公共行政变革与行政行为研究

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一、传统理论中行政行为的内涵、特征及范围分析

（一）行政行为概念的由来

在法国大革命期间，中央集权的封建统治被推翻，取而代之的是各级行政机关，但在当时，各级行政机关的权利还微不足道，急需一套全新的理论体系来支撑刚刚诞生的政权。在这样的背景下，一些社会学家和政治学家提出了“行政行为”的概念，即行政机关在法律允许的条件下，拥有类似法院对事物做出决断的权利。随着时间的推移，各个国家对这一概念也不断进行补充和发展。

（二）行政行为的基本内涵

传统的行政行为往往将政府作为唯一主体，其最基本的内涵即赋予行政机关在处理行政问题的过程中拥有着类似于司法与立法机关，但又带着自己的独特性的权利。[1]人们当前对“行政行为”的理解包括狭义说、广义说，而其中最狭义说的内涵是把以行政机关（多数情况下为政府）为主体而进行的一系列举措认定为“行政行为”。

（三）行政行为的特征及范围的认定

在现有的理论基础上，“行政行为”拥有强制性和单向性两个特征。一方面，行政行为的提出在某种程度上就是为了保证政府的行政权力得到准确的落实。而另一方面，由于当时的经济文化发展还不是很发达，所以民众对于政治活动的参与度也不是很高，因此慢慢地“行政行为”就演变为政府或行政机关的单方面行为，这也是现阶段大家对行政行为范围的认定。

二、公共行政变革理论分析

（一）由管制行政向服务行政转变

传统的行政一般具有强制性的特点，应运而生的便是管制行政，这种行政模式在一定程度上有利于国家的宏观调控，但我们也应清楚认识到随着经济的发展，民众的政治参与意识与参与度也在逐步提高。[2]在这种情况下传统的管制行政显然已经不适用于当前的社会状况。因此我们说公共行政的变革必须由管制行政逐步向服务行政转变，提高民众的参与度，政府不应再是行政行为的唯一主体，这种变革也更加适应当今中国的社会状况。

（二）由泛行政化向行政分化转变

“泛行政化”是指，在一个国家的发展之初，往往会因为对各个行政部门的分工不明确而造成一些部门人员泛滥，各部门之间的分工合作无法达到一个健康的状态，而部门内的人员也会有不明确自己工作方向的情况出现。因此未来公共行政的改革需朝着明晰化、具体化方向进行，也就是我们常说的行政分化。而且这种分化应该是健康的，有具体目标地进行下去。各行政机关之间需要协调合作，为广大的人民群众提供更加具体的行政解决方案。

（三）社会结构由单一化向多元化转变多年来，国家的行政体系里都只有政府这一单核存在，这样的社会行政结构俨然已经无法适应当前人们对于行政行为的需求。随着公共行政改革的深化，国家也在逐步将权力归还市场和人

民，让更多的社会成分参与到行政中来，让人民自己解决自己的问题。我们很欣喜地看到政府逐步放宽行政权力给我们国家带来的实质性改变，而这种变化带给我们的是民主的不断进步。同时我们更应注意到，社会结构向多元化转变时，政府部门的威望不降反增。

三、公共行政变革对传统行政行为理论带来的挑战

（一）公共行政变革造成行政主体多元化

政府（国家）作为传统行政行为理论体系中的唯一行政主体。[3]在该理论形成之初，广大的人民群众似乎也默认了政府作为行政行为的发出者，而人民、市场等等其他社会成分也甘愿接受成为行政行为的接受人。但在当今世界全新的政治格局下，每个国家的政治格局都进行了重新部署。在各国的经济飞速发展的大环境下，各国人民的政治参与积极性达到了空前的高度。因此，政府之外的其他社会成分也成了行政行为的重要组成部分。当然，这也是行政行为中的公共行政改革带来的结果。

（二）公共行政变革造成行政方式多样化

传统的行政行为以法律为基础，对一些政治问题做出具有法律效应的强制性的解释。但是随着政府对于政治权利的分享慢慢放宽，加之行政行为主体的日益多元化，传统的行政行为衍生出了一系列变体。如“行政合同”、“行政指导”[4]这些新的行政方式是为了弥补政府对于市场干预失效和宏观调控难以落实的缺陷。但这些新的行政方式是有悖于传统的行政行为理论的。传统的行政行为讲究强制性以及必须有明确的法律依据，但这些显然都是新的行政方式无法实现的。新的行政方式更多强调以多个主体的相互合作为行政行为的准则，以服务为宗旨。这些新的行政方式的出现也预示着未来公共行政的变革方向势必朝着多样化发展。

（三)公共行政变革导致传统行政行为理论特征

上的不兼容性传统的行政行为理论具有法律从属性、量裁性、单方面意志性、效力先定性、强制性等特征。而现在已有的一些公共行政变革要求的则是平等、参与、共享、合作和服务。这些新的行政理论特征是基于当前的时代背景提出的，有其进步的一面，是对传统的行政行为理论很好的补充和发展。但这与传统的理论显然是存在冲突的，正是这种兼容性的不对等关系推动了公共行政的变革。

（四）公共行政变革导致传统行政行为理论范

围上的不包容性事实上，传统的行政行为理论的范围仅限于政府这一行政主体，但在公共行政变革的过程中产生了社会、市场等其他的行政主体，而这些已然超越了传统理论的范围。行政主体的多元化产生了诸多的问题。现有的行政行为的理论体系都是建立在以政府为主体的单核模式下的，并且这套理论体系经过了多年的补充和完善已经趋近于定型。所以新出现的行政主体导致传统的理论体系无法对其进行正确的解释与支持。这同样是公共行政变革所带来的问题之一。

四、公共行政变革下行政行为理论走出困境的对策分析

（一）在行政行为之外引入“行政活动”的概念

我们知道由公共行政变革所带来的新事物不属于传统意义上的行政行为，但不能否认其进步性与对未来行政行为理论的先知性及重要的指导作用。这时候提出了“行政活动”的概念。行政活动是指随公共行政改革而产生的拥有行政行为的主观特点而又不符合传统行政行为理论定义的一系列行政行为。在当前状况下，它更符合人们对于政治的需要，更符合当前的时展特点，事实上它是行政行为理论体系的升级。但这种“行政活动”并不具备强制性、单方面意志性等传统行政行为的特点。由于传统行政理论的滞后性，很多问题无法解决，而引入这一概念后，当前出现的问题得到了很好的解释。“行政活动”的概念应该是这个时期特有的产物，随着社会的发展以及公共行政改革的深入，很快会出现一套更加完善的行政行为理论来指导我们的行政行为。

（二）扩大行政行为概念的内涵

国家行政主体与社会公共行政主体的行政行为并存互补。既然公共行政变革已经成为趋势，就必须承认社会公共行政主体的合理存在。在当前的时代背景下，行政行为社会化已经是一个公认的现象，虽然现在没有完善的理论体系去解释社会公共行政，但我们应该做出一些积极的努力去推动国家行政主体与社会公共行政主体的行政行为并存互补。社会公共行政主体包括了人民、市场以及其他非行政机关单位，这些理应成为行政行为的合理组成部分。强制性行政行为与非强制性行政行为并存。传统的行政行为具有一定的强制性特点，这对于政局相对动荡的社会而言，强制性有其积极的一面。但随着社会的逐步稳定，我们越来越需要一些非强制性的手段来维持社会的健康发展。[5]而一些新的行政方式，不具有强制性，但在实施过程中显然更容易被大家所接受。可以预见，在未来的公共行政改革中，非强制性行政行为逐渐会占据一个主导地位。因此加快强制性行政行为与非强制性行为并存能让我们在公共行政变革中取得先机。行政法律行为与行政事实行为共存。传统行政行为理论强调行政行为需要有法可依，因此传统的行政行为多为行政法律行为，其具有极强的法律效应。随着司法立法的不断完善，在行政行为中的法律行为部分的比重正在逐步下降，而与之对应的行政事实行为的比重却在慢慢增加。[6]这既体现公共行政改革的方向，也告诉我们应该扩大传统的行政行为的内涵，促进行政法律行为与行政事实行为的共存。

作者:张庄庄 单位:哈尔滨理工大学荣成学院

参考文献：

[1]宋红丽，谭秀森.高校学生教育管理行政行为司法审查介入研究[J].当代教育科学，2014，（23）.

[2]陈明义，邹雄.非处理性行政行为保障环境公共利益研究[J].东南学术，2015，（2）.

[3]贾茵.公物设立行政行为司法审查初探———以我国首例道路命名行政诉讼案例分析为视[J].政治与法律，2015，（1）.

[4]杨登峰.实体违法行政行为的改正[J].政治与法律，2015，（3）.

[5]邱之岫.非诉讼行政执行制度设计的深度剖析与重构[J].学习与探索，2014，（11）.

[6]李芬芬，陈建斌.行政伦理与行政道德、行政责任及政治伦理的关系解读[J].江西社会科学，2014，（3）.