深究公用企业滥用市场支配地位行为反垄断体制

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我国市场经济脱胎于计划经济，公用企业得益于体制优势，在维护国民经济命脉、保护国家安全、促进经济发展等方面发挥了重大作用。然而，由于市场主体天然的逐利性，公用企业凭借其市场支配地位限制竞争、牟取不当利益的行为也不少见，各地工商部门均有适用《反不正当竞争法》进行查处的案例。2010年以来，《人民日报》多次选登读者来信曝光公用企业滥用市场支配地位实施违法行为，并评论其行为蚕食了中国改革开放三十年的成果。那么，在当前《反垄断法》已经颁布实施的情况下，公用企业的性质、地位如何界定，其滥用市场支配地位实施的限制竞争行为如何规制，值得深入探讨。

一、公用企业的定义及特性

公用企业，主要是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。在我国现阶段，公用企业主要具有以下特性：

(一)准入管制

一般而言，公共产品领域的市场准入受法律法规和产业政策管制，国家对其准人条件、产业布局、地区分布等有明确的限制，公用企业在其相关地域的主营市场一般占有天然垄断的独占地位。同时。公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，其初期投资大、运营周期长、利益收效慢，需要庞大的政策支持和资金后盾，使得公用企业在其主营领域维持了一种长期的、稳定的竞争优势或者独占优势。因此，一般其他经营者并不具备进入该市场进行竞争的资格条件和经济实力。

(二)产品不具替代性

一般而言，公用企业提供的商品为人民群众生产、生活所必需，比如水、电、气等。这类商品一般不具有替代性，或者虽然有替代商品，但使用替代品的成本远远高于经济效益。比如供水业，虽然矿泉水、饮料在一定程度上可以成为自来水的替代品，但使用替代品的成本过高，不具有经济性，因此并不能构成对自来水的有效竞争。

(三)社会公益性

公用企业是为公众提供基础服务的企业，国家为其提供了大量的政策扶持和资金支持，其经营行为应视为国家提供公共服务的一种方式。因此，公用企业应以社会公共利益为主要的追求目标，而不能单纯地谋求自身经营利润，从这点上说，公用企业具有很强的社会公益性。

综上所述，我国公用企业的主营市场受国家法律法规和产业政策限制，相对比较独立、稳定，其相关地域的主营市场一般可界定为《反垄断法》所称的“相关市场”。公用企业在这一市场中一般具有独占地位或占绝大多数的市场份额，能够控制市场上商品的价格、数量和其他交易条件，其他经营者无法或者难以进入该市场进行有效竞争。因此，一般可认定公用企业在相关市场具有市场支配地位。

当然，随着市场经济的发展成熟以及经济体制改革的深入，我国公用领域逐渐放松管制，引入竞争机制，一些原本公用企业独占的市场逐渐打破垄断格局，变成有效竞争、公平竞争的市场，比如金融行业、交通运输行业等。在这类市场中公用企业原有的特性已经淡化，其是否占有市场支配地位，仍需按照《反垄断法》的规定进行界定。因为对相关市场、市场支配地位的界定和论证并非本文重点，下文关于公用企业的论述中均假定其占有市场支配地位。

二、规制公用企业滥用市场支配地位行为的必要性

公用企业形成市场支配地位可以发挥生产的规模效应，使公用企业在实力壮大的同时拥有更加强大的研发能力，得以促进科技创新，推动社会进步。因此，我国《反垄断法》特别规定，对于关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。

然而，由于公用企业具有市场支配地位，其行为也可能影响市场竞争，给经济发展带来不利影响。首先，如果公用企业滥用其市场支配地位，实施排除、限制竞争的行为，将严重扭曲市场的竞争机制，减少甚至消灭竞争，抑制经济的发展；其次，公用企业在市场上缺乏竞争压力，往往会丧失警觉性，忽略成本控制和生产力提高，从而降低资源的使用效率；第三，如果公用企业仅仅通过提高产品价格就可以获得高额利润，而不必去进行科技创新、提高生产效率，在一定程度上会阻碍科技的发展和技术的进步，不利于整个行业的发展。因此，公用企业受法律和政策的特殊保护，处于无竞争或者竞争不充分的市场格局中，既无自律的内生动力，更无来自竞争对手的外部压力。市场调节手段难以奏效，有必要运用政府这个有形之手，对其滥用市场支配地位的行为进行规制。

因历史原因，我国对公用企业滥用市场支配地位行为的规制具有计划手段和市场手段并存、行业法与竞争法交叉的特点。从多年来的执法实践看，行业主管部门根据行业法对公用企业经营行为的规制，由于信息不对称、管制俘获、部门利益等因素，往往会出现“失灵”的情况；而由竞争主管机关根据《反不正当竞争法》进行的规制，则由于公用企业所处的行业政策性强、专业性强，同时存在部门立法肢解《反不正当竞争法》的情况，规制措施也经常受到掣肘。

《反垄断法》作为规制市场竞争的一部基础性法律，从监管执法的负激励角度确立了国家对经济运行必要的干预机制，是在市场这个无形之手失灵的情况下，发挥政府有形之手效用的重要组成部分，因此，应普遍适用于包括公用企业在内的所有市场领域。《反垄断法》第七条保护的是公用企业的垄断地位及其正常经营活动，如果公用企业超越了正常的经营范围，滥用其市场支配地位实施排除、限制竞争的行为，则违反《反垄断法》的规定，应当纳入《反垄断法》的规制范畴，并且应当成为我国当前反垄断执法工作的重点之一。

三、适用《反垄断法》规制

公用企业滥用市场支配地位行为应把握的原则《反垄断法》旨在维护国家的整体竞争秩序和市场的统一性，其反对的是垄断行为而非垄断者，保护的是竞争格局而非竞争者。我国公用企业由于其特殊性，天然地占有市场支配地位，如果其滥用市场支配地位，从事排除、限制竞争的行为，将会严重影响市场竞争秩序。因此，我国的《反垄断法》对包括公用企业在内的经营者滥用市场支配地位，排除、限制竞争的行为予以严格禁止。那么，如何判断公用企业的行为是否属于《反垄断法》所指的“滥用市场支配地位行为”。笔者认为应根据公用企业的行为对市场竞争格局的影响进行判断，适用合理分析的原则。