国内会计监管的缺陷及策略研讨

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摘要：政府监督是会计监督的重要组成部分，文章指出了政府部门在当前会计监督中存在的主要问题,并提出了相应的对策以完善我国政府在会计监督体系中职能的发挥。

关键词：会计监督；政府监督；问题；对策

改革开放以来，我国会计行业得到了蓬勃的发展，会计工作取得了巨大的进步。会计是一个信息系统，它的目标是向会计信息使用者提供决策有用的信息。由于会计信息属于公共产品，往往涉及公众利益，并具有较强的技术性，公众难以识别其质量，而且所有欺诈、舞弊与腐败等行为都有财务后果，这使得会计监督成为为整顿会计工作秩序、保证会计信息质量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修订的《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）的颁布，会计监督体系才逐渐清晰。《会计法》对会计监督进行了重新界定，构建了一个包括内部监督、社会监督和政府监督的“三位一体的会计监督体系”。其中，政府监督作为最高层次的经济监督，具有强制性和威慑力，权威性、公正性较高。在社会主义市场经济条件下加强政府监督不仅是维护社会主义市场经济秩序的重要基础，同时也是促进单位内部会计监督有效进行的重要保证。可以说，政府会计监督是我国会计的一大特色。目前，政府会计监督工作已经成为规范市场经济秩序、打击会计造假行为、保护国家和投资者利益的重要保障，成为服务宏观调控、促进财政管理改革、确保财税政策有效实施的重要手段。

一、政府监督当前存在的问题

以财政部自1999年开展的全国会计信息质量检查为例，1999年~2009年十年间，会计监督取得了明显成效。财政部连续了16期会计信息质量检查公告，累计检查企事业单位44580户，查出违规问题金额3386.9亿元，处理处罚企事业单位13562户，处理处罚会计师事务所757家，处罚注册会计师1306人，依法查处了一大批重大会计造假案件①。面对改革开放以来我国政府监督取得成绩，我们有理由感到欣慰，但是我们更应该看到我国政府监督面临的任务的艰巨以及政府监督存在的问题，并积极寻找解决这些问题的思路和方法。目前，我国政府监督主要存在以下几大软肋：

1.职能分割——多头监管，协同不畅。会计监督作为一种权利安排，其监督效果的好坏，取决于监督权安排是否得当。政府相关职能部门的会计监督权来源于政府的行政权以及股东和社会的转移监督权。而我国现实的会计监督权力安排，在诸多部门中都有体现，而这一权利安排源自《会计法》的规定。根据《会计法》第三十一条、第三十二条和第三十三条规定，《会计法》除了规定财政部门行使会计监督的权利和范围外，同时也赋予了审计、税务、人民银行②、证券监管、保险监管等部门各自相应的实施会计监督的职能。《会计法》对会计监督各个职能部门的监督检查职能的划分都源于特定的角度，各自有其侧重点，都在不同程度和不同方面对被监督主体起到了监督检查的作用。但在实际行使会计监督权利的各职能部门中，由于相关的法律法规并没有对监督权利进行层次上的合理划分与安排，这种职能分割的不合理势必造成多头监管。多头监管导致的结果是管理分散，缺乏横向信息沟通和相互协调，造成重复检查和资源浪费，不能形成有效的监督、管理，更有甚之，可能导致不同监督主体各自为政、各取所需、滋生部门利益的现象出现。此外，由于缺乏横向信息沟通和协调，也给被监督主体带来了监督空隙，使被监督者在面对不同的监督主体时，有针对性的提供有利于自身的信息。

2.根基弱化——会计监督监督手段少、违规成本低。监督作为一种权利，常常与利益相伴，即监督与奖惩是紧密联系在一起的，没有有效的奖惩结构，监督作用和效力就随之削弱。近年来，对于各种监督部门的力度和效力，一个不争的事实就是财政部的会计监督和检查效力远远落后于证监会、审计署、银监会和税务局。以下我们就从目前法律法规中对实施监督的手段和处罚的力度来做一个简单的比较。从目前可以在监督过程中可以实施的手段来说，证监会的手段最多、最全面，与在刑事侦查阶段可以使用的手段基本相同；审计监督的手段也相对丰富；只有财政部的会计监督手段最为单一，效力最差，势必影响监督效力的发挥。只有各种手段的综合运用，才能有效地提高监督的效力。从另一个角度讲，事前的监督将减少损失，促进公平，维护社会经济的稳定，其更体现了监督的本质。此外，如表1所示，当前违法成本较低，很大程度上影响了会计监督效力的发挥。

3.本末错位——重视监督检查，忽视制度建设。政府监督作为财政管理工作的重要组成部分，对于保障国家经济安全发挥着重要作用。从一定程度上讲，政府监督是我国经济社会运行的“免疫系统”，通过其职能作用的发挥，进行事前、事中、事后的监督，为国家经济安全提供有效的防范和纠偏保证。然而长期以来，我国政府监督方式比较单一。财政部门对企事业单位以及会计师事务所的监督仍然以事后检查为主，难以将问题发现和解决在萌芽状态，未能实现事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合。就目前财政部监督检查局已经连续公开披露了十六期的检查结果（可以查到七期）来看，我国政府监督的范围还十分有限，而且，每年存在的问题基本相同，并未得到实质性改善。另外，监督部门并未对上期结果作继续跟踪和回访监控，使监督检查的警示作用没有显现出来。

4.导向误区——利益驱动，效率低下。目前，我国政府监督面临的被监督对象数量大，经济业务多，任务非常重，但监督力量却十分有限。据统计，我国行使会计监督的人力资源，财政部约2000人，其中专员办专门从事监督的1000多人。虽然从2006年起，地方财政的力量逐渐充实到会计监督中来，扩大了监督的范围，加强了监督作用的发挥，但是相对于全国的会计监督工作来说，政府监督的力量仍是相当薄弱。因此，政府监督对象的选择应当主要围绕在一定时期的工作重点。然而，各省市等基层监督部门，由于利益驱动等因素，在被监督单位选择上具有随意性。而这种随意性经常表现为选择效益好的企业作为监督检查的对象，而将效益差的企业排除在外。这种选择监督对象的错误导向是与监督的目标相背离。现实中，效益差的企业往往存在更多的问题，更需要对其实施监督检查。

5.阳奉阴违——检查结果不透明，披露信息含量低。从目前能够在财政部监督检查局对会计信息质量检查情况的公告来看，虽然近年来，监督检查局对检查结果履行了披露义务，但目前披露的公告并没有一个统一的披露规范，每年的公告内容均有不同，并且仅只是总体上的描述，而未对被检查单位的情况进行公示，导致监督检查的结果透明度低。可见，目前的会计信息质量检查公告形式上的意义更大，由于其信息含量较低，无法满足公众的信息需求，并不能起到很好的舆论监督作用。而且，习惯于权利寻租的惯例，对于没有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的负面作用，导致社会不公平的产生。

二、完善政府监督的相关对策

针对前文对我国政府监督存在的问题的分析，本文相应地提出了以下几点建议：

1.明确会计监督体系层级，搭建公共信息平台。我国政府监督各个职能部门的监督检查有其各自的分工和侧重点，之所以会出现多头监管等问题，根源还是没有形成会计监督协同监管机制。解决上述问题的途径就是使当前的多个政府监管主体形成有序、规范的协同合作，并搭建起公共信息平台（即政府监督数据库），形成联动效应。应该尽快明确我国会计监督体系的层级，形成以财政部门为主导的整体监督体系。财政部门作为会计工作的主管部门和会计规范的制定部门，应处于监督体系的核心位置，由财政部门牵头定期进行各部门联动的会计信息质量检查。财政部应每年会同金融、审计、税务、证券监督部门等有监督职能部门，根据国家经济运行和保障的总体部署和安排，共同协商制定会计监督计划，确定年度会计监督重点行业与企业名单。在此基础上对名单列示的行业与企业名单，协商确定负主要监督检查责任的监督部门，如对于上市公司的监督检查，优先考虑证券监督管理机构进行监督；对于金融机构，优先考虑金融监管机构，银监会、保监会等；其他行业和企业，优先考虑财政部和税务总局。财政部作为统一会计监督主体，从总体负责公用信息平台的搭建，形成政府监督数据库。各专业职能部门检查完毕后，录入数据库，再交由财政部和税务总局从会计基础工作和税收角度进行最终检查，从而形成统一完整的检查信息系统。目前关于信息平台的建立，可以以财政部监督检查局为主导，在已经形成的会计信息检查数据库的数据上，结合其他职能部门的自有数据库，探索进一步的优化和处理技术，解决接口技术、数据对接等问题，早日实现数据库的共享。

2.强化会计监督手段，提高违规成本。手段的不够强硬，配套措施的落后，以及极低的违法成本，使得会计监督的效力日益弱化。而且，由于不同的处罚机关处罚力度不同，势必造成违法主体在违法方面具有选择性，财政部的会计监督是是最基本的保证，而处罚力度较低，势必助长对会计信息的根本性损害，同时也会引起更为严重的后果。此外，监督主体处罚力度的不一致，也将使被监督主体向各不同监督主体产生不同的寻租行为不同，进而影响整个社会经济管理职能的不平稳。直至对整个会计监督体系的重大损害。因此，当务之急是整合各部委的监督职能，统一协调，加大财政部会计监督的检查和处罚力度。这就要求赋予多种手段以扫除工作阻碍，严惩根本性的违法行为，从而在源头上提高违法成本，形成以财政部会计监督为主的多层次协同监督格局，共同构铸会计监督统一体系，提高会计监督效力。

3.建立和完善惩防结合的会计监督机制，提高会计监督与整改结合度。基于现实的检查资源和能力，我们能够实施监督检查的范围还非常有限。因此，政府监督应该从事前、事中、事后三个方面入手。除了监督检查，有必要将事前的日常监督监视工作和预警工作深入进行，同时以事后监督检查和结果分析反馈相互结合，从而有效的利用资源，提高会计监督效率和效果。首先，建立和应用预警机制与方法。财政部由于统一管理全国的会计工作，可以就此研究开发会计监督预警系统，在日常税务机关采集的信息基础上，根据行业的不同特点及行业平均水平，设定一些特定价值信息，一旦出现即作为问题预警，引起高度重视，密切跟踪，从而力争从源头解决问题，在问题和损失没有最终形成前，防范于未然。其次，深入开发、加工、利用检查结果和信息，形成信息检查库，建立反馈机制。对问题产生进行详细分析，进一步研究探索解决普通具有的共性问题，作好协调各方面利益相关主体的工作，为国家经济的宏观调控形成有力的支持数据，有效地维护国家经济安全。使“预警——检查——反馈”成为良性互动，统一为有机的整体，共同发挥监督作用。

4.建立科学制度，避免监督资源浪费，提高监督效率效果。会计监督部门应建立科学制度，不应受利益驱动，导致监督资源浪费，监督检查流于形式。科学制度的建立，应遵循重要性、可行性和效益性原则，具体实施步骤可以分为“确定行业范围和重点企业——收集分析资料——制定可行性方案——选定被监督对象”。首先，根据财政部监督检查的总体部署和安排，结合专员办监督检查规划和区域监管特色来确定监督检查涉及的行业范围和重点监督的企业。其次，通过调阅档案、网上搜索，实地了解观察、召开座谈会、书面调查等方法收集企业的基础资料、管理资料和外部资料等信息资料，了解企业的情况。再次，在分析企业资料的基础上，形成初步的可行性方案，包括企业的主要总体情况；发现的主要疑点及对报表的影响程度；检查的重点；时间安排、人员要求、检查模式；检查可能存在的风险或困难。最后，将可行性方案上报财政部，并有财政部确定被监督5.建立监督检查公告制度，促进监督检查结果透明化。财政部应尽快制定《会计信息检查公告办法》规范会计监督检查名单、检查结果检查时间、检查过程等方面的规定，形成监督完善的检查披露制度。政府监督职能部门应根据公告制度定期披露监督检查结果。监督检查公告所披露的信息必须客观、公正，及时向公众揭示监督检查中发现的问题，树立会计监督的权威，在全社会形成强大威慑力和影响力。