鉴于公共行政人员价值冲突思考

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人们在社会生活中，需要扮演一系列角色，如公民、雇员、父母子女、团体成员等，这些角色相连的义务和责任都不免夹杂着复杂的利益关系。对于政府中的行政人员，同样处于一个多价值选择和交融的泥潭中。从人类政治发展过程来看，许多政治家和行政学者都试图探索种种途径解决行政人员的价值选择问题，如行政管理中的“行政人”概念、公共选择理论中的“经济人”假设，以及张康之教授提出的“公共人”假设。随着政治体制的不断完善，社会治理模式已经由科学型管理模式向服务型管理模式过渡，已经由传统官僚制的工具理性向新公共服务的“公共性价值反思”［1］理念过渡，正确引导与树立政府中公共行政人员的伦理价值取向，对于我国行政体制改革和构建服务型政府具有不可或缺的作用。

一、公共行政人员的多价值冲突

公共行政人员存在多价值冲突，是由于其自身的多责任冲突造成的。美国行政学家库珀在其《行政伦理学———实现行政责任的途径》一书中提到，行政人员存在着主客观的冲突，其主要是责任冲突，表现在三个方面。［2］首先是权力冲突，指由两种或两种以上的权力来源造成，如来自不同上级、组织决定、公民自身道德或组织已有的章程等等。这些权力的要求造成的压力，往往是多层面多取向的，使得行政人员在选择如何服从命令的过程中陷入困境。其次是角色冲突，即行政人员个人多角色担当造成的冲突。在执行公共事务过程中，公共行政人员很难辨析各种角色之间的权利和义务关系，如公民身份、公务员身份、上下级身份、领导者身份、管理者身份、服务者身份等等，在短时间内很难进行恰当的角色转换，多角色的目标实现导致了公共行政人员的角色定位困境。最后是利益冲突，即行政人员在处理公共利益与私人利益关系时的冲突。行政人员由于多角色冲突的存在，必然有个人利益为上的理性经济人特色，他们又在一定程度上掌握着具有垄断地位的稀缺资源分配的特权，这就导致了其在从事行政活动中面临着如何正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、短期利益和长远利益的问题，使公共行政人员陷入了利益模糊的困境中。

综上可以看出，不管是什么类型与表现的冲突现象，都说明公共行政人员自身存在着不确定的多价值取向。这种取向的模糊性是一种造成行政人员作出决定和判断的潜意识障碍，这种障碍使得他们不明确到底应该向谁负责?事情的结果到底应该有利于谁?自我价值的实现应该满足何种要求的完成?政策的不可预测性，价值导向的不明确性都归结为一个原因，即公共行政人员内心道德的不确定性。从公共行政发展的理论与实践中，我们可以探寻到造成公共行政人员多价值冲突的原因。首先，在传统的公共行政中，特别是韦伯的官僚制体系中，行政组织崇尚的是以提高效率为终极目标，注重通过物质和技术的激励来提高生产率，严重忽视了公共行政主体的多元目标，忽视了人的作用，这种公共行政的工具理性原则直接导致的结果就是用公共行政体系的机械化、技术化完全取代行政人员的行为自主性，形成了公共组织严重的官僚主义。在这种组织中，行政人员被界定为一种“行政人”概念，即被行政组织高度异化的完全被动服从组织任务、目标置换单一、呆板和僵化的行政组织中的人。在这种体制下，行政人员完全不能充分实现自身价值，几乎成为了行政组织进行公共事务的利用工具。基于这种情况，公共行政人员几乎没有潜在的公共行政道德观念，只是机械的完成行政事务并努力挣脱行政体系在其身上的枷锁，不断试图通过已获得的行政权力索取自身利益，实现自身目标，这也是对官僚体制的重大冲击，毕竟公共行政人员本身就具备多元的价值要求，他们只能尽最大努力争取目标的一个个实现，就在这实现的过程中必然导致官僚腐败的产生。其次，公共领域与私人领域的划分，出现了公共行政人员人性定位的纷争。西方经济学中的“经济人”假设即“自利的理性人”假设，不仅作为一个广泛认同的理论思潮，而且被许多学者应用于公共领域，典型的就是以布凯南为代表的公共选择学派。他们认为，“与市场中的自愿交易一样，政治也是一个交易过程，市场交易是为了获得满意的私人物品，政治交易是为了获得公共的“善”。政治中的个人追求私利的行为，在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于全社会利益的结果。”［3］

这种理论对于探寻行政人员以利益最大化的选民身份进行投票活动所采取的理性行为具有积极意义，同时也在一定程度上解释了行政管理领域中存在的如效率低下、机构膨胀等种种问题出现的原因，但是他混淆了公共领域与私人领域的界限，把私人领域人们的追求放到公共领域，这种做法遭到了学者们的质疑。典型的就是中国人民大学的张康之教授，他提出，公共领域的行政人员必须是“公共人”假设。他认为，在市场经济活动中，作为市场经济活动主体的“经济人的利己目的是通过利他的手段来实现的，是利己和利他的统一。”［4］这就是说，在经济活动中，个体利益最大化目标的实现，是通过向他人提供优质的商品和服务，在满足他人的需求中获得的，这种“在适当的法律与制度的范围内，市场上个人利己行为的相互作用会产生一种反映所有参与者利益的秩序。”［4］换言之，在市场化模式下，通过市场自身规律的调节，个体之间的利益逐步达到均衡，在市场出现失灵现象的情况下，有政府的宏观调控进行适当的干预，最大程度上避免公平的两极分化。而公共领域则完全不同。由于政府机构和行政人员是在公共空间从事关乎公共的事务，其工作性质大都具有垄断性，因此，他们在追求个人私利时受到的监督和制约远远少于经济活动中的企业和个人，他们可以更加自由地以权谋私，追求个人私利的最大化，甚至不顾这种行为是否危害公共利益。“在公共领域官僚追求自身利益的“经济人”行为，不会产生经济市场那样反映所有参与者利益的自发秩序，而只能导致官僚主义、政府效率下降和腐败泛滥等。”［4］

“经济人”和“公共人”假设都在一定程度上反映了公共行政人员的多价值冲突现象，随着市场经济的逐步完善，市场化的管理渗入社会生活的方方面面，“经济人”和“公共人”假设的同时存在，一定程度上加深了公共行政人员多价值选择冲突的困境，明确公共行政人员的价值取向，成为构建公共利益价值内涵的关键性因素。最后，形成公共行政人员价值冲突的最主要原因还在于公共行政人员的“人”角色。政府与公共行政人员的产生都是基于公民权力的转移，公民通过让渡自身的一部分权力给政府，然后由政府中的公共行政人员以“人”的身份代替公民执行部分公民权力，这种关系使得权力所有者和行使者基本分离，造成了委托人与人利益的不一致，多重利益的叠加和混淆使得公共行政人员迷失了最初的权力意愿。同时，公民与人之间信息享用不对称，并且监督成本较高，很难避免人驱逐私利现象的发生。在执行人权力过程中，公共行政人员往往又会陷于多级授权的境地中，来自上级机关、权力机关和全体人民等等，多元权的存在，进一步加剧了公共行政人员多价值冲突的困境。

二、公共行政人员“公共人”的定位

我们不可否认，公共行政人员由于种种原因存在着多价值选择冲突，其人性中也存在着私利的欲望，但作为特殊领域中的特殊身份人，过分强调人的“经济人”特性，忽视公共性的重要，逃避维护公共利益的责任，必然导致一种结果，那就是削弱公共利益的价值内涵，否认公共行政人员存在的意义，必将导致更多的腐败滋生，降低政府公共的威信。因此，强化公共行政人员的“公共人”理念，是构建行政伦理的必然要求。这是因为:

第一，政府公共性的要求。从人类政治发展史可以看出，政府的产生总是基于其公共目标，政府的公共性始终体现出其存在的必然性与合法性。洛克曾提出，在自然状态下的人们，虽拥有种种权利，但生活仍存在很多风险，因此它们相互订立契约，出让自己的部分行动自由权和处罚权，把它们交给公共机构即政府去完成。之后，霍布斯第一个提出系统的社会契约论，在他看来，虽然人们的善恶标准不一，但由于自保、生存是人的自然本性，因而国家、政府得以可能的条件就是人们对生存的自然权利的保障要求。这说明，政府的存在，是人们公共要求的推动，是公共意志的集中体现，如果政府无法实现公共权利，无法给予公众最基本的权利要求，那它根本无存在的必要。同样，边沁也指出，人们加入政治社会是因为人们可以看到，加入后个人的福利比加入前有显著的增加，这有利于增进自我幸福，于是加入政治社会、成立政府成为人们普遍的理性选择。这说明，政府的公共性体现为它比人们在自然状态下可以提供更多的福利，使社会的总福利达到最大化。所以，对于政府，理论上应是完全的利他性，而非利己主义，政府的基本宗旨就是维护公共利益，否则，他将失去存在的价值和意义。既然政府的首要任务是维护公共利益，那么“行政的特性都来源于政府的这种公共性”［5］，公共行政人员被选为政府中的活动主体，理应成为“公共性”的集中体现者。

第二，公共行政人员职业属性的要求。公共行政人员的职业有一定的特殊性。从其产生来看，公共行政人员是受人们委托诞生的，担任的是“人”身份，其公共行政权力也不是自然拥有的，而是公众作为委托人让渡所得的，是通过一定方式授予的。这种公共权力的授予是为了维护公共利益和公共秩序的需要，凝聚着公众的意志和愿望。因此，从权力的来源可以看出，公众才是权力的主体，政府和公共行政人员在一定程度上只是实现公众意志的工具而已。从公共行政人员存在的合法性角度来看，公共行政人员与公共性相伴而生相伴而存。作为一个不进行任何生产活动的群体，公共行政人员的所有生活资料都是由公众提供和维持的，公共行政的主要对象是公共事务，通过拥有的公共权力处理社会生活中的公共问题，为公众构建美好的公共环境，最终实现公共利益的目标。如果公共行政人员不具备公共性，则其存在的公共基础就会消失，其存在的合法性也将受到威胁。所以，从公共行政人员产生的途径、权力的来源以及存在的合法性方面都可以看出“公共性”是行政人员自身职业的必然要求。

第三，新公共服务理论的倡导。公共行政已经走过了一百多年的历程，从传统官僚制行政到新公共管理理论，再到今天普遍倡导的新公共服务理念，这些范式的转换与探索，不仅仅要解决不断出现的行政问题，开展一些新行政方法的实施，而且还包括了行政伦理道德价值的转换与更新。正如罗伯特登哈特所言:“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”［1］新公共服务倡导以公平正义为核心的“责任行政”“服务行政”，主张实现一种理念，即“公共行政行为主体即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。”［1］承担公共责任，树立公共信仰，维护公共利益，这些区分于传统行政的行政伦理价值，以“公共性”作为贯穿始终的核心，将“公共性”作为行政主体道德认知与践履的价值准则，是公共行政建构的基本诉求。

三、政府“公共人”伦理价值的实现途径

政府中的公共行政人员由于承担着多价值的选择冲突，在执行公共事务过程中必然存在着私利的欲望。然而，在其位谋其政，为公共利益服务才是公共行政人员最本质的目标。我国行政体制改革如果过分强调人的“经济人”特性，必然在思想意识上形成个人利益至上的错误观念。因此，政府中的行政人员要不断强化“公共人”角色，凸显“公共人”的伦理价值，通过内外部共同控制，从本质上构建行政伦理体系，逐步实现行政道德化的可能性。

第一，塑造公共行政人员伦理价值观———“公共人”理念的强化。在我国传统文化中，讲求“大公无私”的价值风尚，这也是儒家所重视的道德原则，有德则“公”，无德则“私”。这种传统的“公共人”思想为我们奠定了良好的伦理基础。在现实生活中，有很多公共行政人员由于自身多价值选择冲突的存在，根本不能意识到自身的工作是为了实现公共利益的最大化。随着市场经济的渗透，个人利益最大化成为普遍的追求目标，这种思潮严重的影响到公共行政领域，这就使得部分行政人员迷失在用个人利益或小集团利益的最大化代替公共利益最大化的误区中，从而丧失了公共行政人员自身的“公共性”。强化公共行政人员的“公共人”理念需要一个从外到里的内化过程，这种过程的实现需要不断的灌输和教育，需要公共行政人员自身意识的觉醒和提高，需要在全社会范围内形成良好的社会风尚。在纳新、管理和评估各个环节，政府要时刻贯穿“公共人”理念的相关思想教育，不断强化“公共人”理念，使其逐步摆脱经济市场中个人利益最大化的追求，形成为公共利益服务光荣的价值信仰，唾弃以权谋私的现象，以“公共性”的体现程度作为评价合格行政人员的标准，以公众的普遍认可度作为衡量优秀行政人员自我价值实现的依据。塑造公共行政人员“公共人”的伦理价值，划清“经济人”与“公共人”的界线，形成普遍的公共价值观，减少多价值选择的模糊与困境，才能真正体现出公共行政人员的工作价值，体现公共行政的存在内涵。

第二，构建“公共人”负责任的伦理途径———内外部控制的结合。美国行政学家库珀认为，要实现负责任的管理模式，必须对公共行政人员实现内外部控制的结合。所谓内部控制，是指“由一系列行政人员自己内心的价值观和伦理准则组成，在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为。”［2］对于公共行政人员，强化内心的道德素养，特别是为公共利益服务的行政道德素养至关重要。他们必须明确自己是委托人的身份，要以公众和公众问题为焦点，个人利益的实现只有以公共利益的实现为前提，否则，如果以权谋私或公私不分，必将导致其损害公共利益的同时丧失个人发展的空间，最终会因小失大，得不偿失。因此，公共行政人员在强化“公共人”理念的同时，要自觉地担负起自身公共价值观和公共信仰的培养，提高个人判断能力和职业道德水平，不辱公众赋予的权力，自觉抵制权力异化的腐败现象，服从公众意志，自觉接受公众监督。公共行政人员自身的伦理建设是实现伦理行政的基础，然而，伦理自主性也会在一定程度上出现偏差，这就需要外部控制的结合。所谓外部控制，是指“通过一定的规则、制度或训练过程避免行政人员的伦理越轨行为。”［2］外部控制包括很多方面，最重要的就是多渠道的监督机制。首先，立法监督。具有伦理价值的法律和法规是监督机制完善的前提，通过立法行为，明确伦理判断的标准。有法可依，有法必依，违法可究的原则切实落实到实处，通过伦理立法为行政人员的思想敲响警钟，为行政活动的顺利开展提供可靠保障。其次，行政司法监督。创建伦理道德办公机构是加强伦理建设的有效途径。如1978年美国建立了政府道德办公室，1994年加拿大建立了政府道德咨询办公室，现今瑞典还设立了伦理道德巡视官。这些专门机构与人员的设立，及时有效的处理了公共行政人员伦理价值方面的问题，适时加强伦理道德建设，引起全社会的关注。根据国外的经验，我国可以依据自身国情，在不同级别设立相关伦理道德部门，专门负责公共行政的伦理建设问题，把构建伦理行政放到一定的高度和位置。最后，社会监督。加强公众的监督力度，多渠道放宽公众的参与形式，使公众监督力量成为公共行政人员认真工作的压力，将群众的满意度指标列为公共行政绩效考察的范围，最大限度的保证政府行政人员“公共性”的实现。

第三，营造“公共人”伦理行政的氛围———服务型政府的构建。公共行政人员自身价值的维系与保证依赖于良好的公共行政氛围，从我国改革开放三十年的发展历程中可以看出，从计划经济体制下的全能政府到市场经济体制下的有限政府，在不断的经验总结后，政府经过多次行政体制改革，精简机构，职能转变，如今开始倡导服务型政府，这一过程说明我国政府已经开始注重“公共性”的本原价值构建。在传统的以工具理性为原则追求效率至上的公共行政过程中，我们逐步发现了官僚体制带来的弊端，政府开始从“效率优先”转为“更加注重公平”的行政管理。借鉴于新公共服务理念，我国构建服务型政府，应致力于国情，把民主、公民权和公共利益的价值观整合为一体，作为引导公共行政人员的卓越价值观，建立一个能够提供更优质公共服务、承担更充分公共责任的政府。通过政府伦理氛围的营造，使每个行政人员受到熏陶。首先，政府应注重公平正义的彰显，即公共行政人员要平等地对待每一个公民，尊重公民享有的各种权利，合理公平的分配社会资源，“无论在理论还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺都应该同效率、经济和效能的承诺同等重要。”［1］这是公共行政人员赢得公众信任的首要方面。其次，政府要强调公共责任的承担。“责任是构建行政伦理学的关键概念。”［2］

公共行政人员要时刻为公众负责，明确责任的连带关系，积极的回应公民问题，及时有力的予以解决，同时又要具备前瞻性的解决问题的能力。弗雷德里克森认为:“在民主政治环境中，公共管理者最终应向公民负责，正因为公共管理者承担这种责任，公共管理工作才显得崇高神圣。”［1］最后，政府要调动公民民主参与的积极性。政府的有效运行来自于与公民的良性互动和通力合作，因为政府与公民之间是合法的关系，一方的不服从都会影响整体的运行效果。尊重公民参与行政的权利，积极调动公民参与的热情，不仅有利于取得公共行政的高绩效，而且可以使公民形成归属感，最终形成与公共行政人员相协调的具有共同价值观的公共领域。