高校工会民主监督研究

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高校工会的民主监督的目的是使高校各行政机关和工作人员密切同广大教职员工的联系，提高工作效率，避免教职工的合法权益受到侵害，将工会的民主监督与党内监督结合，这不仅有利于团结组织广大教职工积极参与高校的建设和发展，契合在报告中提到的“用制度体系保证人民当家作主”，也有利于党内全面监督理论的进一步完善，从体系论的观点来看，来自于党外的高校工会的民主监督对于全面监督体系的完善有着重要的作用，党内监督与党外监督的兼顾，自上而下的监督和自下而上的监督的兼顾，研究全面监督的理论和现状，并在此基础上总结从严治党与民主监督的经验与实践，进一步提高全面整体监督的水平，以此充分发挥高校工会的民主监督在净化高校政治生态[1]和全面从严治党实践中的独特作用。

一、工会民主监督的历史沿革与法理依据

工会是工人阶级所形成的群众性组织，是无产阶级和资产阶级在斗争的过程中不断产生、发展起来的。我国的工会是在中国共产党的领导下，经历了艰苦卓绝的斗争，并在中华人民共和国成立后，作为国家领导阶级存在的群众组织。从整个国家的层面的来看，工会必须以宪法为根本遵循，遵守法律，在《中华人民共和国工会法》（以下简称工会法）的规制下开展活动，在此基础上，工会依据《中国工会章程》（以下坚持工会章程）开展工作。探寻工会民主监督的历史沿革与法理依据，必须得从工会法与工会章程的规定与修订看起。1950年颁布的工会法第7条规定：“工会有保护工人、职员群众利益，监督行政方面或资方切实执行政府法令所规定之劳动保护……”；1992年颁布新的工会法（1950年版工会法同时废止），更加强调在法律的范围内开展民主监督，其第7条规定：“全民所有制和集体所有制企业事业单位的工会，组织职工依照法律规定参加本单位的民主管理和民主监督”；现行颁布的工会法为2001年修订颁布，其第5条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”，具体的监督程序则体现在第32、33、34条。工会章程最早颁布与1925年9月，为中国共产党领导下的中国劳动大会第二次大会所通过的《中华全国总工会总章》，而后1948年、1957年、1983年、1988年、1993年、2003年、2013年都根据社会发展的实际情况及工会法的修改进行了修订。工会职能是工会存在的意义，工会章程均会对工会职能进行明确，而工会的职能在不同的经济发展时期其侧重点是不一样的。1988年工会章程适用我国当时经济体制和政治体制改革的要求，规定工会职能为“维护、建设、参与、教育”，四项职能同时并存、不分主次；直至2001年工会法强调工会维护职能，把维护职工的合法权益规定为工会的基本职责，与此相应，2003年工会章程偏向工会维护职能，2013年工会章程进一步突出工会维护职能，使之上升为工会的基本职责。工会职能的发展必然影响着同时期工会民主监督的侧重点和具体的方式方法。比如，强调工会的维护职能，工会工作的开展就会更多的注重如何维护职工的合法权益[2]，工会的民主监督也就更多的围绕维护职能而展开[3]；当前强调的工会的服务职能，要求坚持全心全意为人民服务的宗旨，工会的监督相应也应当有所侧重，而如何在新时代工会服务职能的前提下，结合当前全面从严治党的时代大背景，做好工会的民主监督工作，正是本文接下来需要进行深入探讨的。

二、高校工会民主监督的现状调查

（一）被调查者基本情况。本次现状调查以“访谈+问卷”的形式进行，在上海选取四所高校进行有针对性地调查，发放问卷28份，收回28份，发放问卷的同时进行访谈，参与调查的28人中，工会会员26人，占92.8%，非会员2人，占7.2%，9人是工会干部，占32.1%，其中4人为专职工会干部，占14.2%，另有5人为兼职工会干部。在调查对象的工作性质上，其中教师9人，占32.1%；行政人员17人，占60.7%；双肩挑人员2人，占7.2%。从整体而言，参与本次访谈与问卷调查的高校教职工包括工会会员与非工会会员，工会会员中也分别包括专兼职的工会干部，在工作性质上也覆盖到所有的教师、行政人员与双肩挑的类别，总体涉及人员广泛，较好地保证了调查结果的可靠性。（二）高校工会民主监督现状。随着当前大学治理体系的现代化，高校工会在参与高校民主治理、民主监督方面已经取得了一定的成效。这一现状也从调查数据中客观反映出来。1.规章制度比较完备。关于所在学校是否有专门的教职工代表大会的规章制度的问题上，78%的被调查者认为有，4%的认为没有，18%的表示不清楚。关于所在学校是否有健全的二级教代会制度的问题上，86%的被调查者认为有，3%的认为没有，11%的表示不清楚。结合同时进行的访谈，高校基本皆有专门的关于教职工代表大会的规章制度以及健全的二级教代会制度，被调查者中反映的“没有”或者“不清楚”，更多的为学校工会在规章制度的宣传上尚存未到位的现象。2.民主决策程序得到保证。关于“学校工会是否定期向教职工进行意见收集与整理，以供学校重大决策时进行参考”的问题，11.39%的反映学校工会会经常性的收集意见，15.54%的反映为偶尔收集，2.7%的反映不清楚，没有不收集的情况。结合对被调查者的访谈，学校工会会定期进行意见收集与整理，但收集的范围为一定比例的教师代表、行政人员或其他工作人员的代表，全员性的意见收集平台尚未建立。3.民主监督取得一定成效。在“学校工会工作中，做得比较好的方面”的问题上，此问题为多选题，综合排序选项，89.2%的被调查者认为为“工会关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务方面”，53.6%的认为为“维护教职工的合法权益方面”，50%的认为为“组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督方面”，42.9%的认为为“代表教职工参与学校重大事项的决策方面”，另有部分被调查者另行写明为组织教职工文体活动方面。

三、高校工会民主监督存在的问题与成因分析

（一）从高校工会的实践来看，高校工会的民主监督最终体现的为“建议权”。根据当前《工会法》[4]的规定，高校工会基本皆是具有社团法人资格的社团法人。从这个意义上而言，高校工会是依据独立的法人行为规范行使工会法所规定的工会职能，从层次关系上，不是高校党委的下属附属机构，学校党政部门也不能直接干预工会机构的运行。应当说：首先，在高校工会与高校党委的关系上，高校工会是在高校党委的领导下，独立自主地开展自身工作的。高校工会在领导体制上与高校纪委类似，受上级工会与同级党组织的双重领导；其次，在高校工会与高校行政的关系上，二者本身都具有独立的法人地位，在法律上是平等的，在工作上，二者更多的体现为分工合作，高校行政主要在于进行高校行政管理，高校工会主要在于服务高校教职工，维护合法权益，二者的互相协调与支持非常重要。（二）从上位法的规定来看，高校工会参与民主管理、民主监督的法律法规尚存空白。首先，《工会法》第六条规定了工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。但是，对于高校工会应当如何行使民主决策、民主管理和民主监督的权利，并没有具体的程序性规定，所以，从本质上而言，《工会法》的倡导性规定没有责任性规定的保障，虽指明了应该怎么做，但没明确不这样做会有什么样的责任与后果。同样，比如《工会法》关于工会维护职工合法权益的职责也于第六条明确规定，但是工会的具体维权的方式与程序，具体向谁提请解决，在法律规定上都存在空白[5]。其次，与高校工会履行民主管理、民主监督职责息息相关的《劳动法》、《劳动合同法》等，规定也不完善，比如，现行《劳动法》颁布于1995年，对比现在的新情况，当时的规定不知能否适应新情况的变化，很有可能就会存在滞后或者错位的情形。与此同时，与《劳动法》配套实施的关于劳动关系的各类单行立法也存在不完善的地方，有些方面甚至还存在空白。比如一直为大家所关注的集体合同立法、集体劳动争议处理、民主管理即民主监督立法、劳动标准立法等，规定并不完善，或者即使有规定，但位阶并不高，零散规定于各类规章制度，无论在规定的具体适用上，还是在当事人的认知上，都存在相当多的不便[6]。

四、全面从严治党背景下高校工会民主监督的对策建议

我们聚焦两个关键：一为在当前全面从严治党的背景下，2016年颁布《党内监督条例》构建了党委的全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的立体监督体系。同时明确要党内监督和外部监督相结合，工会的民主监督是外部监督的重要组成部分；二为当前高校工会的主要职能已由维护职能转变为服务职能，需要将工会的服务职能与民主监督完美结合，这两点是全面从严治党背景下完善高校工会民主监督的关键要素。（一）高校党委应当明确高校工会民主监督的程序性规定。在调研中，被调查者认为学校党委可以从三个方面入手主动开展工会的民主监督，即加强工会民主监督的制度和机制建设，发挥工会民主监督在学校发展建设中的作用；拓宽学校教职工建言献策渠道，充分采用互联网和信息化手段；提高工会民主监督的质量，要坚持监督办理和监督反馈制度。具体而言，学校在制定党内监督条例的实施细则时应明确将工会民主监督纳入其中，赋予工会民主监督的职责，明确工会民主监督的方式方法，重视工会提出的意见、批评和建议，建立知情、沟通、反馈、落实等工作机制。知情机制上坚持以党务公开、信息公开等推进监督，沟通机制上建立完备的建立重大问题专题会议制、依法听证制等[7]，就教职工普遍关心的热点和难点问题进行讨论并提出解决方案，反馈落实机制上要明确反馈责任部门、反馈内容及反馈时限等。（二）高校工会应当将民主监督融入到服务职能当中。首先，工会应将服务职能作为自身主要职责，积极践行全心全意为学校广大教职工服务的宗旨，将服务的理念贯穿于工会工作的始终。其次，在具体工作中，工会要注重汲取优秀的做法与经验，及时改进工作的思路与作风。再次，工会在具体工作中要善于争取学校各个职能部门的支持与配合，促进达到齐抓落实、共谋发展的实际工作效果。

参考文献：

[1]年素英.高校工会民主管理与监督的途径与机制研究[J].山东农业工程学院学报,2017,(6):142.

[2]邓叶芬.人事制度转型背景下高校工会维权的职能分析[J].科教导刊,2014,(10):20.

[3]张佳慧,李昕荣.权力制约与监督视角下高校治理中工会的作用[J].学理论,2016,(2):190.

[4]中华人民共和国工会法(2009年版).[5]赵阳.现代大学治理视域下高校工会参与民主管理研究[D].陕西:长安大学,2016:41.

[6]邓叶芬.法治视阈下高校工会维权能力研究[J].教育教学论坛,2017,(9):13-14.

[7]刘丽丽,等.高校工会组织发展基层协商民主研究[J].高教学刊,2018,(7):48.

作者:邓叶芬 单位:上海海洋大学