公共政策终结的行政权力限制思考

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一、行政权力推动型的公共政策终结

行政权力推动型公共政策终结，是政府主动推动政策变迁的过程。政府推动型公共终结主要有以下几种可能：一是传统的政策对公共利益维护不利或制约着公共利益的实现，这主要是由于公共政策的科学性和适应性导致；二是传统的政策制约着革新。出现这种可能主要是传统政策与即将推出新政策之间的冲突。这种冲突一方面可能是“法理型”上的冲突，新政策的出台使得传统型政策失效或必然废止。另一方面则可能是新旧政策之间关于资源的配置之间的冲突。正如伊斯顿指出的那样：“公共政策是对社会价值作权威性分配。”资源的配置重心会随着政策的变更发生变化，这种政策冲突必然使得相关的政策发生变迁。当然政策终结也不可避免受到权力运行不当的影响。公共政策终结背景下的权力制约问题值得关注。

二、公共政策终结背景下行政权力制约的困境及其成因分析

公共政策背景下权力制约困境主要是表现为权力的功利取向、短视效应、护短倾向“、任人唯亲”取向、轻视成本取向。

1．为改革而改革的功利化逻辑演绎。改革是社会的必然，改革归根结底要实现社会的和谐发展。为了改革而改革的倾向性就忽视了改革的工具理性，将改革当成了改革的结果。人们批评官僚制中对程序的崇拜高于对结果期待的弊病。在现实中改革难免也会出现这样的倾向，即模糊了改革与结果界限，仿佛发展是改革必然的结果。在转型期，改革似乎成为了一种时尚。改革必然建立在一系列的决策的基础上，即政策的终止或者新政策的创立。在某种程度上新政策的创立可能是对某些政策的终止，即使那些政策没有被终止，其也会因为政策资源的有限的情境使得其已经不能够被有效执行，从而失去资源支撑自动终止。

2．短视取向———“铁打的政府流水的官”。官员的任期短期化的倾向目前已经开始显现，任期的短期化的倾向不利领导对工作有一个全面的认识。领导所掌握的信息不全面，制约着决策的科学性。领导任期的短期化倾向强化了决策收益短期化。这种短视效应不利于实现社会的可持续发展。正如胡启繁在其文中阐述的“领导班子和领导干部任期内不稳定，会使领导干部产生不良的心理预期，助长其浮躁心态和短期行为”。这种短视效应和不健全的官员考核机制互动容易催生“政绩工程”“、形象工程”，浪费资源，降低了行政效率。

3．护短取向———“搬石头砸自己脚”的禁忌。这在某种程度上是防卫型官僚的体现。政策制定者终结相关的政策的过程中难免也会出现这样一种怪异的现象，也可能热衷于对传统的政策的终结，而对自己所制定的政策有着一种护短的心理，即使其破绽百出。政策终结一方面造成了政策不连贯性，给人“一朝君，一朝臣”的感觉。官员护短倾向，提高了其对自己在任期间制定政策不足的容忍性，再加上任期短期化还可能造成官员对责任的规避。

4．“任人唯亲”取向。官员掌握着人事权，缺乏制约权力则可能导致腐败。受封建文化残留的影响，官本位、等级制思想的存在，容易造成独断专制、权力滥用和“尊卑有序”。“任人唯亲”很大程度上就是这些思想的产物。“任人唯亲”一方面不利于选贤任能，另一方面还容易造成腐败，“小圈子”成了敛财的金字塔和责任的避风港。2009年全国共立案侦查各类职务犯罪案件32439件41531人，件数比上年减少3.3%，人数增加0.9%。案件数量的减少和涉案人数的增加，标志着腐败案件中团伙犯罪的可能性增加。“任人唯亲”的危害增强了权力制约的必要性。5．轻视成本取向。公共政策终结成本一方面会成为公共政策终止的障碍，同时，轻视公共政策终结的成本则可能导致公共政策终结的泛滥。不难看出公共政策终结的成本也应当受到制约。不计成本的公共政策终止，无疑会浪费资源。柳祥认为公共政策终结成本包括政策沉没成本和终结行为本身的成本，这种观点只概括了公共政策终结的会计成本，没有将民众对政策终结的满意度，当这种满意度极低的时候，这种成本是不可忽视的，因为任何成本都是公民在买单。

三、公共政策终结背景下行政权力制约问题的出路展望

1．建立强有力的绩效管理体系。可以引入360度绩效评估方法，对官员进行综合的考核，而不拘泥于对官员“政绩”数字的推崇，有利于将群众对官员的评价纳入考核体系。同时加快官员的管理由绩效评估向绩效管理转变，改变“数字出官”的不良倾向。

2．强化政府部门的战略管理，改进政策决策系统，提高决策的科学性。政策的制定或终止都要要服务于政府战略的实现，确保官僚权威与政府权威的一致性。政策目标的选择上要考虑到短期目标与长期目标相结合，要体现一定的前瞻性。进而将其制度化，减少政策因为官员任期的短期化导致政策的频繁变更。政策制定的科学性和适应性的增强，可以制约着公共政策的不当终结，从而减少权力失范的发生。

3．发挥舆论媒体的监督作用，促进政府信息公开。政策的不当终结中显示出政策信息不对称现象的存在。可以通过发挥舆论媒体的作用，提高信息公开化的程度，为社会监督提供信息支撑。同时舆论媒体也可以通过对政策运行状态，为社会和政府提供决策信息反馈，从而减少政府终结公共政策过程中信息不对称的现象和预防政策盲目终止。网络作为一种新的平台的应用，为信息的公开和机制提供了新的途径。网络舆论的兴起，将可以作为一种新的力量来监督行政权力运行。

4．加强政府部门人力资源管理，推动选人用人机制的制度化和民主化。通过制度化和民主化来保证。《公务员法》的出台，推动了我国公务员管理制度法制化进程。要将其在实践中有效的执行，从而实现行政权力的依法运行，是选人用人机制制度化和民主化的重要保证。也要将公务员的流动与公务员队伍的流动性体现出来。同时加强政府部门的人力资源管理，通过对加强公务员的培训教育，提高公务员的综合素质，以期达到“他律”与“自律”的统一。

5．重视公共政策终结成本评估，强化行政责任。通过重视政策终结成本的评估，可以为政策终结提供科学的指导，避免资源浪费。责任的缺失将不利于对规范权力的运用。政策终结在某种程度上是行政决策。政策不当终结所付的代价就是对公共利益的侵害，因此对那些公共政策不当终结的行为要进行行政问责。通过问责来制约行政权力来实现责任行政。