公共治理视角下公安行政治理分析

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尽管专项治理是我国公安机关及其他政府部门普遍采取的社会治理手段,但是,学术界对这一治理工具的研究却颇显不足,整体上对这一治理方式或工作模式的批评居多,而对公安行政专项治理的积极意义挖掘不足,尤其是对这种具有临时性、间歇性和强制性特征的运动式执法模式,何以会成为当下中国转型社会中常态化的公安行政执法模式或者社会公共安全管理方式缺乏深入研究。对此,我们必须结合中国转型社会的治理过程揭示中国公安行政执法中的困境,并由此揭示公安行政专项治理作为公共治理手段的功能与意义。唯有如此,我们才能从中国的语境出发来实效性地看待公安行政专项治理①工作,从而扬其长而抑其弊,毕竟公安行政专项治理作为一项治理手段得到了公安实务部门的偏好,其实际执法效果在民众中也得到了很大程度的认可。对于理论界的质疑和批判,公安理论界有必要从行业视角入手,为其合理性和正当性提供辩护,本文正是立基于此。

一、公安行政专项治理的界定及其特征

(一)公安行政专项治理的界定

为了对公安行政专项治理这种执法模式形成一个正确的认识,我们首先有必要对专项治理的概念进行清晰地界定,从而为其框定和搭建一个统一的理解平台防止理解的混乱和泛化。所谓公安行政专项治理行动,是我国公安行政执法部门比较常用的一种执法方式,是公安行政执法部门针对社会上所出现的某种违法现象而采取的一种“从严、从重、从快”进行治理的执法方式。公安行政专项治理行动属于我国学者所称的运动式执法方式,即采取一种广泛动员的方式、充分调用各种资源、在集中时段内加大执法力度、以追求行政效率为目的的行政执法方式。公共管理实践中的专项治理,一般会经历这样的发展过程:出现震惊社会的重大恶性事件或者困扰社会公共安全的常发性行政违法事件,在一定时期内快速受到社会公众或者舆论、媒体的关注,进而引起相关领导的充分重视,领导做出重要指示,政府有关部门召开紧急会议,统一部署专项整治行动,执法部门展开声势浩大的检查、整治行动,最后进行总结表彰,宣布专项整治取得了丰硕成果。比如,2007年上海市开展了有史以来规模最大的打击群租房的专项行动,这次专项整顿使得中远两湾城633家群租户在数月内消失。这次专项治理行动的参与者包括公安、工商、卫生等多家部门,他们通过联合执法对群租户进行了专项整治,使社会治安隐患得到了快速消除。又如为了切实维护好春运期间社会治安和道路交通秩序,确保人民群众的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期间,南宁市公安局交警支队联合其他警种和有关部门,大力开展了为期一个月的社会治安大整治专项行动……诸如此类的专项治理行动在中国公安行政执法过程中俯拾皆是。公安行政专项治理行动往往是对具有重大社会影响的恶性事件进行集中治理,通过飓风式的专项行动如火如荼地开展进行,能够在短时间内取得良好的社会治理效果,因而得到了社会基层群众的广泛支持。这一活动充分体现了公安部门对关系人民重大利益事件的高度关注,体现了公安部门执法为民、立警为公的执政策略,是公安部门快速回应人民群众需要的一种表现。

(二)公安行政专项治理的特征

专项治理行动作为我国公安机关经常采用的行政执法方式,是我国在建设中国特色社会主义法治国家初级阶段而采取的运动式执法方式,这一执法方式区别于制度性执法方式。所谓制度性执法,是执法部门根据法律规定,在执法过程中严格遵循执法程序,遵照“一断于法”的法治原则进行常态式执法,而不是根据领导人意志对执法活动进行部署,针对社会的治安情况而采取“宽猛相济”原则的运动式执法。具体说来,公安行政专项治理行动这一执法模式具有如下特征:

1•临时性。

由于公安行政专项治理行动是对公安工作中某一事项的专门治理,往往是针对公安行政执法工作中所涌现的重大问题或者对平时执法过程中工作力度不够而处于治理不佳状态的事项而进行的,公安行政执法部门在特定空间、特定时间对这些事项进行短期内的大力度、突击式的治理和整顿行为,因此,专项治理行动往往具有临时性的特征。公安部门在部署专项治理行动时,往往对专项治理行动的行动时段做出具体的规定,一到截止日期就自动终止。

2•集中性。

公安行政专项治理是对某一公安执法工作的强化处理,在专项治理的部署过程中,公安行政执法部门往往会充分调动各种公共资源在集中时段内对这一事项进行集中处理,并加大对这一行政违法行为的打击力度和密度。有关公安部门集中人力、物力和财力的运动式执法方式,具有集中资源、充分动员的特征,也是这一执法方式能够取得实效的最主要原因。

3•特定性。

公安行政专项治理是我国公安行政执法机关在特定环境下所采取的行政执法方式,一般是针对社会公共安全中的某一特定事项或者某一事项集合,具有指向上的特定性。目前,我国法制相对不健全,各个部门间的行政执法合作力度不够,执法效率仍然不高,行政资源相对不足,专项治理行动是符合当下中国国情而采取的特定的执法方式。这种特定性是在我国当前警力严重不足背景下,集中优势、优质行政执法资源有选择地维护社会公安安全的次优选择。

4•间歇性。

公安行政专项治理行动是一种“头痛医头、脚痛医脚”的行政救济行为,在通过疾风骤雨般的执法方式对某一事项进行专项整治后,在下一时段接踵而来的往往是执法力度的弱化,具有间歇性的特征。因此,公安行政专项治理行动在短期内会取得立竿见影的执法效果,但从长期来看不能从根本上解决问题,彻底消除公安行政管理领域中所存在的问题。从这个意义上,公安行政专项治理行动又必须反复进行,需要通过重复的专项治理行动不断解决社会上反复出现的行政违法问题。综合上述分析,我们认为,公安行政专项治理强调各种公安行政执法资源的有效调动,可以称为“资源动员”。同时,由于这种“资源动员”的外溢效应,还会引导其他行政部门、社会团体或个体社会成员自愿服从和主动配合,以实现特定的公安行政执法目的、任务。有效的公安行政专项治理可以使公安部门及外围力量协同作战,形成合力来共同促进社会公共安全的实质性改善。这是公安行政专项治理存在的实效性基础。

二、公安行政专项治理的存在合理性与功能正当性

对于公安行政专项治理这种执法模式的分析,可以从不同的角度进行。从社会学的角度分析,可以用实证的方法论证政府的行为基础;从经济学的角度分析,可以计算专项治理的执法成本及其收益;从法学的角度来看,可以从法律权威与行政行为的博弈、政府政策与法律规则的矛盾关系进行分析。从目前学术界的观点来看,学者大多从法治理论的角度对公安行政专项治理这种执法模式进行批评。大概而言,对公安行政专项治理的批评集中在以下几个方面:第一,公安行政专项治理行动以公安部门(更多的是上级政府)的决策偏好否定了法律规则的稳定性和权威性;第二,公安行政专项治理行动作为一种运动式行政执法模式助长了违法者的投机心理,不能从根本上治理公安行政违法事件;第三,只注重效率的公安行政专项治理行动具有工具主义的倾向,往往会忽略正当程序在公安行政执法过程中的功能,形成对人权的侵害;第四,公安行政专项治理行动弱化了执法者的责任意识,造成了执法的随意性,降低了公安部门乃至政府的政治威信和信用。但是,我们对这一执法模式的评价,必须结合中国特定的国情和当下社会转型期特定的执法环境来进行。公安行政专项治理行动作为我国公共治理实践的重要执法方式,它的出现并不是偶然的,它的存在具有一定的合理性,在功能上也有其正当性。

(一)公安行政专项治理的存在合理性

1•公安行政专项治理行动作为一种执法方式在我国具有久远的历史渊源。自先秦开始,我国的文化传统就十分注重对“治国方略”的学术研究,因而我国具有十分成熟的政治文化。其中具有代表性的是,法家在治国方略中提出“法、术、势”治国三策。在法家看来,治理国家不仅仅要通过立法实现“事断于法”的法治,从而使国家与社会的治理有规可循、有章可守。同时,法家也十分注重“术”治,就是统治者必须通过有效的具体策略对社会上出现的问题进行及时处理,从而实现国家的长治久安。所以,统治者不仅仅遵循“无为而治”的消极策略,也进行“循名责实”的积极术治,就是通过积极的行政行为对社会问题进行有效治理。自新中国建立以来,我国在政治、经济、文化领域所展开的各项重大改革往往是通过运动实现的,而不是通过制度建立的。因此,人们心目中往往具有十分浓重的运动情结,贺卫方形象地称这种治理模式为“运动治理”。我国重视术治的文化传统以及国人心中的运动情结深刻地影响了我国行政部门的执法理念,而法律文化(特别是一般的社会底层法律意识)往往是和法治形态相适应的。因此,目前公安行政专项治理的运动式执法也是适合我国法律文化的执法模式,具有深厚的社会性观念基础,它的存在具有一定的法律和行政文化合理性。

2•我国社会转型期大量存在的行政违法行为需要疾风骤雨般的专项治理方式来加以遏制。目前,我国正处于政治国家形态向市民社会形态的转型时期,在这一时期,我国的法律制度仍不健全,社会主义市场经济形态正在逐步建立,因此,在经济、社会领域存在着大量的行政违法事件。在这种情况下,单单依靠通过制度性的执法形态往往很难解决大量的违法事件,难以对违法事件进行及时有效地处理。“大量行政违法行为的存在严重干扰了经济秩序的正常运转,损害了社会公众的利益,而政府承担着监管市场经济的职能,必然要顺应社会要求,对行政违法行为加以严厉打击,尽快恢复正常的经济秩序。而在解决问题的初期,运动式的方式往往比制度化的方式更为熟练、便利。”[1]公安行政执法也必须如此。公安行政专项治理行动作为一味猛药,对于遏止特定时期、特定地区的多发、群发性行政违法行为,其效果已经过实践的检验,不能因为其中的一些行政程序不规范而从根本上对其加以否定。虽然由于公安行政专项治理本身的匆促性其更有可能出现行政主体的违法违规行为,但不能将它的不完善说成是内涵性的。

3•通过公安行政专项治理的运动式执法方式加强部门之间、地域之间的执法合作,进而建立公安行政部门合作执法的长效机制。我国不同职能的公安行政部门之间、不同地域的公安部门之间缺乏有效的行政执法合作等公安行政体制所存在的弊端,要求通过公安行政专项治理的运动式执法方式加强部门之间、地域之间的执法合作,并通过不断的公安行政专项治理方式磨合公安部门之间的协作能力,从而建立公安行政部门合作执法的长效机制。尽管制度性执法要求公安行政部门严格遵守法律、按照行政程序进行执法,防止公安行政权的僭越与越位,但是,法律规则的保守性往往也会导致行政执法模式的僵化,法律本身的局限性也为公安行政专项治理的行政执法模式提供了存在的缘由。法律的生命在于执行,合乎法律精神的公安行政专项治理不但不会破坏法律的权威性,还会在实践中增长法律的社会契合力。

(二)公安行政专项治理的功能正当性

在学术研究中,我们往往从某种理论逻辑出发评价某种制度或某种行为的正当性,这也是公安行政专项治理这种行政执法行为遭到广泛批评的原因,法治主义者往往从某种理想的法治理念出发,对目前我国公安行政执法机关的某些行为进行价值评价,而忽略了我国现实的国情,较少地关注我国处于社会转型时期采取公安行政专项治理执法方式的社会效果,没有从实践出发评价这一执法模式的功能正当性。为此,我们应该从中国社会转型的现实国情出发,以功能正当性而不是法理正当性作为对专项治理进行评价的标准。

1•公安行政专项治理执法模式是公安部门在执法资源有限前提下的政策选择。“一般而言,政府在回应环境的需要和压力而做出决策时,选择什么样的问题进入政策议程,选择什么样的政策工具来解决问题,必然受到多方面的制约,而不是纯粹主观随意性的行动。”[2]目前,我国处于从传统社会向现代社会的转型时期,经济体制的改革意味着社会利益的重新分配,在体制改革的推进过程中必然引起各方面的社会矛盾,引发各种各样的社会问题。但是,面对形形色色的社会问题,政府并非把所有的问题都纳入其政策制定的议程,因为我国目前的行政执法资源还十分紧缺。以天津市为例,截至2009年天津市常住人口1043万,户籍人口939•31万,而目前天津市的警察总数为35000人,也就是一名警察要为298人提供秩序、安全等等方面的服务。显然,要求每一个领域都有警察提供全天候的日常监管在理论上都无法实现。因此,在执法资源紧缺的前提下,集中警力进行公安行政专项治理不失为一种有效的权宜之计。在执法资源有限的前提条件下,问题的重要程度或者解决的紧迫程度往往决定着政府决策的价值偏好,所以,并非任何问题都会通过专项治理的方式来进行解决。当一些社会问题和矛盾越来越严重、产生了具有相当影响的事件、政府面临来自公众越来越大的压力时,这些问题就容易进入政府议程,按照约翰•金登的说法,这时候解决问题的“政策之窗”打开了[3]。可见,公安行政专项治理的执法模式是公安部门在行政执法资源相对有限的情况下所采取的,这有利于集中执法资源、提高行政效率、对社会上涌现的各种社会公共安全问题进行重点治理。

2•公安行政专项治理执法模式有利于加强社会动员,充分调动群众力量。公安行政专项治理执法模式有利于加强社会动员,充分调动群众的社会力量配合公安行政执法机关的执法行为,同时,增强广大人民群众的法律观念,提高防范意识。美国政治学家卡尔•多伊奇最先使用“社会动员”这一概念,以此来描述现代化过程中个人思想方式和行为方式的转变。强调通过动员促使人的观念和行为发生变化这一点非常重要。决策者总是希望通过实施公共政策来改变目标群体的需求与偏好,从而改变和塑造人的行为[4]。对于某项社会问题的专项治理,政府可以调动的资源既包括显性的制度化资源,也包括隐性的社会化资源。所谓执法的制度化资源,也就是政府管理部门可以直接调用的人、财、物等等,而执法的社会化资源,则是需要政府通过采取某种制度化的安排,通过社会动员、政府与社会联动的合作机制等等进行调动的“非政府资源”,这包括市场机制、非政府组织、民众个人的力量等等。所以,通过专项治理进行充分的社会动员,可以将潜在的社会资源进行调用,为政府所用,这间接地节省了行政执法资源、提高了行政执法效率。

3•公安行政专项治理可以加强政府部门间的有效合作。按照德国社会学家韦伯的说法,现代社会政治体制的一个重要特征是科层制的出现。随着现代化的不断深入,社会分工逐步细化,为追求效率,加强权力制约,政府部门之间的分工也逐步明确。但是,科层制作为现代性的官僚制度是一把双刃剑,在强化专业分工的同时,也造成了行政部门间的“条块分割”。然而,现代社会的绝大多数社会问题并不是作为一个独立的社会现象出现的,同一个领域中的不同公共问题,不同领域中的公共问题之间存在着高度依存,这种情况导致了科层制度的高度专业化,造成了政府部门间的管辖冲突和职能冲突,反而造成了行政效率的低下,这与科层制度的目的和初衷恰恰是相悖的。公安行政专项治理是一种自上而下强制推行的行政执法行为,它通过“多管齐下”的执法方式对某项社会公共安全问题进行集中治理,强化了公安部门间的有效合作,加强了部门间的联系程度。著名政治学家塔波特指出:“当合作成本或交易成本较低,或从共同提供的公共物品中所获得的预期收益大于预期成本时,地方政府间倾向于自发性合作;当协商成本过高时,地方政府缺乏共同提供公共物品的激励,中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作,来满足公共物品的供给。”[5]如果仅仅通过不同公安职能部门间的博弈来实现部门间的合作机制,往往需要付出高昂的合作成本,通过公安行政专项治理实现的部门合作并不是通过协商和博弈而实现的,而是通过上一级公安部门的行政权威来实现的,这在一定程度上降低了公安职能部门合作机制建立的成本。

三、完善公安行政专项治理工作模式的构想

尽管结合中国社会转型的现实国情和公安行政专项治理行动的实践效应,公安行政专项治理工作模式具有存在的合理性和功能上的正当性。但是,从法治主义的视角对公安行政专项治理工作模式进行反思和审视,公安行政专项治理工作模式仍然存在着诸多不足。为此,我们必须对公安行政专项治理工作模式进行完善,抑制在实践工作中已经暴露出来的非规范化倾向。

(一)在意识层面上,应当转变执法观念,确立正当程序的执法理念

由于专项治理工作模式的评价标准往往是“从快”、“从严”和“从重”,在公安行政专项治理工作中,某些公安行政执法部门往往一味追求行政效率,而不顾法律规定和正当程序,因而在执法工作中发生行政侵权恶性事件的概率相当高。丹宁勋爵曾经说过,“正义不仅仅要实现,而且要以看得见的形式实现。”[6]程序正义对于行政执法而言,不仅仅是一种工具性价值,更是一种实体性价值。以损害人权为代价所实现的行政执法效果并不是真正意义上的正义。因此,在行政执法过程中,必须充分尊重行政相对人的知情权、申诉权以及抗辩权,必须具备证据意识。通过遵循正当程序,能够有效缓解行政权力的过度扩张,避免行政权对人权的侵害。例如,为提高执法人员的程序意识和证据意识,天津市公安局在打击自行车偷盗的专项行动中,制定下发了《关于印发办理盗窃自行车劳动教养案件的证据标准的通知》,对办理盗窃自行车劳动教养案件的证据规格进行了规范,要求办理盗窃自行车劳动教养案件必须做到事实清楚、证据充足、程序合法。这在实践中起到了很好的效果。

(二)在制度层面上,应通过必要的公安行政

专项治理行动促进公安行政执法工作长效机制的建立和完善公安行政专项治理行动作为一项多部门联合执法、集中行政资源统一整治某一社会公共安全事项的工作机制,加强了公安机关内部职能部门以及外部相关部门间的合作。尽管公安行政专项治理行动避免了以往打击行政违法行为活动中产生的“多头、多部门管理”、“谁都管、谁都不管”的种种弊端,但是,公安行政专项治理的临时性造成了部门合作的临时性,通过公安行政专项治理并不必然会导致部门合作长效机制的建立。因此,必须以公安行政专项治理为契机,通过制定规范,建立联合执法和部门合作的制度体系,建立一支统一领导、分头管理的高效的联合执法队伍。在这一目标达成前,还须加强公安行政执法检查,加大对公安行政违法行为的打击力度,保证公安行政执法的规范性、及时性、合理性,进一步提高公安行政执法的权威。

(三)在操作层面上,应使公安行政专项治理的社会动员机制制度化、规范化

在操作层面上,要通过建立公安行政执法信息公开机制和社会监督机制,加强公安部门与社会的合作与互动,使公安行政专项治理的社会动员机制制度化、规范化。以运动的形式推进公安行政执法,一方面会充分发动人民群众的力量参与到社会安全公共治理的实践中来,通过社会动员,能够充分调动社会资源为我所用,真正形成社会安全维护的官民联动机制;但是,另一方面,运动式的社会公共安全治理形态往往也会形成“多数人的暴政”,无约束且难分辨的民意如果不进行合理疏导、合理规范,会形成多数人对少数人权利的侵犯。因此,需要通过制度安排,提高公安法律法规和社会安全行业标准的公开性与透明度,通过提高人民群众的法律意识,实现社会动员机制的规范化和可控化。这需要大力培育市民社会,加大对行业协会、社会团体等民间组织的扶持力度,同时通过法律制度进行有效规范和引导,实现民间社会与政治国家的合作式执法,并形成民间社会对行政执法的有效监督机制。

总之,对于公安行政专项治理,公安实务部门和公民社会有着毫不掩饰的偏爱,而理论界则恰恰相反。这一状况反映了前者主体自身内在的行动选择逻辑,有其功效自利的考量;而理论界特别是法律学者持相反立场,也是从其对过往运动式执法,包括当下公安行政执法过程中的负面效应的深刻反思来思考这一问题。但是,有必要强调的是,现在的公安行政专项治理作为一种具有运动式执法表象的执法行为,其运作环境已经完全不同于观念中的设定了。同时,正如前文所提到的,本文所谈论的公安专项治理是不包含公安刑事专项治理活动的,学者主要针对公安刑事专项治理的一些批评很多已经丧失了必要的话语场。因此,本文认为,公安行政专项治理不仅在当前具有合理性和正当性,在将来也有其适当的存在空间。