剖析行政腐败的因素

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腐败现象由来已久，不仅封建社会、资本主义社会有腐败，社会主义社会也存在腐败现象。我国社会腐败的产生更有其特有而深厚的历史、政治、经济及文化原因。尤其随着现代社会的不断发展，经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源之权力的加强，腐败现象及其成因日趋多样化和复杂化。这些因素共同促成腐败的普遍化、集团化、严重化。它不仅已危及党政权威与效能，破坏社会资源优化配置;而且导致公共信用淡漠和伦理道德下降，严重影响到社会的稳定持续发展。因此关于腐败的研究显得更加重要。

一、行政腐败的定义

为相对精确和稳定地辨别出什么是腐败行为，多数学者依据法律规定和其他正式的规章的规定，用行为列举方式定义腐败。其反对者认为许多社会里法律缺乏合理性和一贯性，法律条文并未告诉我们社会行为的社会意义。国际相关组织对腐败的定义是“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是从事行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地或非法地富裕起来。”不管用何种标准界定腐败，都应该有这样一种认识:“行政腐败主要指国家政府机关以及工作人员尤其各级官员，没有履行被授予权力相应的职责，为谋取私利或所在小集团的不正当利益，非法用权的行为，危害了公共利益。”其应该包括四项基本内容:其主体不仅包括个体也包括集体;目的是私利;手段是非法用权;最终结果是损害公共利益。

二、官僚制范式描述

1．官僚制范式主要内容。在公共选择理论兴起之前最为流行的一种范式是官僚制范式，其用官僚制解释行政腐败的成因也是当时行政学研究的中心。官僚制是由马克思?韦伯在其《官僚制》一书中提出的。官僚制的特征主要表现为:一是它作为固定的、正式的权限范围;二是其权威由组织的层级结构和各种等级所授予，具有一种固定的且有秩序的等级制度;三是管理有章可循;四是管理人员专业化;五是官员具有较强的工作能力;六是公务管理遵循一般的规律。官僚制范式具有几个核心的假设:首先，官员是具有高尚道德的人，在政治过程中拥有崇高的地位，其行为受到官僚制度相应的约束而不致出轨;其次，存在着普遍的公共利益;三是组织拥有充分的理性且保证官员的行为不产生偏差。作为一种被全世界公共组织所普遍接受的组织形态，官僚制拥有诸多优点，如提倡法治、秩序、层级、权限范围等。但是，公共权力特殊的扩张性和垄断往往导致腐败现象的产生。研究行政腐败的官僚制范式，就是要试图在制度层面上探究腐败的成因并使之得以改进。

2．官僚制范式的自身困境。正如前文所述，官僚制范式是将公共组织中的个人看作是道德高尚的人，另一方面又保持一种对人性不信任的态度，力图通过立法来限制权力的滥用，并防止人性中恶的因素的膨胀。显然，官僚制在充分相信官员行为正义的基础上还加上了法治的约束，这又说明了对人性的否定。这既是官僚制的自相矛盾之处，也是腐败赖以滋生的一种制度空间。认为腐败是由制度性因素造成的理论也有着两种截然不同的说法:一是认为腐败主要由于制度、法规和监督的缺乏所造成的;二是认为腐败主要由于官僚制过分理性、制度化和过度控制经济的结果。随着时代的发展，官僚制面临着许多困境，其中之一就是官僚制的组织结构具有调节自身的内在要求，又由于官僚制自身的过分理性化和刚性僵化，导致了其组织结构内部功能的不断衰退。一方面要压制公共权力的扩张性，另一方面其内部的权力又在衰退，这就导致了公共组织在调节组织自身和外部社会方面的软弱无力，曾经一定程度上为美国抵制了腐败的制度为腐败滋生创造了机会。

3．中国腐败现象泛滥的必然性。官僚制在中国的运用更是遇到了前所未有的挑战，这是由中国特殊的国情所决定的。腐败虽是一种政治现象，但政治不过是经济的集中表现，所以腐败的深层原因还是在于经济本身。中国由计划经济体制向市场经济体制转轨这样一个新的经济格局为交易互利创造了许多的机会。换言之腐败是社会转型期的产物，是迈向现代化过程中所遇到的问题。亨廷顿提出来的现代化诱导论，认为“腐败程度与社会和经济现代化的发展速度有相当密切的关联。”其因有三:一是现代化使社会的基本价值观念发生了变化，并按传统的准则审视可以接受且合法的行为，而用现代的眼光来审读，那些非传统的就成为不可接受且是腐败的行为。二是现代化开创了财富与权力的新的来源，从而拓展了腐败赖以产生的空间。三是现代化在政治体系的输出端所发生的变化促进了腐败，在现代化过程中政府权力的不断扩大以及受政府制约活动的日趋增多，为腐败的滋生提供了更多的现实可能性。同时，计划经济与市场经济两个体制并行和交替的过程，为腐败的滋生提供了制度上的空间。由于官僚制的权限范围有着明确的规定，官僚制条件下的官员也是固定于某一个层级，没有灵活性，因而缺乏相应的自主权，这就导致了官僚制条件下的官员在解决问题时显得束手束脚。效率推到了极端只能是局部的效率。一方面作为“人民公仆”，他们有义务解决社会公众问题，另一方面又因官僚制的明确规定而不能违反秩序地独自行动，这就迫使一些官员采取一种“变通”的方式，且在一定的程度上违反组织规则。中国的腐败问题之所以日益蔓延，其原因就在于官员们已经把这种“变通之法”作为组织规则所允许的合理改变。这种“变通”，使官员们的初衷了发生相应的改变，使之不再是为人民解决问题的且不得已所采取的方式，已然成为了他们索贿的借口。官员手中有了相当自主的权力，同时又没有相应的制度约束，这些权力就成为官员索贿的资本。

三、两种范式的优缺点比较

在官僚制条件下，人们提出了很多解决这一系列难题的方法，如加强对官员的监督、进行行政改革和制度创新、用权力制约权力等。但是，现实又使这些试图在官僚制范式内部找到答案的人失望，这说明官僚制范式已经不能适应社会和现实的发展要求。我们必须“提出一种全新的和更加完善的理论框架来解释新的现象。”公共选择的范式，就是在这样的背景下应运而生的。詹姆斯?布坎南于2O世纪6O一7O年代提出来的公共选择理论是以经济学方法研究政治问题的一个重要理论框架。“公共选择范式，主要是用经济方法分析政治决策的过程，并对政治决策以及政治家和选民的行为进行相应研究。”布坎南基于“经济人”假设认为，在经济市场中的人是“经济理性人”，追求个人利益的最大化，但在政治市场中的人却被毫无理由地看作是道德高尚的人。

同样的人在不同的市场环境中却显示了截然不同的特性，这显然是应当质疑的。公共选择的方法论被布坎南归结为三个因素，即个人主义、经济理性和交易政治。公共选择理论注重分析个人行为，认为人是利己的且追求个人利益和效益的最大化，这一点在政治领域中也是一样;因此，一些由利己主义的个人所组成的政府，也就不能被看做是为公共利益服务的组织;政治的过程也是一个如同市场一样的讨价还价的交易过程。公共选择范式中的寻租理论，正是一种解释公共组织中腐败产生原因的理论。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，寻租就是以较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。寻租活动表现在政治领域，就是政府官员利用行政的或法律的手段阻碍市场的自由竞争，并利用其手中的特权“设租”，以获得用权力换取的额外收益。寻租活动存在的前提，就是政府权力对市场交易活动的介人。寻租使政府部门的官员之间争权夺利，这影响了政府的声誉，增加了反腐败的成本，导致了社会资源的浪费。寻租行为的存在，在于政府官员与普通人一样都是理性经济人，政府的人的行为特征与作为市场主体的人的行为并没有在本质上的差别。

公共选择理论不同于官僚制范式，冲破了人们对政府及其官员的那种高度信任。官僚制范式是一种从制度上对腐败行为进行分析的工具，它分析腐败的成因也是从官僚制度的自身寻找缺陷，并试图以此进行弥补。官僚制的理论认为，组织中占支配地位的是非人格化的规范与准则，其组织成员在行使职权时也是完全抛开个人情感而履行一心为公和不偏不倚的职责。但是，人不是机器，而是具有社会属性的人，人的行为不可能完全像机器大批量生产出来的“标准件”，能够完全契合组织的规则而抹杀个人多样性的情感及利益要求。而公共选择范式的优点，在于它充分肯定了政治过程中官员作为经济人和社会人的利益诉求，进而明确了腐败产生的人自身的因素。另一方面，官僚制范式将组织塑造为一个封闭的、自我本位的且僵化而又缺乏适应性的机构，这种制度的僵化在面临现代社会变革的时候，往往使组织规则所规定的职权范围与实际管理的范围之间产生错位，并因管理权限不明导致矛盾的丛生。而公共选择的范式则从“经济人”假设出发，解释了腐败产生的心理动机(腐败收益＞腐败成本)和物质条件(公职人员手中所掌握的稀缺资源)。但是，它也并未很好地解释腐败产生的制度性的因素，即在权利的行使过程中必须具有规范权力的法律、法规或严格的工作制度，这又是官僚制范式的长处。公共选择范式和官僚制范式，在探究腐败成因时各有其优点与缺点，它们之间不应是完全隔离的，而应是具有一种潜在的有机联系。学界在探讨行政腐败的原因时往往将这两种范式综合运用，但随着时代的发展，新的范式终将取代旧的范式，并使公共选择范式最后取得主导的地位。这是时展的必然，每一个范式的产生有其历史必然性，当其完成历史使命后也必然走向消亡，官僚制范式如此，公共选择范式亦如此。即便如此，这两种范式对于分析当前我国行政腐败成因都有着重要的借鉴意义。