政权所作的第二次行为，如果没有新的法律效果，就不属于行政行为。行政主体运用行政权所作的事实行为，也不是行政行为。法律效果的存在可以称为行政行为成立的法律要件或内容要件。

4．表示行为的存在——形式要件

行政行为是行政主体的一种意志，但却应当是一种表现于外部的、客观化了的意志，即意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字。符号或行动等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能成为一个行政行为。如果行政主体的意志还没有表现出来，或者还没有告知行政相对人，就无法被外界所识别，就应视为行政行为不存在或还没有成立。表示行为的存在可以成为行政行为成立的形式要件。【5】

（二）行政补偿的要件的涵义

笔者通过（一）（二）部分已将行政行为的的要件阐述清楚，

接下来笔者将对行政补偿的要件主要从其构成要件的角度来论述。行政补偿的构成要件是指在什么情况下具备什么样的条件下，国家需要进行行政补偿，即一个行为取得国家行政补偿应该符合哪些条件？

行政补偿的构成要件的确立具有十分重要的意义和作用。只有根据法律规定严格适用行政补偿的构成要件标准，才能有效保护公民私权利的同时，又充分合理行使国家行政补偿权，从而在国家公权力和公民私权利之间找到了利益平衡点。因此，我们需要对行政补偿的构成要件进行详细研究，从而确定一个完备、合理、合法的行政补偿的构成要件标准。

在详细论述行政补偿的构成要件之前，笔者需要将行政补偿与相关的相近概念进行比较，明确何为行政补偿，从而有助于理解行政补偿的构成要件的独特之处。

第二部分与相近概念的比较

一．与行政赔偿的比较

（一）行政补偿与行政赔偿都是行政主体对行政相对人损失，损害给予的救济，但二者的性质明显不同：

（1）前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，其前提具有合法性、正当性;而行政赔偿是因行政违法或不当，使相对人受到损害所给予的赔偿，其前提是具有违法性。（2）目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合法补偿；而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。（3）性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的，通过合法行政行为来实现，属于行政义务的范畴；而行政赔偿则是惩罚性的，基于违法行政行为这以前提，属于违法责任的范畴。【6】

对行政补偿与行政赔偿之间的区分已经有了一个大致的理解，笔者还想就行政赔偿的构成要件简单介绍一下，便于从行政行为的构成要件的角度来区分两者的不同之处。

二）行政赔偿的构成要件

1．特定的侵权主体——国家机关以及国家机关工作人员

虽然国家机关以及国家机关工作人员也可能成为民事侵权主体，但是国家机关及其工作人员作为民事侵权主体不是特定的，只有国家机关以及国家机关工作人员才能作为国家赔偿的侵权主体，其他组织，包括国营企事业单位、社会团体以及私人均不能成为我国国家赔偿的侵权主体。这一点我国和其他国家不同，他们往往把国营的公益机构（即我国的国营企事业单位）作为国家赔偿的侵权主体。

那么是不是所有的国家机关都能够作为国家赔偿的侵权主体呢？不是的。在我国，国家机关包括立法机关、行政机关、司法机关和国家军事机关。一般来说，只有国家行政机关和司法机关才能作为国家赔偿的侵权主体。其他机关如果没有法律、法规的授权，是不具备这种主体资格的。【7】

2．国家机关及其工作人员的职务行为必须具有违法性质

这一构成要件实际上包含两项内容：一是致害行为必须是执行职务的行为；二是该执行职务的行为违法。所谓违法，是指国家机关及其工作人员在履行职务过程中违反了法律设定的条件或适用标准。也就是说何种机关、何种人在何种时间、地点对何种人在何种情况下以何种手段和形式去适用法律，这就是法律的要求，违反这些要件就是违法。

国家机关及其工作人员的职务行为违法，这是构成行政赔偿的前提条件。按照我国国家赔偿法的规定，赔偿义务机关对依法确认有本法规定的违法情形的，应当给予赔偿，所以首先明确国家机关有违法行为就成了国家承担赔偿责任的先决条件。至于国家机关及工作人员的违法行为由谁来加以确认，要严格按法律规定执行。如国家赔偿法规定：“依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的.”这一规定就说明确认原判决违法的机构是再审法院。【8】

3.损害事实

确定国家赔偿责任的最主要目的在于对受害人进行赔偿，因此损害事实的发生是国家承担侵权赔偿的责任的首要条件，没有损害的存在根本谈不上国家赔偿。

从世界各国的国家赔偿立法及实务来看，国家侵权损害与民法上的损害基本相同，指对受侵权人造成的合法权益方面的不利，包括人身损害和财产损害，物质损害和精神损害，直接损害和间接损害等。作为国家赔偿要件之一的损害，无论何种损害，一般应具备如下特征：现实性与确定性、特定性与异常性、非法性与可估量性。【9】

4.损害结果与违法行为之间有因果关系

所谓的因果关系，也就是损害结果与违法行为之间的逻辑联系。具体地说，某一损害结果系某国家机关及工作人员的违法行为所致。只有这两者之间有必然的联系，那么国家就应对此承担赔偿责任。【10】

5.被违法行为侵犯的必须是受害人的合法权益

合法权益是指一国法律明确规定或认可的允许公民或组织享有认的人身权、财产权以及其他权益。只有当事人享有的合法权益才受法律保护，国家也只对侵犯受害人合法权益的行为后果承担赔偿责任。【11】

二.与民事补偿的比较

这是依补偿的主体、原因不同而作的分类。民事补偿是指依照民事法律规定要求民事主体承担的弥补或赔偿责任。民事补偿的具体方式有：停止侵害、排除妨碍、消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。因国家征地行为等合法性为而造成相对人损害的行政补救也属于行政补偿。【12】

三.与法律制裁的比较

（1）补偿的责任载体主要是财产。补偿的载体有三种，一是财产，二是行为，三是精神。其中大量使用的载体是财产，行为这一载体实际上也是以财产为条件的，没有财产作为法律关系的客体就不会产生行为这种补偿方式。比如，修理、重作等。精神作为补偿载体比较少见，一般只在精神损害责任种使用，如赔礼道歉、恢复名誉等。但大量的精神损害责任仍是通过金钱赔偿来实现的，虽带有一定的惩罚性，但其实质不属于制裁，而是补偿。

（2）补偿的理论基础是功利论。法律义务存在功利性和道义性之别。功利性义务基于当事人的客观利益和效用而存在，对功利性义务的违反，一般采取补偿的方式承担责任，通过补偿使受害人的损失得以弥补。补偿也无意于对加害人施以惩罚，它一般还有意识地涉及责任人的人身和精神，尽管补偿会给责任人造成财产负担和精神压力，但这不是补偿的目的。补偿的根本功能在于弥补损害、恢复权益。

（3）补偿以损害结果为必要要件。补偿是针对行为的损害结果而承担的法律责任，在适用时应把损害事实以及行为与损害事实之间的因果关系的考察置于首位。无损害，就无补偿。至于行为是否违法，是否有主观过错，有时不是适用补偿的必备条件。所以，补偿适用于一切客观上不合法的行为，即没有法律依据的行为。

（4）补偿所执行的财产一律给付受害人，以实现补偿的权益恢复功能。

（5）补偿的认定和归结主要是事实判断，较少涉及价值判断，因而具有绝对确定的性质。其适用、推理比较单纯、机械，归责主体的自由裁量度极小。与之相反，制裁因涉及道德性价值评价的因素较多，通常只有相对确定性，在依法进行个别调整是再具体化，故其归责主体的自由裁量度较大。

（6）补偿具有普遍的自行性。补偿的自行性，是指补偿责任的承担与否以及承担程度的大小，可由当事人双方自行进行协商决定。加害人的补偿责任，可因受害人的权利放弃而免除。没有受害人的请求，国家强制力一般不主动介入。【13】

第三部分行政补偿的具体要件

笔者在第一部分已将行政补偿纳入行政行为的范畴，并对行政行为的要件进行了详细的论述。接下来，笔者将对行政补偿的具体要件进行一一分析，这需要参考行政行为的构成要件的几个方面。

一、行政补偿的主体要件

行政补偿的主体要件又称资格要件，包括行政补偿权利人和行政补偿义务人。

1、行政补偿权利人

行政补偿请求权人，或称行政补偿权利人，是指因合法权益遭受合法行政行为的侵犯而有权提起行政补偿的权利人。其范围应如何决定？原则上应当只包括直接受害人，但因为损害可能蔓延，会不可避免地存在其他利益波及人，因此，补偿权利人地范围应该如何界定，值得探讨。

（一）基本范围

1、例外情形【14】

对此两个问题在沈开举教授主编的《行政补偿法研究》中已详有论述，在此笔者不再引用。

笔者对此问题认为行政补偿的权利人，原则上应为认为合法权益受到合法行政行为侵害的所有被害人，但应该有法律作出例外情形的规定。笔者将行政补偿权利人的范围扩大，主要是为了保护权益人的合法权益，体现宪政上人权保障的理念，督促国家――政府自身行政行为的合法合理；这样政府进行行政行为时不得不尽量全面进行利益的权衡，规范自己的行为，从公务员素质、正当程序等方面约束自己的行政行为，有利于法治政府的建成。当然可能会有人认为这样扩大权利人的范围，有权利滥用之嫌，从而侵犯国家利益。笔者认为，不排除这样的可能性，但应从法律层面作出规定即例外情形――不能行使权益的受害人。当然要做出这样精确合理的法律规定，需要精湛的立法技术，这有待于法律人士对此问题进行进一步研究。

2.行政补偿义务人

行政补偿义务人又叫行政补偿责任主体，解决的是行政补偿责任应当由何人承担的问题。笔者认为，行政补偿的义务人是负有行政补偿职责的国家，国家需要履行其行政补偿职权。也就是说，行政补偿权能是作出行政补偿行为的资格。笼统来讲，行政权能由国家名义承担，而实际上它可以由法律赋予行政机关，也可以由行政机关分解给行政机构。只有具备行政补偿权能的组织才有义务进行行政补偿。

二.行政补偿的形式要件――行政补偿行为的存在

根据这一要求行政补偿应该严格依照正当法律程序进行。法律应该体现公平正义。即使是一部良法，没有依照严格的程序来实施也会导致坏的结果。反之，即使是一部恶法，它按照严格的法律程序实施，公众就认为公平正义就得到显现。国家在进行行政补偿时同样应该注重程序的合法性，本身因为合法行政行为给相对人带来了损害需要进行行政补偿。如果没有严格依照行政补偿的程序进行，就会给相对人带来第二次损害。

而一个法治国家、法治政府绝不允许第二次损害的发生。法治意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束――这种规则使得一个人有可能十分肯定的预见到当局在那些情况中怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他个人的事务。”由此严格按照正当法律程序进行行政补偿，是行政补偿的又一构成要件。

三.行政补偿的法律要件――损害事实的存在

行政行为必须是一种法律形式，即具有法律效果的行为。笔者将行政补偿纳入行政行为的范畴，故行政补偿也应该有法律后果的存在――损害事实的产生。

对于行政补偿的损害利益要件，同样在沈开举教授的书中进行了详细的阐述。在此笔者想简单谈一下该问题的看法，笔者认为行政主体的合法行为导致相对人的合法权益受损，必须有合法行为受到损害这一客观法律后果存在为依据即产生的合法利益损害是客观存在的，并不是主观臆想的。这需要相对人来承担对此损害后果的举证责任，相当于由权利人提供其合法权益遭受合法行政行为的侵犯产生损害后果的事实。因为行政主体需要对遭受合法损害的利益给予补偿，如果没有一个确定的损害后果存在就不需要对此行政行为进行补偿。

笔者在此说到损害后果的客观确定，并没有将可期待的受损利益排除在外，因为行政相对人由于行政主体的合法行为而导致潜在的利益遭到损害，这也是需要国家给予一定的补偿。至于如何确定可期待的受损利益，这又另当别论需要我们进一步探讨研究。

四.行政补偿的特别要件――公共利益要件

对于行政补偿的这一公共利益要件，即体现行政行为合法性的要件，也就是行政机关合法行使行政行为，同样在沈开举教授的书中详细阐述。笔者对此问题的认识是补偿的前提是公共利益需要，即相当于行政机关为了公共利益行使行政行为而使某个公民或某些公民合法权益遭到特别牺牲。这就是所谓的共同的社会负担由个人特别牺牲承担，难以体现社会的公平正义，于是需要国家来补偿个人的特别牺牲达到利益的平衡。对公共利益的界定以及如何认为行政行为的合法性与否，从而将行政补偿与行政赔偿区分开来，由于笔者本身能力有限并且没有大量阅读有关该问题的书籍，不敢对此问题枉加评论，希望老师给予指导以提高笔者的理论水平。

至此，综上所述，笔者已将该关于行政补偿要件的有关问题介绍完毕，文中的不足之处希望老师和同学们予以指正，以求共勉。

行政补偿作为平衡国家公权力和公民私权利的一项重要制度，引起了国内普遍的关注。在中央电大学习期间学习了行政法的有关课程以及相关的知识，笔者对行政法产生了浓厚的兴趣，并且积极主动学习有关的知识，取得了很大的进步。

笔者在撰写自己的毕业论文时，得到指导老师孙海芳老师的引导、启发和帮助。她不仅让我借阅有关资料、论文，还启发我如何思考行政法方面的问题，使我受益匪浅。

笔者经过在中央广播电视大学的学习，掌握了牢固的专业基础知识，具备了法律人的法律思维，认识了许多同窗好友结下了深情厚意，并且受到鹤壁电大老师的殷殷教诲。在此，笔者再次向自己的母校表示深深的敬意和致谢！

参考文献：

【1】沈开举、王红建，《中国大陆行政补偿法治及研究之发展》引言

【2】【3】【4】【6】熊文钊，《试论行政补偿》，2004年

【5】姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学、高等教育出版社1999年10月第1版，第149－153页

【7】【8】【10】【11】郑水泉、沈开举，《国家赔偿法通论》，中原农民出版社，1994年10月第1版，第16－18页

【9】姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学、高等教育出版社1999年10月第1版，第424－425页

【12】【13】行政法学文稿“海峡两岸行政法学术研讨会”综述，2004年9月14日

【14】沈开举，《行政补偿法研究》，法律出版社，2004年12月第1版，第91页，