公共行政技术性与道德性的责任关联

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责任政府作为现代民主政治的产物已成为现代政府治理的普遍理念，它意味着政府及其工作人员由于其承担的任务而必须履行一定的职能和义务，并对其行为负责，没有履行或不适当履行其应当履行的职能和义务，就是失职，必须为由此而引起的不利后果承担相应的责任。①可以说，一个政府只有充分保障社会公共利益，积极回应社会公众的要求并采取有效措施加以实现，即真正履行其职责时，才是合乎理性的。现代政府必然是责任政府，责任政府是现代政府合法性的基础。政府责任在实践中是依靠一整套现代化的制度安排而实现的，现代官僚制组织体制与公务员制度的诞生及发展正是为具体完成和履行政府责任而作出的科学化、理性化的制度设计与安排，它是政府责任实现的基本保障。政府将公共权力连同与之相应的行政责任落实到每个具体的工作岗位和每个公务员身上，建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度，在专业化分工与合作的基础上保障政府整体的行政责任的实施完成和行政高效性目标的共同实现，可以说行政责任是组织设置控制的责任与公务员思想意识控制的责任的共同结果。

一、行政责任———技术性责任与道德性责任的统一体

行政责任从具体内容上来看涵盖面极广，它是一个包括政治责任、经济责任、法律责任和道义责任的集合体。从形式上来看，它主要集中体现在技术性责任和道德性责任两种形式上。技术责任也称作岗位责任，它是一种来自外部要求的客观责任，是由他人或组织对其完成组织目标，在现有的规章程序和法律框架内的一种外在压力性任务。技术性责任是与形式合理性相联系的，其行为方式倾向于依照一定的程序和规则，使用一定的手段和方法，并尽可能加以量化，从而使得行为本身合乎理性与规则要求。这种对技术程序、方法、手段和工具的依赖反映在政府系统公务员行政责任上就是技术责任，它与职位、职级、规则紧密联系，是一种规制性责任。它主要有以下特征:(1)内在性。即它往往涉及到政府内部某一组织部门的某一职位，其岗位责任往往只限于该职位所涉具体任务和程序，较少考虑政府外部因素。(2)单一性。在专业化与分工化的前提下，技术性责任对应处理整体中的局部，较少考虑宏观全局。(3)程式性。技术性责任重视程序和规则而非结果，这种责任是以组织的刚性为基础的，它往往具有一种程式性、僵化性特点，有时甚至会导致局部高效和整体低效的效应。(4)消极性。技术性责任来自于组织及社会的要求，它是建立在“命令—服从”前提之下的。而道德责任则是一种实质性责任，是一种主观性责任，意指忠诚、良心以及内在的认同，它是公务员自身对行政责任的感受与思想境界。道德责任强调行政人员去做某事乃是源于一种内在动力，是行政人员伦理自主性的体现，它注重对行政行为进行价值判断。道德责任是公务员在行使公共权力、从事公务活动中，通过内化的信念和善恶标准，从良心与个人伦理上体现对公共利益与公众真正的忠诚与关怀，从而真正做到在公共行政领域中吸纳民意、体现民意、回应民意。它主要是使公共行政主体即国家公务员通过内心道德的信仰、意识与信念而赋予行政活动以内在驱动力，使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我价值实现的感受，在没有较好地履行责任时，受到道德良知的谴责。它使行政责任与信念、价值联系在一起，成为一种道德上的自觉。

技术责任与道德责任构成公务员行政责任整体可或缺的两大部分，二者相互支撑、相互依赖、密不可分，共同统一在公务员责任体系之中。离开了道德性责任的支撑，技术性责任只能是盲目的、低效的，甚至是毫无意义的。它体现着公务员从事公共事务管理的终极价值与目标追求，体现着政府与公民之间的委托关系，更体现着行政的正义。可以说，离开技术责任的支撑，道德责任便成为一个空虚的外壳，毫无实际意义可言;而离开道德责任的支撑，技术性责任就会失去方向和正确的价值取向，甚至有可能蜕化。当前公务员实际工作中出现的较多问题都与此相关，如有报道称某地警察为完成任务而设陷阱陷害无辜公民。可见，道德责任之于技术责任具有基础性的决定作用，它应该是优先于后者的，它是行政正义的保证与体现。罗尔斯在建构其社会正义理论体系时就提出了著名的正义对效率和福利优先原则。可以说，一个公务员是否具有专业资格水平以及能否完成其相对应的技术责任相对于其道德水平及完成其道德责任是次要的、第二位的。此外，技术责任是被动的责任，而道德责任则是积极的责任，它使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我价值实现的感受，在没有较好地履行责任时，受到道德良知的谴责。如果行政人员具有充分的道德责任意识，不仅能最充分地履行其岗位责任，还能够超越其岗位责任，使岗位责任的不充分性得到补充，使一切不及时和不正确的因素得到纠正。

二、技术责任与道德责任的现实偏颇

现代政府普遍实行的管理模式是官僚制。它始终以理性作为其基本精神与价值。这种理性体现了对技术的过分依赖，追求一种形式上的合理性，这种对技术性责任的追求是适应现代社会管理与社会结构愈来愈分工化、专业化特点的一种理性选择。在韦伯看来，实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特征，在资本主义的现当代社会已经失去了其存在的基础，取而代之的是纪律严明的等级制度、条理化和工具化。换句话说，韦伯企图以理性摒弃一切人的因素，包括道德因素在内，将道德排除在组织体系之外，使得政府系统中道德责任分离于技术责任，从而使二者皆陷入困境。此外，道德责任的实现相对于技术责任的实现有着更大的难度。其困难之处在于道德本身，它主要是一个内在的约束机制，而非外在的强制机制，这些都无疑导致对技术责任的偏颇。重技术、轻道德便成为现实中的倾向与主导。作为现代政府管理标志的公务员制度自建立实施以来，在行政责任的落实与到位上起到了巨大的作用。公务员制度的核心便是功绩制，英国的《诺斯科特、屈维廉报告》与美国的《彭德尔顿法》都一致将其作为新的人事制度原则确立下来。我国《公务员暂行管理条例》中也明文规定，“公务员考核内容为德、能、勤、绩四个方面，以绩为主”。近年来，行政部门中逐渐推行末位淘汰制，香港和其他一些国家地区也实行高官问责制，这些制度无不是建立在对公务员岗位责任完成情况的客观评价基础之上的。

毫无疑问，这些机制的实行为行政管理提供了强大的动力源。但与此同时，随之出现的问题也越来越突出，主要表现为对技术责任的偏颇与倚重。从某种程度上来讲，功绩制关注的首要目的是以尽可能科学和量化的标准和方法来客观地评估公务员的技术性责任，从而为其他相关配套制度提供依据。这种对技术性责任的偏重也是官僚制的特点之一。现性官僚制理念下的行政合法性在于其对规则和程序的严格遵守与依赖及由此而产生的效率，由法律、行政规则等构成一整套规范以确保形式理性或形式正义的价值取向。然而，在现实运行中，不可否认的是大量违背正义的现象不能不令人深思。在大量的腐败案件中，我们发现许多官员其实是一种典型的“两面人”，一方面他们工作尽职尽责，能力强，政绩突出，屡有建树，形象高大，群众威信高，有的甚至当选为人大代表;另一方面又道德败坏，腐化堕落，贪赃枉法，损害公众利益。他们集两种对立、矛盾的品质于一身，成为“矛盾的统一体”。在大多数情况下，我们看到的是他们的正面形象，考核到的也是他们外在的岗位责任或技术责任的政绩。一旦东窗事发，人们一边为之愤慨，又一边唏嘘不已，为之惋惜。凡此种种，无不突出反映了以技术责任为重心的公务员责任制的危机与困境。其突出表现在:首先，公务员在日常行政事务的处理中重过程而非结果，重形式而非实质。官僚体制下以技术责任为重心的责任制是一种关于行政人员的最低限度的责任规定，而且也主要是对程序意义上的责任作出规定，对于积极意义上的责任尤其是道德责任则无法作出规定。②

也就是说，各种法令、规章只能对行政人员的行政行为在政府体系中的运作程序作出理性的规定与设计，而对于行政行为的结果往往无法控制，对行政人员在行政行为发生过程中采取的态度也无法作出强制性的规定。在这种情况下，技术政绩作为一个比较容易量化的东西往往并不能涵盖公务员德才素质的全部内容。而为了单纯追求所谓的突出政绩，实现个人的功利目标，公务员选择的便是照章办事，机械、僵化地服从命令，只注重“正确地做事”，即不做法令、规章禁止做的事，不注重“做正确的事”，即不考虑如何使所做的事真正达到促进社会公益的终极价值。事实上，这种目的和手段倒置的形式合理性在现实中已产生了许多行政行为的误区，也就是公务员的行政行为可能是完全合乎法令制度的规定的，然而却可能是不合理的，甚至于是对公共意志乃至公共行政价值的直接挑衅。

其次，公务员行政行为的畸变与异化。理性的极端化导致人的行为的异化，对技术责任和规则的偏重使公务员成为齿轮上的齿，只会例行公事而丧失感情。技术责任和组织目标蚕食着人的个性、自由及发自内心的工作热情和责任感。在极度的工作任务压力之下，一些公务员为单纯追求完成任务，甚至会选择非正当手段创造“政绩”。潜藏在那些不良行为背后的正是公务员单纯追求完成技术责任之“政绩”，而忽视甚至抛弃道德责任，不顾及公众切身利益的表现。更有甚者，少数官员大耍“两面”戏法，一面是光辉的能力突出、政绩显赫的“好干部”，另一面又是阴暗丑陋、违法乱纪、道德败坏的腐败分子。这些现象都直接影响着公众与行政人员之间的感情与相互信任，也直接影响着一个政府的形象与权威乃至公共政策的有效推行。

三、完善功绩制，重构技术责任与道德责任的统一体

对现行功绩制的改造与完善从根本上来讲就是要加强道德责任的权重，在原有的重视技术责任的导向上强化伦理关系、价值观念和道德意志在行为中的支配性作用。道德责任不仅是技术责任的补充，更是技术责任的升华。只有行政人员具备充分的道德责任意识，同时在功绩制中对道德责任作出制度性的评估，才能使公务员在最充分地履行其技术责任的同时，超越法令、制度对其技术责任的一切规定，从个人利益的狭窄圈子中走出来，变被动为主动，把维护公共利益作为不可移易的目标。公共权力的本质属性即公共性，公众是其权力的来源，因此，作为公共权力的行使者必须以维护公共利益为己任，这是公共权力属性的内在要求，它决定了公务员在履行职权过程中既要坚持重视技术责任，更要重视和承担完全的道德责任。公共权力的属性集中表明行政主体在依法从事国家事务和社会事务管理活动中，行使的是公共权力，谋取的是公共利益，承担的是公共责任，对这一点的深刻认识是理解和探讨当今行政道德责任重构定位的理论平台，也是对公共行政行为及其绩效进行道德思考与评判的直接理论依据。③

在实践中要做到这一点既要培养以公务员本身为主体的道德意识信念与高度的道德责任感，通过公务员内心道德的信仰、意识与信念的强化，将刚性的他律责任转化为柔性的自律责任，以赋予责任履行的内在动力，这种道德自律在整个道德责任建设中居于核心地位。④同时，与之相配套的是建设以公民政府组织和其他国家机关为主体的道德责任监控机制，因为道德责任的强化除了借助自觉与自律的力量之外，还必须有强制力的威慑和社会监督，良好的道德责任只有在外在监督和内在修炼的综合作用之下才能建构与加强。⑤因为尽管每个人都有善的潜质，但这种潜质单靠自律是不能完全开发与激活出来的，只有通过制度化的行政道德责任机制建设，使他律与自律相结合，才能谋求道德责任的真正落实。当前，加强道德法制化建设已成大势所趋，不仅发达国家，包括一些发展中国家，也都在制定公务员道德法方面作出了一些有益的探索，取得了可资借鉴的经验;还应大力加强公共监督的力度，运用多种形式建立一套有效的道德责任反馈与调控系统，这些形式主要包括行政公开前提下的行政听证制度、公众调查、随访、专门的公众监督小组或委员会，广泛吸纳公众对公务员行政行为的价值、道德水平与工作作风的评价，听取社会舆论、社会思潮乃至民谣所反馈的公众意见，以公民的广泛介入和监督作为道德责任反馈的主要手段，及时反映公务人员服务的质量、作风行为规范和职业道德水平等信息，通过对公务员个人行为中的善恶，尤其是运用公共权力中的道德水平为主要评价内容和标准，及时准确地收集、分析、综合相关信息，以不断调整和规范其行政行为，形成政府、公务员和公民之间的互动。当然，要做到这一点，首要前提是要实行政治民主，大力推行行政公开与行政参与。可以说，政府及其公务员道德责任反馈机制的效度与信度是与一个社会民主和公开的程度成正比的。

总之，强调技术责任与道德责任在行政责任中的统一与并重，其根本目的就是要保证公共行政实践形式与实质的结合、手段与目的的统一、内在与外在的协调，使公务员不但客观上能够遵守各项规章制度，完成各自的岗位责任，还能够从主观意识上明确自身职业责任的要义，从行动上自我设立更高的标准和要求，以公众为中心，真心诚意地为公众谋利益、办实事、办好事，以公众高兴不高兴、赞成不赞成、满意不满意、答应不答应作为行政工作的出发点和落脚点，积极主动地转变工作作风，切实提高公共管理与公共服务的质量和水平。