剖析公共行政理论发展历程

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一、公共行政的认定与理解

所谓的公共行政指的是一种可以有效增进公共利益、对公共利益进行公平分配的组织管理和调配控制理论，其不以利益最大化为目的。而相对于公共行政理论的私行政则指的是组织在对其内部事务进行组织管理时并非基于公共的利益。二者间最本质的区别就是是否具有营利性以及是否服务于公共利益。公共行政主要有社会行政以及国家行政，其中国家行政占主导地位，也是最主要的部分。尽管传统意义上的国家行政几乎与公共行政是等同的，但其边缘部分就是社会行政。社会文明发展到现阶段，公共行政也呈现出扩大发展的趋势。

二、公共行政理论的发展过程

（一）初创阶段

现代的公共行政理论开始于十九世纪末，在这个时期，对行政理论的研究有着非常鲜明的时代色彩。可以说西方社会的转型及社会进步造就了公共行政理论，其理论的诞生与发展也是应西方国家政治经济以及社会发展的需要。十九世纪中期，西方一些国家诸如美国、英国、法国等国家的经济得到了飞速的发展，经济形态由自由资本主义转向了垄断资本主义。同时，无产阶级以及广大劳动者由于为积累国家资本付出了很大的代介，因此也不断的要求提高自身的政治地位，改善经济条件，于是社会矛盾日益突出，在复杂的社会关系下不断发生阶级冲突。正是这样严峻的社会现实促使资本社会的统治阶级对其管理方法以及统治思想进行重新修正，于是一系列对经济、社会以及政治的改革开始大力推行。十九世纪以来，一直占据着指导地位的自由主义政治理论受到了前所未有的挑战，人们不再信奉“管最少的政府是最好的政府”这一理念。社会统治者为了化解社会矛盾，缓和阶级冲突，稳定社会秩序以及促进发展，就开始对社会生活进行主动干预，一改以往“消极国家”的形象，将其政府职能发挥到更为广阔的范围内。一旦国家的行政权力有所加强，政府的行政职能被提到了工作日程，那么旧有的行政管理思想及管理方法就比较难适应新的变化，这时，现代的公共行政理论就应运而生。资本主义社会经济及科学技术的高速发展，其工商企业的管理也面临着改革与发展。可以说工商企业科学管理运动的发生使得社会的生产面貌发生了很大的改观，一些新的管理理念、组织以及管理方法不断涌现，于是政府在加强行政职能的同时，对这场管理革命也越来越关注，越来越适应。这场运动所催生的科学的管理理论、管理方法对政府的行政思想和行为又有着直接的影响，从而使政府的行政观念得到大幅度的改观，促使其进一步加强行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在这种情况下，工商企业的科学管理促进了行政管理理论的发展，而公共行政管理理论也在其发展的初级阶段找到了可供借鉴参考的内容及模式，于是现代公共行政理论的基础就自然形成。概括来讲，行政理论的初级阶段大致可以总结为三个内容，首先是政治和行政的关系；二是行政理论的基础为科学管理理论，则官僚组织以及行政效率也成为行政理论研究的内容；三是对行政规律进行总结，行政理论的发展逐渐呈现出模式化以及体系化的特点。

（二）修正阶段

上个世纪三十年代中期，公共行政理论进入其修正阶段。由于上述初创阶段时期，公共理论更多的是强调行政管理的技术性，因此并生很多行政原则，尽管这些原则对于提高行政效率也起一定的积极作用，但是处在西方资本主义社会经济大萧条以及工人运动频繁爆发的历史背景下，这种理论及方法就体现出其不适用性。旧的公共行政管理理论侧重的是技术以及机械的效率，因此在方式方法上更为注重规章制度的纪律性，而对被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，这样做的直接后果就是不仅行政效率会受到负面影响，而且发生管理危机的机率也相应提高。此外，二战对于西方国家的行政职能、体制以及行为也有着深刻的影响，于是旧有行政理论的新问题、新现象都需要一个新的行政理论去指导、解答，以往的行政管理理论也体现出缺乏生机与活力的弊病。因此如何使得公共行政理论更好的顺应历史的发展，各个行政学者就开始对旧有的行政管理的理念及思想进行彻底的反省，并对其进行修正与完善。修正阶段的公共行政理论的主要内容包括两个层面，其一，行政管理的政治性被充分强调，对初创阶段管理与政治分离的理论进行修正；其二，加强公共行政管理理论中旧有倾向的讨论和研究，以更广阔的视野对行政实践中出现的问题及现象提出新见解。

（三）拓展阶段

上个世纪六十年代，公共行政理论进入了拓展阶段。上世纪六十年代以来至今，世界经过半个世纪的发展，其格局已经有了很大的变化，西方资本主义国家经历过二战的创伤之后，进入了一个恢复发展时期。在发展经济的同时，现代科学技术体现出其强大的作用和力量，在更大的范围内推动经济的发展，于是人类迎来了第三次技术革命。系统论以及信息论和控制论就成为科学技术理论新的代言名词，并在非常广阔的范围内得以运用。科学技术空前的发展及运用，使得各种管理理论与技术得到了长足的发展，其中的公共行政理论也不例外。自然科学理论越来越多的应用于公共行政管理理论中，拓宽了其研究领域，公共行政管理理论的面貌也发生了彻底的改变。随着上世纪七十年代后自由主义政策的彻底破产，很多非常严峻的社会问题就摆在了政府面前，尤其是美国，各种反战运动、民权运动等再加上新的经济危机，对其社会的发展和稳定都带来了极大的冲击。因此，政府的行政活动就面临着更多的问题，于是公共行政理论的应用性就成为这个时期的主要研究方向，一种全新的公共行政管理理论以及实践模式应运而生。其不仅是一种尝试着代替旧有公共行政学的理论，它还代表着一种新的公共管理的模式，以及在现代公共行政领域内持续发生着的改革运动。在这个时期的公共行政管理理论主要内容包括以下三个方面：第一，对自然科学以及社会科学的全新理论进行借鉴、吸收和采纳，合理运用诸如系统论以及生态论或者权变论等新的理论来辅助行政管理理论的发展，公共行政理论的研究领域向着更深、更广的方向发展；第二，对于现代公共行政管理理论的发展再做进一步思考，并提出新的研究内容，寻找新的研究方向；第三，增强公共行政管理理论的应用性，这种应用性体现在政策分析理论的产生以及决策科学理论的发展等方面。

三、我国公共行政管理的发展走向

在研究西方国家公共行政管理理论发展的基础上，借鉴其较为成熟的管理理论，结合我国的实际情况，可以对我国的公共行政管理发展走向做出分析。未来我国的公共行政管理的发展方向将向着传统行政理论和现代行政理论相结合、本土行政理论和西方行政理论相结合的方向发展。尽管公共行政理论的发展与变革与社会文化的心理提升以及行政人员价值观的定位等微观因素有着密切的关系，但这些因素只会决定其为渐进发展过程。随着我国加入世贸组织所带来的积极影响，我国的公共行政理论的发展走向大致可以体现在以下两个方面：

（一）管制型向着服务型转变

其实，我国传统的公共行政理论是一种典型的管制型理论，至今政府部门工作人员的观念及思想都残留着明显的计划经济的痕迹，最显著的表现为：多数人都认为政府的主要职责就是“管人”、“管企业”、“管市场”、“管社会”等等，其突出的是一个“管”字，而缺乏“服务”意识。这种观念所带来的直接后果就是：政府机构背负着沉重的包袱，政企不分，公共行政事务管理能力低下。由于我国的市场经济不断发展，并加了入世贸组织，实现了与国际市场经济规则的国际接轨，那么政府的职能就要向着“服务型”政府而转变。政府的一切行为都是为市场而服务，比如制定出可以有效保护公民财产、维护社会稳定的法律法规，维持稳定、和谐、发展的社会秩序，保护并不断改善生态环境，发展生产、生活基础设施的建设，促进社会的发展与进步等等。因此，政府要从思想观念上树立起一种服务意识，将管制纳入服务，以服务为依归。由此可见，我国的公共行政管理理论必然由管制型向着服务型转变。

（二）官本型向着民本型转变

我国传统的官本型公共行政管理理论是以农业社会体制以及计划经济体制为背景的，其所崇尚的是“唯权是尊”、“凡事讲求特权”等，受这些旧观念的影响，直至现在我国的公共行政管理体制还存在着一定的家长制、“官念”为本以及长官意志等官本型现象。其实，实行了市场经济体制后，政府就要将微观的经济权力交还给人民，而将自身的工作重点放在公共管理及服务上，从而弱化官本型公共管理的现实基础。此外，在加入世贸组织以后，中国人民的法律意识逐渐加强，政府公务的透明化及公开化等，也对“官本位”意识产生一定的冲击，而“民本位”的意识则被逐渐强调。因此，我国公共行政管理的发展趋势必然是“官本型”向着“民本型”的管理模式发展。民本型与官本型最本质的区别就在于，民本型的公共行政管理更体现出“以人民本”的理念，凡事从人民的需要出发，人民的幸福是公共行政管理的最高宗旨，将社会主义的民主性充分发扬，拓宽公民参与公共决策的途径，真正做到为人民服务。总之，通过公共行政理论近百年的发展历程我们不难看出，政治与科学仍将占据二十一世纪公共行政理论发展的主导地位，适应政治需要、紧跟科学发展仍会是新世纪研究公共行政管理理论的方向。