公共消防行政发展趋势思考

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公共消防行政作为公共行政的重要组成部分，其发展必然受到整个公共行政发展进程的影响。当前，中国正处于经济社会的急剧转型期，公共消防行政既面临着难得的机遇，又面临着严峻的挑战，必须契合经济社会发展进程和消防工作发展规律，按照建设法治政府的要求，循序渐进推进公共消防行政由管制型向治理型迈进，才能走上全面协调可持续的科学发展之路。

一、背景分析:机遇与挑战双重变奏中的公共消防行政

受经济社会发展环境的影响和制约，当前和今后一个时期，中国的公共消防行政将呈现出机遇与挑战相互交织的双重变奏局面。

(一)经济总量的迅速增长既给消防工作带来了新的机遇，也带来了新的挑战

当前和今后一个时期，我国的经济总量将呈现出持续增长的发展势头。这样的发展态势给消防工作带来的机遇表现在:从政府部门到社会各界，以至广大普通人民群众，在主观方面都迫切要求强化消防工作，保护发展成果和个人财富，在客观方面则是社会财富的持续增长为加强消防基础设施建设提供了强大的物质基础。带来的挑战表现在:社会财富进一步增加，城市规模进一步扩大，可预知和不可预知的消防安全风险必将进一步增多，高层、地下、大空间、异型等特殊建筑以及石油、化工等特殊企业必将大量涌现，火灾势必存在一个潜在的上升空间，持续确保火灾形势平稳难度很大。

(二)社会环境的深刻变化既给消防工作带来了新的机遇，也带来了新的挑战

“计划经济时期，城市的单位和农村的是社会管理的最主要载体”，①是社会构成的基本单元，整个社会呈现出高度的整体性。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原先的“单位人”变成了“社会人”，形成了利益源泉的多元化和利益单元的个体化。在这样的背景下，一方面，个体工商户、个体经营户等“社会人”成为了独立的利益单元，必须自主经营、自负赢亏，对自己的财产负责，相对比作为“单位人”时更加关注自身的消防安全;另一方面，消防部门面临的监管面大大增加，如何改革消防工作模式，拓展消防管理主体，创新消防管理方式，怎样发挥社区以及农村村委会等组织在消防工作中的作用，确保将消防服务运送到基层一线，面临着新的挑战。

(三)文化环境的深刻变迁既给消防工作带来了新的机遇，也带来了新的挑战

受中国传统文化及计划经济体制影响，中国公民长期以来对行政权力习惯服从，普遍具有“父母官”情节，给政府部门以行政命令方式实施行政管理提供了得心应手的文化和心理“土壤”。随着经济体制改革的深化，社会组织形式日益多样化，价值观念日趋多元化，公民的自主意识、权利意识、法治意识大大增强，促使人们在政治、经济、文化和其它社会生活领域提出了更高的要求。过去被视为天然合理的政府行为方式，现在可能要面临公众的理性审视，甚至可能会因为不合理而受到公众的拒绝。在此背景下，如何根据文化环境的深刻变迁，合理调整消防行政行为方式，规范消防行政执法，提高消防行政效率，增强消防执法公信力，尽可能减少消防行政阻力，最大限度取得广大人民群众的心理认同，既是新的机遇，又是新的挑战。

(四)消防部队的职能拓展既给消防工作带来了新的机遇，也带来了新的挑战

《消防法》修订实施后，以抢救人员生命为主的应急救援职能成为了消防部队的法定职能。这一重大修订总体上符合消防工作的发展趋势，但也形成了机遇与挑战共存的局面。一方面，这一修订使消防事业发展迎来了新的契机，为加强车辆器材装备等硬件基础设施建设提供了良好的机遇，为消防硬实力创造了新的增长点;另一方面，也加重了消防部队的任务，如何凭借现有警力和技战术水平有效履行法定的防火、灭火和应急救援职能任务，是一个全新的课题，需要不断探索、深入实践。机遇与挑战并存的发展环境，要求政府部门必须抢占先机，先行一步，在挑战因素还没有全面聚合爆发时，着力创新消防治理模式，提升消防综合实力，提前做好打大仗、抢大险的准备工作，在机遇与挑战的双重变奏中掌握主动权，打好主动仗。

二、总体遵循:走契合经济社会发展进程和消防工作发展规律的科学发展之路

从根本上说，消防工作是一项服务性、保障性的工作，必须服从服务于经济社会发展，服从服务于百姓民生。同时，消防工作有其自身的规律和特点，不能完全背离消防工作规律来谋划部署工作任务。我国著名哲学和思想史研究专家李泽厚指出:“……中国人的思维总喜欢要求科学直接为社会生活服务，因而，科学常常变成或只是技术，对科学的独立意义、独立力量，对科学本身思辨的完备等等，便不够注意。”②消防工作发展中也存在类似的现象。由于消防部队作为军队的特殊性以及火灾的高度敏感性，近年来，消防行为动辄被上升为政治行为，容易陷入“泛政治化”的窠臼，一定程度上存在与消防工作规律相疏离的现象，即通常只注重强调消防工作为政治和经济社会服务，对消防工作本身的发展规律、对消防学科体系研究得不深不透，这在一定程度上制约了消防工作向更高层次迈进。有鉴于此，推进消防工作发展，总体上必须契合经济社会的发展进程和消防工作自身的客观规律，具体而言需要重点考虑以下几个方面的因素。

(一)遵循一个规律:遵循消防工作社会化这个规律

这是多年来公安消防部门一直坚持和宣传的理念，修订实施后的《消防法》已将其上升为消防工作原则。但是，一种理念或一个规定从纸面到付诸行动，尚有一段距离。对于整个社会来说，消防工作社会化还远远没有达到深入人心的程度。在思想方面，表现在有些社会单位和个人没有认识到自己应负的消防安全责任，认为消防工作仅仅是消防部门的事;在行为方面，表现在有些单位和个人虽然认识到自己应负的消防安全责任，但是却怠于履行责任。当前，在应急救援已成为公安消防部队法定职能的前提之下，不遗余力地推动消防工作社会化进程，显得尤为重要。特别是针对我国消防警力有限而民力无穷的突出特点，只有坚定不移而又积极稳妥地推动消防自主权逐步回归社会，着力提升社会消防安全自治能力，才是做好消防工作的正道。反之，如果还是由消防部门对消防工作大包大揽，实属越俎代庖之举，消防官兵疲于奔命不说，对于提升全社会的整体公共消防安全水平实无益处。当然，消防部门也不可能完全推卸责任，只是要把责任落实到《消防法》规定的监督管理上面，把主要精力和注意力放在坚决遏制重特大火灾尤其是群死群伤恶性火灾事故上面。

(二)提升两种实力:提升硬实力和软实力

消防硬实力与软实力的关系和发展历程，类似于物质文明与精神文明的关系和发展历程。在物质基础还极为薄弱的情况下，先要致力于发展物质文明，而当物质文明发展到一定程度的时候，就必须坚持物质文明与精神文明两手抓，两手都要硬。消防硬实力与软实力也是一样，如果只偏重某一方面，是难以提升全社会的公共消防安全水平的。客观地看待，近年来，随着社会经济总量的持续增长，公共消防基础设施、消防装备等硬实力已经有了很大程度的增长，而全社会对消防工作的认知程度、公民消防安全素质等软实力则还相对较为落后。从多年来的消防工作实践看，火灾的发生虽然有自然因素和人为因素两方面的原因，但绝大部分火灾都是因人类的生产、生活而引发的，因此，一定程度上可以说，人是最大的火灾隐患。有鉴于此，必须坚持消防硬实力与软实力并重，在坚持不懈地抓好消防硬实力发展的同时，采取实施消防人才工程、公民消防安全素质工程等举措，着力提升消防软实力，通过软硬结合，提升全社会的消防安全综合实力。

(三)避免三种倾向:避免只务虚不务实的倾向、只务实不务虚的倾向、务实与务虚“两张皮”的倾向

只务虚不务实表现在常常以发文代替工作。应该说，消防局、总队、支队作为三级机关，发文是一种必要的工作手段，但是如果要求基层大队也必须对上级发的每一个文件都套发一个，就是典型的务虚不务实的表现，因为基层大队工作的关键在于结合实际抓好落实。只务实不务虚主要是指只注重埋头苦干、不注重总结宣传，致使一些好的做法没有上升为经验、没有形成长效机制，这在支队、基层大中队都有不同程度的体现。务实与务虚“两张皮”，简单的说，就是做的与说的不一致，结果是做得好的没总结宣传好，说得好的又没有反映实际工作情况。正确的做法是在实干的基础上总结提炼，上升为可供部队学习借鉴的经验做法。

三、趋向探索:从管制型消防向治理型消防迈进

近年来，在全球公共行政改革的浪潮中，治理成为了国际社会科学中最时髦的术语之一，尤其是在政治学和行政学领域，更是作为热门词汇随处使用。治理与统治的区别在于:从主体来看，治理的主体是多元的，既可以是公共部门，也可以是私人机构，还可以是公共部门与私人机构的合作，而统治的主体则必然是社会的公共机构;从权力运行的向度来看，统治的权力运行方向总是自上而下的，而治理则是一个上下互动的管理过程。主张用治理代替统治，是因为在社会资源的配置中，既存在市场的失灵，又存在国家的失灵，只有广泛发挥政府、市场等各方面的积极因素，施行综合治理，方能奏效。当然，治理也有效力高低之分，因此有学者提出了善治理论③。公共消防行政作为一种特殊的行政行为，既需要国家的主导，又涉及到社会各个层面，与每个公民的日常生活息息相关，只有综合利用各种资源，不断拓展消防治理主体，创新消防治理方式，才能最大限度提升公共消防安全水平。当前，推动公共消防行政从管制型向治理型迈进，重点要从以下八个方面努力。

(一)消防责任立体化

数千年来，中国社会一直处于自给自足的农业社会形态，在此社会形态中生活的中国人形成了一种封闭型人格，与现代工业社会的流动型人格相对应。这种封闭型人格表现在传统中国人对公共事务缺乏兴趣，参与性不强，所谓“各人自扫门前雪、休管他人瓦上霜”就是这一性格的突出写照④。而火灾作为一种不确定的风险，恰恰需要一定范围的人群实施集体预防，只要有一人或者数人防范不到位，都有可能引发灾难，因而常常容易陷入预防不足的困境⑤。进入近现代以来，随着传统农业社会向现代工业社会的变迁，社会文化和心理结构也发生了很大的变化，但是数千年的传统还是发挥着潜在的影响力，这种影响力在广大农村地区尤为明显。因此，提升火灾风险防范水平，最大可能减少火灾的发生，关键在于在全社会构建立体化的消防安全责任网格。政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的消防工作原则，就是对政府、部门、单位和公民消防安全责任的具体规定。这四个层次主体的责任互有区分，互为补充，缺一不可。在落实政府责任方面，关键在于牢固安全发展理念，切实加大消防投入，绝不能以牺牲公共消防安全为代价来换取经济发展;在落实部门责任方面，关键在于消除消防工作是消防部门一家之事的错误观念，建立健全部门联动机制，形成各部门抓消防工作的合力;在落实单位责任方面，关键在于按照权责明确的要求，牢固树立业主权责自负的意识，落实消防安全主体责任;在落实公民消防安全责任方面，关键在于培养广大公民良好的消防安全意识，使大家都参与到消防工作中来，真正形成全民消防的工作格局。

(二)治理主体多元化

在传统公共行政模式中，行政权力只能由政府来行使，政府包办了所有公共事务。体现在公共消防行政中，政府充当了管家和保姆的角色，包揽了从政府到单位和个人的消防安全事务。在这种公共消防行政模式下，一方面，政府大包大揽，不堪重负，另一方面，单位和公民个人的消防安全责任缺失，隐患不断，造成了政府在消防工作领域的高成本低效益局面。久而久之，政府成为万能政府，社会的消防安全自治能力丧失怠尽，一定程度上形成了坐等政府来消除消防安全隐患，坐等消防队来扑救火灾的等、靠、要现象。推动公共消防行政由管制型向治理型迈进，意味着政府不再是消防治理的唯一主体，还必须充分发挥社会、市场等因素在消防安全治理中的作用，实现单纯由政府包办消防向政府与社会和市场合办消防模式的转变，进一步优化消防资源配置。要坚持统放结合的原则，对必须由政府承担的责任，各级政府要坚决承担起来，尤其是中央政府必须加大财政转移支付力度，力争使发达地区和落后地区、城市和农村的公共消防资源配置基本公平;而政府既管不了也管不好的事项，要坚决剥离出去，由市场和社会承担起来。要积极稳妥地鼓励中介组织参与社会消防管理服务工作，改变目前消防中介组织泛行政化的不良倾向，切实发挥其在消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测、消防安全评估、消防技术咨询、消防职业技术鉴定等方面的作用。要用好经济、保险、信贷、税收等杠杆，督促单位强化自身消防安全风险管理。尤其要注重发挥保险的经济补偿和辅助社会管理功能，提高火灾风险管理水平和灾后救济能力。

(三)力量建设多样化

当前和今后一个时期，鉴于消防现役警力增长速度远远不能满足消防工作需要的现实，必须坚持现役消防力量和多种形式消防力量两条腿走路的消防力量发展模式。国家有关部门对于发展多种形式消防队伍，也是有着明确认识的。但是，尽管近年来多种形式消防队伍建设表面上看起来轰轰烈烈，但是在建、养、训、管、用方面，全国各地都存在很多困难和问题。综合起来看，主要有队员经济收入过低、缺乏归属感、没有前景和出路、队伍性质不明确、队伍管理机制不健全等方面的问题。解决这些困难和问题，必须从顶层设计入手，出台切实管用的法规和规范性文件，为多种形式消防队伍持续健康发展提供法规、政策保障，避免长期处于低层次徘徊甚至停滞不前的不良状态，切实发挥这支队伍在火灾扑救和应急救援中应有的作用。

(四)城乡防控一体化

中国长期以来实行的城乡分治政策，客观上导致城乡之间公共消防资源配置不合理。无论从消防力量的分布、消防基础设施建设、公民接受消防安全教育的机会等哪一方面进行考察，农村都远远落后于城市，甚至很多农村地区完全处于公共消防服务的真空区，火灾防控基础十分薄弱。尽可能缩小城乡差别，为城乡公民提供基本均等的公共消防安全服务，是政府应尽的义务。要着力推进城乡公共消防资源的公平配置，尽快消除实现城乡公共消防服务均等化的体制和制度障碍，建立城乡一体化的公共消防服务供给机制。要着力改变农村公共消防产品主要由农民自己供给、城市公共消防产品由政府负担的不合理现状，加大各级政府对农村的财政转移支付力度，把公共消防基础设施建设的重点转向农村，结合扶贫开发、村庄整治、农村电网改造以及乡村公路、人畜饮水、沼气、信息等工程建设，同步规划、同步建设公共消防设施。要加大对农村的消防宣传教育力度。目前的消防宣传教育主要集中在城市，偶尔延伸到农村。农民群体整体文化素质本身就低于城市居民，掌握的消防安全知识也就偏少。把宣传的重点转向广大农村地区，一方面有利于增加农民的消防安全知识，提高消防安全素质，另一方面也可以用另一种方式弥补由于专业消防力量无法覆盖农村而导致的消防服务欠账。

(五)监督执法规范化

中央政法委、公安部部署开展“三项重点工作”(社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法)和“三项建设”(公安信息化建设、执法规范化建设、和谐警民关系建设)以来，公安机关各警种都在积极寻找切入点和突破口。经过一年多来的探索实践，执法规范化建设的重要性逐渐凸显出来，成为重要切入点和突破口。从“三项重点工作”来看，公正廉洁执法不仅是化解社会矛盾的关键，本身也可以是社会管理创新的重要内容;从“三项建设”来看，信息化建设是手段，执法规范化是要求，和谐警民关系是目的。从消防工作职能来看，灭火和应急救援是直接为人民群众提供服务的工作，深受群众拥护，而在消防监督执法领域，只要稍稍出点差错，就会损害在灭火和应急救援工作中积累起来的良好声誉。因此，抓好执法规范化建设，直接关系到消防工作在广大人民群众中的地位和声望。这是从消防工作领域内部来看待执法规范化建设的。从整个国家治理和社会管理的层面看，还必须把消防执法规范化建设置于建设社会主义法治国家这个大前提下来看待。随着法治建设进程的进一步推进，过去盛行的经验型执法、粗放型执法必然要向规范化执法转变，才能适应法治建设的根本要求，才符合社会发展的根本趋势。

(六)隐患整治常态化

近年来，为遏制重特大尤其是群死群伤恶性火灾事故发生，全国消防部队常常是全警动员，全力以赴，大规模开展火灾隐患排查整治专项行动。尤其是在某一行业、某一领域发生重特大火灾后，都要在全国部署开展专项行动。这种运动式的执法方式是典型的“双刃剑”，一方面，通过大规模专项整治，消除了一些火灾隐患，对稳定火灾形势起到了一定的作用，另一方面，这种一阵风式非常规执法方式破坏了正常的执法秩序，不仅使基层官兵疲于奔命，而且有扰民嫌疑，一定程度上影响了群众的正常生活秩序。必须坚持解决现实斗争与建立长效机制相结合，既要通过采取专项整治等非常措施，解决好消防现实斗争问题，全力确保火灾形势平稳，又要逐步走出运动式执法的怪圈，构建火灾隐患整治长效机制，实现隐患整治由运动化向常态化转变。

(七)灭火救援专业化

《消防法》修订实施后，将以抢救人员生命为主的日常性应急救援工作纳入到消防部队的法定职能里面来，进一步拓展了职能范围。应该说，这是符合消防工作基本规律和国际惯例的。但是，在警力严重不足的前提下，如何有效履行新“统”进来这一部分法定职能，如何应对随着经济社会快速发展带来的高层、地下建筑以及异型大空间建筑火灾、石油化工火灾等现代火灾，是摆在各级公安消防部队面前的一项重要课题。当前，必须结合消防部队职能拓展的要求，立足疑难、复杂条件下的灭火救援任务，瞄准重大灾害事故应急处置任务，强化基地化、模拟化、实战化训练，组织开展灭火抢险救援战例和特殊火灾扑救等重点课题战术研究，提高部队初战控制、协同配合、组织指挥、攻坚作战能力。要加强战训基础建设，开展重大危险源火灾风险及危害评估工作，完善跨区域作战、灾害事故类型和重点单位灭火救援预案，形成灭火救援数字化预案体系。要加快应急救援专业队伍建设，组织开展高层建筑火灾扑救、特种疑难灾害事故处置等专业培训，着力应对高层建筑、地下建筑、危险化学品泄漏和地震灾害、交通事故处置等任务。要着力加强部队人员、装备建设，不断推进灭火应急救援能力建设，提升专业化水平，增强履职能力，使消防部队切实承担起以火灾扑救、重大灾害事故和抢救人员生命为主的应急救援任务。

(八)宣传教育全民化

消防宣传教育是推进消防工作社会化进程、提高公民消防安全素质的重要举措。要在全社会实施文化消防战略，大力倡导和弘扬积极向上的消防文化，充分发挥消防文化的指引、评价、预测、教育功能，着力规范公民的消防安全行为，提升公共消防安全水平。大力倡导超前预防文化，在全社会牢固树立火灾是一种无法完全消除的风险的观念，通过引入火灾保险等措施，积极增加预防投入，拓展火灾防范途径，最大限度化解火灾风险。大力倡导积极逃生文化，牢固树立以人为本思想，把生命至上、救人第一作为火灾避难的基本原则，通过宣传教育使广大公民熟练掌握基本的逃生技巧，强化自我保护能力，尽可能避免不必要的伤亡。大力普及互助共济文化，在火灾发生时做到互帮互助，团结一致对抗灾难。大力宣传群防群治文化，调动全社会的力量，促使所有人都牢固树立火灾防范意识，最大限度地减少火灾致灾因素。