公共行政监督的问责制度思考

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当前，我国行政监督已初步形成多层次、多方位、“撒网式”的监督格局，在反腐倡廉工作中发挥了积极作用。但也不可否认，各种监督尚未充分形成合力，监督力度不够和效果不佳的问题仍然比较突出，进一步探索提高监督整体效能的有效途径，真正把各种监督形式有机结合起来，仍然是一个重要问题。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对于党政领导干部问责的对象、情形、方式、程序、适用范围和后果都作了明确规定，表明了问责制度在领导干部监督中的重要地位与作用，也为在公共行政监督体系建构中，如何理解与发挥行政问责的应有作用起到重要的推动作用。本文拟在分析行政问责的内涵、行政问责与其他监督方式的关系的基础上，探讨如何能使行政问责与其他监督方式协调配合，建构以行政问责为基础的公共行政监督体系，以期形成监督合力。

一、行政问责的内涵

行政问责一说古已有之，它是随着官僚政治的产生而产生的。《孟子•公孙丑》中提到:“有官守者，不得其职者去;有言责者，不得其言者去。”说明担任行政官职的人员，倘若不能较好地履行其职责，就应该主动辞职;担任谏官的，倘若有言不谏，也应该辞职。而在当今，关于什么是行政问责，在我国目前的法律法规中还没有统一的解释，一些地方政府出台的关于行政问责的办法也多各有所侧重。在行政问责的内涵中，问责是其核心，行政则是其外延范围的限定。当前，对于行政问责的理解经常存在两方面分歧:一是行政问责的主客体界定;二是行政问责的“责”的界定。

1．行政问责的主客体界定

对于行政问责主体的理解中主要有两类观点，一是认为行政问责是行政系统对其行政人员的问责，属于同体问责;二是认为行政问责是权力机关、司法机关以及公众对政府及其行政人员的问责，属于异体问责。当前我们所实行的行政问责，主要是通过行政机关内部自上而下的运作来完成的，可以说它主要是行政机关内部的一种监督方式;但是，同体问责将自律的政府视为实施行政问责的积极主体，忽视了来自政府部门之外的动力和压力。虽然在整个问责主体体系中，行政系统应该是居于主导地位的，但行政系统外的权力机关、司法机关、政党组织、公民与媒体等问责主体的作用也绝不可忽视。也就是说，完整的行政问责主体应包括同体问责和异体问责两种形式。行政问责的客体是指，须为相关行政事务做出解释、接受质询并承担相应后果的行政组织或行政人员。它分为组织客体和个人客体两类，所谓组织客体是指组织须以其整体名义承担行政责任;个人客体则是指行政人员以其个人名义承担行政责任，它又可以根据身份的不同分为行政领导客体和一般公务员客体两类，行政领导客体主要是负有直接或间接领导责任的各级政府首长及各职能部门的领导。

2．行政问责的责任体系

关于行政问责中“责”的理解也存在分歧，有的将之等同为行政法律责任或政治责任，也有的理解为道义责任，还有的将之说成是上述三种责任的统一。目前关于行政问责的表述中，更多人倾向于从广义责任的视角来理解行政问责中的“责”，认为行政问责的“责”是一个责任体系，即行政问责的对象要承担四个不同层面的责任:一是承担道义上的责任，即存在道德与伦理责任，向公众负责;二是承担政治上的责任，即向政党、人大及其代表负责;三是承担行政责任，即向上级行政机关负责;四是承担法律责任，即根据相关法律规定看是否有渎职行为和相应法律责任［1］。如果将行政问责作为一种行政机关的内部监督机制，行政问责的主体将只是行政系统内部的组织和个人，主要追究的也将是是行政官员的行政责任，从而出现以行政责任代替法律责任，使责任者逃脱刑事制裁;或是以行政责任(如行政处分)代替政治责任(如罢免)，降低对责任者的惩罚。因此，对“责”的界定就具有十分重要的意义。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，将行政问责与党纪政纪处分以及刑事责任的追究做了比较明确的界定与衔接。所以，在我国行政问责的“责”，应该是一个包含道义责任、政治责任、行政责任和法律责任的多元化责任体系。这四个不同层面责任的承担情况，由不同问责主体予以检查和衡量;当然，行政责任仍然是这个责任体系的最基本的内容。根据以上对行政问责主体和客体的认识，以及对行政问责责任体系的理解，行政问责可以认为是特定的问责主体对各行政机关及其公务员在其职责范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序或行政效率的行为进行质询，并要求其承担相应责任的一种监督方式。所以，行政问责指的是各类问责主体对公共行政主体的问责。在理论和实践中存在的、关于行政问责主体多元化和责任范围界定的分歧，也说明了行政问责是一个主体多样性、责任范围层次广的系统工程;而且对“责”的不同理解也相互嵌套，涉及到行政监督的各个方面，与各种监督方式密切联系。如果能将行政问责与各种其他各种监督方式协调配合，发挥各自作用，形成监督合力，将对公共行政监督体系的构建起到关键作用。

二、行政问责与其他监督方式的关系

经过不断探索与实践，我国已经建立了比较系统的监督体系，包括了人大监督、政党监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等，其中政党监督主要指执政党，即中国共产党的监督;行政监督包括行政监察、行政复议和审计监督;司法监督包括检察院和法院监督。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布，为党政领导干部的责任机制初步形成建立了比较完整的体系，它既包括党内的纪律问责，又包括行政体系内的行政问责，还包括司法问责与民主问责，表明了问责将向制度化、规范化与程序化发展的趋势。这些种类不同的问责形式并不是相互排斥的关系，而是相辅相成，相互嵌套，共同作用于责任人。罗美泽克(RomzekB．S．)曾提出“问责是在公共行政人员和其相关联的授权群体之间通过相应的问责机制、程序和战略设计去传达后者的期望。”［2］所以，行政问责制约、激励作用的发挥，要通过各类主体以不同的监督方式来实现。根据上文对行政问责内涵的理解，可以整合以上各种监督方式作为衡量和检验不同层面责任执行的路径，发挥行政问责资源的综合效益，从而构成一个行政问责为基础的公共行政监督体系，即以群众监督和舆论监督来检查和反映行政机关及其公务员对道义责任的承担情况;以人大监督和政党监督来检查和反映行政机关及其公务员对政治责任的承担情况;以行政监督来检查和反映行政机关及其公务员对行政责任的承担情况;以司法监督来检查和反映行政机关及其公务员对法律责任承担情况。在这个监督体系中，不同的问责主体，通过不同的监督方式，来衡量行政机关及其公务员对不同层面责任的承担情况，进而实现行政问责与其他监督方式相互衔接、协调配合。

三、以行政问责为基础的公共行政监督体系

有权必有责，没有问责机制为后盾，权力必然恣意妄为。行政问责体现的是行政管理中行政权力与行政责任一致的原则。一般情况下，各种形式的监督都是以检验政府机关及其公务员责任承担情况、提高其行政效能为目的的;是对行政系统对不同层面“责任”承担情况的衡量与追究，脱离了“问责”这一监督“内核”的监督方式只能流于形式和表面，不能达到监督的目的，从某种意义上说，行政问责应是各种监督方式的核心，是建构公共行政监督体系的基础。确立行政问责在行政监督体系中的重要作用需要相应的五个转变:第一，改变根据上级领导的意图和意见来决定承担何种责任的情况，实现问责方式由“权力问责”向“制度问责”的转变。第二，问责情形由不仅追究“有过”责任向同时追究“无为”责任转变。第三，问责情节更加注重细节，强调“小节”，从“大事问责”向“小事问责”转变［3］。第四，实现由单一类型的行政责任向包括道义责任、政治责任、行政责任和法律责任的多元化责任体系的转变，发挥各相关问责主体的作用，形成全方位的问责体系。第五，问责环节由侧重于行政执行过程的问责向行政执行与行政决策问责并重的转变。

1．道义问责:充分发挥群众监督和舆论监督的作用

由于目前的行政问责中，存在重行政责任，轻道义责任的现象。在实践中问责的范围往往是限于出现重大事故、损失等明显的过失;而对于因个人能力、言论、品行等方面的问题，影响政府声誉、形象是否承担责任并不明确。这在很大程度上损害了公共行政的公信力，影响了政府的正常运行。因此，有必要进一步开展道义问责。道义责任履行情况的衡量和检查，主要是通过群众监督和舆论监督来实现的。一方面，要健全公民权利救济机制。如果法律或制度赋予了个人一项权利，但是这种权利受到侵害之后没有司法或行政上的保障，那么这项权利就是无效的。权利救济机制如果能够有效运转，广大公民就可能会更积极地参与监督，及时将未承担好道义责任的行政机关及其人员反映出来。信访制度、举报制度、批评建议控告及申诉制度等都是促进道义问责实施的有效制度。另一方面，要给予新闻媒体更多的话语权，加大舆论监督力度，提升道义责任的作用。道义问责的实现，需要借助新闻媒体的监督，形成对公务员道义责任承担情况的反应机制，在行政系统中形成一种良好的道德氛围。在公务员任免、升降中，可以适当以媒体对其行政道德评价作为一个考核指标。当然，在道义问责中，也需要防止公众情绪化对问责主体、问责程序的影响。

2．政治问责:加强人大监督和政党监督

行政责任的范围常常是由政治契约来规定的。［4］古德诺在《政治与行政》这部经典著作中，不仅明确地提出了政治与行政是在何种意义上分立，而且系统地阐述了如何使政治与行政协调发展。他认为，只有政治对行政实施适当的和有效的控制，才能使二者协调发展［5］。从政治与行政协调发展角度看，政治应对行政有一定的控制。这种控制可以由立法机构实施，也可以由执政党政党实施:在我国的国家权力体系中，人大是在本行政区域内代表国家和人民行使最高权力的机构，人大是以人民作后盾，以国家强制力作保证的国家权力监督;我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，中国共产党是社会主义事业的领导核心，“党管干部”是党政领导干部选拔任用过程中应遵循的基本原则。行政机关及其公务员对人大和执政党负有政治责任，人大监督和政党监督是整个行政监督体系中最具权威和强制力的监督方式，是行政问责能够真正落实的根本保障。

第一，完善人大的政治问责。人大是代表人民行使国家权力的机关，而且，法律赋予了人大各项监督权力，有利于问责的真正实行。人大在行政问责中所起到的作用，也从一个侧面说明了我国民主政治的程度。完善人大的政治问责职能需要各级人大及其代表要树立“问责”的观念，充分行使宪法和法律赋予的监督权，切实履行自身的责任与义务;需要完善充实人大进行问责的监督权力体系，进一步对已有的质询权和调查权作进一步详细的规定，增强其可操作性;同时，可吸取有些地方人大的经验，推行代表评议和述职评议等制度，使人大监督向常态化发展;此外，还要完善罢免权和辞职权的有关规定，使人大的问责走向制度化。

第二，完善执政党的政治问责。执政党的政治问责，是执政党按照党规、党纪的要求，对违反规定的党员行政人员给予的责任的追究。在我国执政党即中国共产党同行政机关的关系中，横向上，所有党政机关的领导干部，都是由党的组织部门统一管理，统一调遣的;纵向上，由党负责管理和推荐从中央到地方各个层级政府的党政领导干部。所以，在我国执政党的政治问责具有绝对的权威。在执政党进行政治问责的过程中要处理好政党问责与其他形式问责的关系:一方面，执政党的问责不能代替政纪法纪处分，妥善处理好实行执政党问责与法纪政纪处分的关系:执政党问责后仍可依照有关规定给予被问责者法纪政纪处分;另一方面，并不是对所有被行政问责的公务人员都要给予党纪政纪处分。此外，各派的民主监督，对政治问责的落实具有强大的推动作用。

3．同体问责:充分发挥行政内部监督的作用

在行政问责中“谁来问责”这一问题上，行政权力的执掌者仍然是其关键。在行政系统内，由行政部门和人员对具体的责任人进行问责，监督成本相对较小，效果往往十分明显，仍然应得到更多鼓励。行政监督也仍是行政问责的主导者之一。通过这种系统内的自我清理、自我净化来维持行政系统的公信力，既可以防范官员错误行为，又可以节约司法资源和社会资源。完善同体问责机制需要做好以下两点:第一，要完善行政监督法规。从法律的高度明确规定行政内部监督的主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，确保对问责客体行政责任追究的客观、规范。第二，要确立同异体问责的联动机制，形成有效合力:一是加强同道义问责的公民监督与舆论监督的联系，对未能履行好道义责任的问责客体，同时启动行政责任问责程序;二是加强同人大监督、政党监督以及司法监督的联系，对于违反法律、党规党纪的行政人员，及时交由相应问责主体处理。

4．司法问责:提高司法监督的独立性与有效性

司法监督包括审判机关的监督和检察机关的监督。在我国初步建立的行政监督体系中，司法监督因其严格、公开的司法程序，具有高度的权威性，而且以权力制约权力也是防止权力滥用和防止腐败的常用方法。因此可以说，司法监督是各种行政监督方式中不可缺少的制约手段。司法监督体现的是对政府机关及其公务员的法律责任的追究。当前，我国司法监督在整个行政监督体制中的地位还远未能达到它应有高度，仍然需要加以完善:第一，保障司法机关独立行使权力。实现司法机关人、财、物资源的独立，保障司法权独立行使，从而保证司法监督对行政机关及公务员法律责任的追究的，保证行政问责在司法领域的有效性。第二，扩大司法审查范围。行政责任的产生不完全是具体行政行为的结果，各类不合理的行政规范性文件的制定也可能会带来不良后果。不仅审查具体行政行为的责任，还要将部分抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，适度开展制度合法性审查。

以上从道义责任、政治责任、行政责任和法律责任等四个方面简要地阐述如何整合行政问责资源、构建以行政问责为基础、包含多元化责任的公共行政监督体系，以保障公共权力运行全程的一致性和有效性。