利用基层自治体解决部分政府行政论文

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摘要:在现行体制下,乡镇是压力型国家体制的末梢,而村民自治又具有合法的独立性。两者的关系难以处理。由于农村是一个公共生活、日常生活和私人生活不分化的社会,在乡镇直接指导村民自治矛盾较多的情况下,应考虑加强乡镇对于村民日常生活和私人领域的非正式行政指导。其途径应当是增进村民与乡镇干部的互信、强化乡镇及其工作人员的指导能力、强化乡村党组织配合指导的能力。

关键词:非正式行政指导;村民自治;乡镇改革;乡村双层结构

自从我国实行村民自治以来,正式国家政权与自治体之间的关系一直是一个令人困扰的问题。在税费改革以前,乡镇政府往往倾向于积极干预村民自治,力图把村民自治变成自己的下一级机构;而在税费改革之后,乡镇政府干预基层自治的动力大大削弱,但农村公共物品供给不足的问题进一步凸显。理顺二者的关系是一个多维度的问题,本文仅从非正式行政指导与乡村社会的关系这个特定的角度来讨论问题。这样的角度并不是排他的。

一、国家政权与自治体的关系困境

地方自治在现代民族国家是一种普遍的现象。因为人们认识到,中央政府不可能掌握地方治理的所有相关知识和信息,这样的“地方性知识”实际上只有地方居民的自治才可以做到,因此,在国家宪政的总体框架下承认地方自治的合理性,是现代国家治理的总趋势。

综观世界上的地方自治模式,不外乎英美式自治和德日式自治两个模式。英美式自治内部还略有差异,但总的来说,是自治体萌芽从就的国家体系中分离出来,然后与旧的国家体系时而对抗,时而合作,最后通过一个根本性大法的形式把两者的关系稳定下来。诺斯等指出:“一般来说,历史上的一些代表性的政府解决方案的协议都是以某种精英条约的形式出现的(如1215年大宪章和美国宪法)。”[1]在这样的模式下,尽管国家权力可能极大扩张,但是自治地方仍然可以保留自己的权力,并保留通过违宪审查等方式获得司法救济的权利。

德日模式则缺乏一个自治体的自我生长的过程,主要是依靠法律体系的规定使地方获得了自治权。以日本为例,地方自治的原则在明治宪法中就获得了确认,但是并无宪法的实质保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府县制是地方自治的基本制度,但府县仍然有地方行政机关的强烈色彩,1943年更进一步强化国家对市町村领导人选任的干预。1999年修改地方自治法,弱化了国家对市町村的监督和干预制度。但是,国家与地方公共团体的关系的问题并没有因为法律的修改的获得彻底的解决[2]。可以说,日本之所以成为世界上行政指导最发达的国家,原因之一也就是单一制国家下国家与自治地方关系的困扰。

在我国,也存在着类似日本的困扰。主要表现在,一方面法律规定村民自治,乡镇无权干涉村民自治内部的事务,但是规定非常简约含糊,不便操作;另一方面,乡镇在国家的强大压力下,必然希望村民自治能够为自己的工作提供最大限度的帮助。二者经常发生冲突,但是缺乏有效的制度安排来解决纠纷,因此事实上二者的关系是一个具体博弈的结果,其效率非常低下。为了解决这个问题,引发了人们对于乡镇职能、模式乃至于存废的广泛争议。在学术界,就有乡镇自治论(沈延生等),乡镇县派论(徐勇等)、乡镇强化论(主要是实务界人士)、乡政自治论(吴理财等)。废除乡镇的主张由于其依据的不可靠最为人们所怀疑,乡镇自治的主张由于过于激进也不为多数人所接受。乡镇县派论的主张其实不过是把乡镇的自由裁量空间变小,把矛盾上收到县而已,很难说是治本之策。吴理财“镇政、乡派”的主张注意到了农村的异质性,但是他也承认这不过是制度建构的一种形式而已,“现代乡镇制度建构关键在于乡镇权力的重构”[3]。作者比较倾向于吴理财的观点,本文的论旨之一,便是为“乡镇权力的重构”提供一个特定的思路。

如果从制度成功的角度上看,英美式自治无疑是最为成功的,不过其特殊的文化和不可复制的历史进程使得它对于中国乡镇自治的借鉴意义其实并不大。就国情与制度环境相似性的角度上将,中国同日本的情况可能更为接近。为了解决国家与地方的关系问题,一方面当然应当尝试英美式的契约方法,但是日本式的行政指导方法也应当成为我们研究的路径之一。由于国家与自治体之间不存在正式的强制制度联系,国家对于自治体的指导可能更加的非正式。因此我们研究的重点,应当是通过对于自治体及其基础的非正式指导,来减弱二者正式法律关系的困难。法律制度与非正式行政指导之间构成互为支持的关系。

二、“草根社会”的自治基础功能

中国的农村实际上是千差万别的,笼统地讨论“中国农村”不是一个明智的方法。我们大致上可以把中国农村分为这样几种类型:第一种是基本工业化和城市化的村,即学术界研究颇多的城中村、城边村、大中型企业所在的村等。第二种是兼业型的农村,在这种村庄中劳动力大量流出,从事非农产业活动,村庄表现出高度的“空心化”状态。第三种是纯农业村,居民以种养殖业为主业,人口基本上不流动。本文讨论的是第三种村庄。

按张康之教授的看法,传统的农业社会是一个生活领域不分化的社区。一方面,人与自然还不能比较彻底地分开,社会也就不可能分化,因而,农业社会是以一体性的形式出现的,人们生活在熟人圈子里,受到习俗、习惯的规范,个人与群体浑然为一,是一个混沌的“一体性”、同质性存在[4]。在这样的生活状态下,公共生活领域、私人生活领域、日常生活领域实际上是一体化存在的,很难把它们截然地分开。这就导致了两个后果:第一,农民对于公共生活的决策通常是以日常生活经验作为自己的决策依据的,因此农民既是理性的(在日常生活领域的意义上),又是不理性的(在公共生活领域的意义上);第二,在农村实际上不存在严格意义上的“公共空间”和“公共理性”。如果从这样一个思路来观察问题,那么时下流行的“公共性与社会治理”[5]的命题在纯粹农村社区是否能够获得支持便大可怀疑。在这样的哲学理念的支持下,陶传进指出,农村社区实际上是一个双层结构,其一是由村民组成的“草根社会”,其二是由这个“草根社会”中产生出来的(毋宁说是外部安排的——引者注)、位居更高一个层次的村民自我治理组织[6]。虽然在政治学看来,村民自治已经是一个最低层次的政治结构,但是从社会学的角度上看,这个政治结构乃是由更基本的社会结构所支持的。“草根社会”中包含了一系列的社会学变量,如社区发育程度、社会资本储量、志愿者组织的多寡等等。当这些变量取低值的时候,“草根社会”是非常贫瘠的,有效的村民自治便不可能展开。陶传进以此为进路,讨论了强化“草根志愿者”对于乡村治理的意义。但是,在强化“草根社会”的发育程度的进程中,基层政府不应当无所作为。

我们对于正式国家与乡村自治的关系的思考,一直是包含了一个压力型和直线型的思考模式的。也就是说,我们看到了国家权力从中央到地方、一直到村民自治的这样一个直线的压力型体制。村干部成了这个压力体制的末梢。他们总是在国家与村民的双重压力之下寻求空间,一旦二者的矛盾尖锐化,村干部就会站到乡镇政府的一边,而农民就找不到自己的组织化的代言人。我们可不可以把这个思路稍微改变一下:乡镇政府不是直接地把压力加到村干部的身上。乡镇政府可不可以首先同“草根社会”取得一致,深刻地影响“草根社会”的日常生活领域,从而达到政府与“草根社会”在公共生活领域的一致?

三、非正式行政指导及其作用

传统的行政行为的定义是:“行政行为是行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示。”[7]这样的行政行为定义,在中国这样的官本位和权力本位的文化系统中无疑是深受欢迎的。但人们也看到,对于行政行为单方性和优越性的定义也导致了权力滥用这一消极的后果。其中的深层次原因,是因为西方发达国家与我国行政和法律环境的不同。西方国家的行政行为单向性,一是受到人权保障原则的制约,而是权力制约制度的完善。而在我国,上述两个方面都还在建设之中,因此,不宜简单地强调行政行为的单向性[8],而应当更多地强调行政行为中的柔性和协商。

既然行政指导本身已经是非强制性行政行为,那么非正式行政指导又是什么意思呢?非正式的行政指导具有如下的特征:第一,在身份上,非正式行政指导者有意淡化自己的行政机关工作人员身份,而是以朋友、专家、内行的身份为相对人提供友好的帮助;第二,在途径上,非正式行政指导者主要是通过参与农村的私人领域生活甚至日常生活领域来实现的;他提供指导也许是在婚礼或者葬礼之上,也许是在日常的娱乐之中;第三,在法律后果上,除非存在恶意,非行政指导者原则上不承担法律责任;即使存在恶意,也是由指导者去承担个人责任,行政机关原则上不承担责任。简单地说,非正式行政指导是国家理性对于农村私人生活和日常生活领域的渗透,以期提高农民在公共生活中的理性程度,从而最大限度地降低国家理性同村民自治之间的对抗程度。

在中国发挥行政指导的作用有固有的思想和制度资源。就思想资源来讲,我们从来都强调人民群众是是历史的创造者,实事求是和群众路线是我们党的根本之道思想。“群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[9]对于共产党的政权来讲,不凭借国家政权的力量,而运用它的工作人员实现对于社会的非正式指导,不应当是一件困难的事情。就组织资源来讲,中国共产党是一个严密的整体,对于这个战斗团队来讲是不存在自治的问题的。中国共产党的组织和党员遍布于社会生活的方方面面,它可以为非正式的行政指导提供有效的组织支撑。

但是,目前很多地方对于展开非正式的行政指导缺乏信心,其中重要的原因,一是干部作风漂浮甚至恶劣,不能同人民群众打成一片。目前的乡镇干部包村制度,就存在着比较大的问题。这些包村干部吃住都在村干部的家里,一到周末就回镇上,基本上不同普通群众接触;一到村里面就吃喝打牌,基本上不关心普通群众的生产和生活,从而形成了一种“到村不下村”的现象。二是乡镇干部本身能力有限,即不知道村民有什么需要,也无法对村民提供有效的信息和知识。他们从某种意义上讲比村民还要懂得少。村民至少还知道一般的农业生产知识,但包村干部既不懂农业又不懂工商业,对政策法律也是一片朦胧。有人戏称,在税费改革以前,乡镇干部是“暴力威慑型”,谁块头大谁能力强;税费改革以后,乡镇干部自己都不知道干什么,变成了无所事事型,谁跟本地干部搞得好关系谁能力就强。三是乡村党组织本身处于半瘫痪的状态,没有明确的目标,没有相应的资源,很难为非正式的行政指导提供帮助。公务员之家

鉴于此,强化乡镇政府对于村民自治的非正式行政指导应当做到:

第一,加大乡镇干部的作风建设,增进村民与干部之间的信任,从而使乡镇干部能够非常自然地渗透到村民的日常生活之中去。由于农村基本上不存在一个完整的“公共生活领域”,因此,乡镇干部如果要影响村民在乡村公共生活之中的决策,唯一的办法就是渗透到人们的日常生活之中去。那种正襟危坐、大量使用正式官方语言的干部,会使得村民敬而远之;那种作风恶劣、生活腐化的干部,会遭到村民的更大的排斥。建立干部与村民之间的信任,靠尊重,靠业绩,更靠人品。有一些“能人”干部,自以为成绩卓着而不屑于与村民打交道,实际上影响力是十分有限的。

第二,乡镇干部本身应当具有较强的指导能力。给人一碗水,自己要有一桶水。从实际情况来看,一是乡镇自身要非常注意各种生产知识、政策法规知识的收集,然后有意识地通过干部传递给村民。二是乡镇干部自己要非常注意学习,尽可能从酒桌牌桌之上摆脱出来。当然这需要一定的奖惩升迁制度的引导,要有合理的干部业绩评价机制。第三是对干部的使用要适当。政策法律水平高、协调能力强的可以派往矛盾比较多的村;对工商业比较熟悉的干部可以派往工商业经济比较发达的村;对农业比较熟悉的干部可以派往传统农业村。如果干部用非所长,他就很难发挥自己的作用。目前推行的大学生村官制度当然是一个比较好的制度,可以缓解农村的人才匮乏,但是也存在着很大的问题:大学生刚刚从学校毕业,难以融入农村社会生活,难以为村民提供切中肯綮的指导。在一个县或者乡镇内大规模地使用刚毕业的大学生作为乡镇与村的联系人,利弊孰大,有待研究。

第三,村党组织必须成为非正式行政指导的重要组织渠道,除了人员精干、组织严密之外,必须针对本村的情况拟定清晰的工作目标与计划。然后与乡镇政府互通信息,由乡镇政府派出适当的人选参与到乡村社会生活之中去,提供非正式的行政指导。托克维尔说:“一个内容错误但是被表达得清晰明确的观念,经常比一个内容正确但被表达得含糊复杂的观念更能掌握群众。”[10]这是我们进行非正式的行政指导的时候也应当遵循的一个基本原则,当然我们要努力保证目标正确而明确。

参考文献:

[1]诺斯,等.秩序、无序和经济变化:拉美对北美[A][C].梅斯奎塔,等.繁荣的治理之道.叶丽娟,等译,北京:中国人民大学出版社,2008:19.

[2]江利红.日本行政法学基础理论[M].北京:知识产权出版社,2008:45-49.

[3]吴理财.论现代乡镇制度的构建[J].天津社会科学,2008,(2).

[4]张康之.在领域分离与融合中看制度[J].探索,2006,(1).

[5]郑杭生.公共性与社会治理[J].中国特色社会主义研究,2005,(1).

[6]陶传进.草根志愿组织与村民自治困境的破解[J].社会学研究,2007,(5).

[7][德]哈特穆特·毛雷尔.德国行政法总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000:181.

[8]田文利.非强制性行政行为及其法治化路经研究[M].北京:知识产权出版社,2008:21-22.

[9]邓小平文选:第2卷[M]北京:人民出版社,1994.

[10]托克维尔.论美国的民主:上卷[M].北京:商务印书馆,1997:185。