公共行政规范性研究论文

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[摘要]本文认为行政伦理学的发展必须倡导对该领域内重大问题的关注以及学者们在此类研究中的合作努力,作者提出四个值得关注的重要问题:公共行政伦理学研究的规范性基础、全球化、组织设计、平等问题。

20世纪70年代中期至今,随着新公共行政运动的不断高涨,行政伦理的学术研究和应用也都得到了快速发展并呈现出多样性。行政伦理学已日益证明了自身在公共行政领域内的存在并逐步在研究中由边缘走向中心(Cooper,2001)。

但是,当前的行政伦理学研究缺乏对该领域内核心问题的关注,学者们未曾在围绕这些问题而开展的研究中形成系统而持续的合力,而是各自为阵,研究内容也非常分散。能够允许学者广泛地涉猎各自感兴趣的问题是行政伦理学研究的学科优势,这反映了这个领域入世的研究态度,及其理论对不同问题的解释力。但学者对研究领域内最基本和最紧迫问题的共同关注,更是任何学术研究领域得以不断发展的重要推动力。

为了实现这种学术研究的合力,需要行政伦理学者对该领域内的核心概念和中心问题进行界定并达成共识。我从自身从事行政伦理学研究和实践的经验出发,提出行政伦理学界应该集中研究的一些重大问题,并希望以此来激发大家对行政伦理学领域内一些重大主题的共同关注和探讨。

一、公共行政伦理的规范性标准是什么

有人简单化地将这一问题表述为:“政府应该根据谁的道德标准进行道德抉择?”这种提问方式隐含了一种假设,即在面临道德选择时,我们只能向自身寻求个人的道德标准来进行判断,这种道德标准根植于宗教信仰、政治承诺、世俗人生观之中,可能还包括一些经由社会化过程和个人生活经历形成的,并与我们的工作环境紧密相关的更高层次的个人的道德取向。

大多数学习公共行政学的人和公共行政人员都不认可也不理解在个人自身的道德视角之外,还存在着另一种道德视角,即“职业道德”的视角(亚当Adam,2001)。这种现象的产生可能部分应归因于行政伦理学研究在某些方面的欠缺,即:未就该专业领域内具体有哪些规范性标准的问题形成清晰统一的认识,自然也就无法为人们提供公认的“公共行政的职业道德准则”。而且,由于公共行政职业精神的内涵并不明确,使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任,而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。由于职业精神的缺乏,使得公共行政从业者很容易屈从于组织和政治命令的支配。所以我们在寻求“应该以谁的道德标准为准则”这一问题的答案时,要时刻牢记,我们所寻求的不是放之四海皆准的本体论的标准,而是公共行政这一职业领域内的道德标准。从过去30年有关行政伦理方面的学术著作中,可以提炼出5项规范性标准,以为公共行政实践提供明确的道德指向,它们是政治价值、宪法理论及社会基本思想;公民理论;社会公平;品德,或者说是“以性格为基础的道德”;公共利益。

11政治价值、宪法理论及社会基本思想约翰•罗尔(JohnRohr)在其开创性的著作《官僚的道德:法律及价值的思考》(1989)中提出,官僚的道德应该建立在美国宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上,而这些政治价值则体现于美国的宪法及最高法院对宪法的解释之中。他认为,自由、平等和所有权是美国社会中最为重要的三个核心价值,而作为政治体系一员的公共行政管理者,更应该明确该体系的核心价值并确保自己能够遵守这些价值。从这个意义上说,在政府中供职不仅是经济的和职业的选择,也是一种道德选择。因此,确立职业道德是公共行政研究的重要课题,而这种道德价值应该是具体的,是根植于政治价值、宪法理论、社会文化和社会基本思想之中的。

21公民理论公民理论的研究通常采取历史的研究方法,将公民的角色置于美国的政治传统之中并作为公共行政研究的基础。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中,他们是公民的代表,是职业化的公民,是受委托的公民———即以前由所有公民共同承担的公共事务,现在被委托给有充裕的时间,接受过公共管理技能培训,并拥有承担公共事务所需资源的职业公民去承担了。从这个角度出发,公共行政管理者的道德责任实际上跟美国社会中一个良善公民的道德责任是密不可分的。

因此,公民理论将对以下一些问题的研究放在了重要的地位:公共行政应对公民具有回应性、要鼓励公民参与、公共行政机构对公民负有解释的义务,要将公民视为行政组织和个人忠诚的最终指向,要尊重公民个人的权利和尊严,行政决策和行为应力求审慎并足堪质询,提倡公民美德的养成,公共部门要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各种不同的专业化的分工,但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。公共行政人员在接受其所在的官僚组织层级节制的约束和责任的同时,亦需培养和加强他们作为全体公民代表所应遵守的基本的道德约束和责任。

与政治价值、宪政理论和社会基本思想相比,公民理论的研究视角并未在行政伦理学领域取得支配地位,但其作为规范性的道德取向仍引起了许多人的研究兴趣。31社会平等行政伦理以社会平等为规范化视角并将其作为一个研究领域得益于20世纪70年代开始的新公共行政运动。约翰•罗尔斯(JohnRawls)在其《正义论》一书中指出:“公正(justice)”是政府的中心组织原则,为此,他还进一步提出了实现社会平等(equity)所应遵循的一整套具体的标准。自此,“平等”成为公共行政学研究的一个重要主题。但是,在行政伦理学界,我们从来就不曾独立地将社会平等作为一个核心的道德标准来研究,但是很显然,它已经成为了行政伦理的主要的规范化标准之一。

但也有学者反对将社会平等概念广泛地运用于行政伦理学研究,他们认为,由于其源于新公共行政运动,社会平等应该是公共行政学范畴的概念;也有人提出社会平等只是普通的行政伦理研究的路径和工具之一,而非核心的价值标准。在我看来,社会平等作为行政伦理价值标准的存在显然早于新公共行政运动,它虽然不是公共行政伦理大厦的唯一基石,但无疑应该在与民主政府有关的道德规范中占有重要一席。41品德20世纪70年代行政伦理早期的研究主要集中于对道德选择的论证,1981年,马克T•利拉(MarkT•Lilla)提出,在道德选择的问题上,理性分析方法过于简单化,在公共组织中要注重培养能与公共服务相契合的行政个性,以补充理性分析方法带来的缺陷。

平科夫(Pincoff)更是提出应该从个性的角度来理解品德。哈特(Hart)列出了人们心目中公共行政管理者应该具备的一些个性特征:高度谨慎,道德英雄主义,对人类的关心和热爱,对公民的信任,以及对提高自身道德修养的不懈追求(1992)。并提出了“道德事件”(尤其是“道德危机”和“道德对抗”)和“道德过程”(尤其强调“道德目标”和“道德实施”两个子过程)的分析框架。在此框架的基础上,库珀(Cooper)和瑞特(Wright)则指出,作为行为潜在诱因的品德与个人所秉持的价值和原则是一致的,它并不是在个人面临道德危机和道德对抗等事件时于一瞬间形成的,而是在日常生活中随着个人道德行为的实施和对道德目标的追求缓慢而持续地形成的,而这一过程恰恰是具体的道德事件(道德危机和道德对抗)得以解决的基础。品德显然是公共行政伦理标准化的基础之一。

但是,在培养品德、对特定个人的品德进行评价以为录用和任命提供支持、以及创造有利于培养优秀品德的环境的过程中,行政伦理学者应该如何定位自己的角色,或者是否应该在其中扮演某种角色,这都是有待我们研究解决的问题。

51公共利益公共利益也许是行政伦理领域中认同程度最高的规范标准,但却少有学者从这个角度进行专门的研究。我个人认为,公共利益应该在行政伦理学的规范性研究中占有重要的一席,它可以作为我们的道德指南并为我们提供基本的责任取向。它不断地提醒公共管理者,要以共同利益而非有限的特殊利益作为自身行为的基础,并迫使我们不断地对自身行为进行反思。古德塞尔(Goodsell)通过观察发现,尽管公共利益这一概念在公共行政的学术研究中尚未得到重视,但在政府实践中其作为一项道德准则却无所不在地发挥着重要作用(1990,97)。尤其在一些政治危机(如水门事件、伊朗门事件以及其它类似事件)面前,公共利益的概念就象导航灯塔一样为我们指明正确的方向。我们为行政伦理学提供了规范性研究的四种基本路径,这四种路径之间并不是对立和矛盾的,却远未整合成为一套连贯的、可操作的行政伦理学体系,还有许多工作留待我们去完成。

二、区域性的行政伦理准则如何与全球化的背景相适应

以上这些道德规范是针对美国的具体情况而提出来的,大都根源于美国自身的实践并与美国的历史和政治文化密不可分。但现在越来越多的人更关心的是,这些道德规范能否适用于其它国家?是否存在全球性的行政道德规范?对此,没有现成的答案可循,我们能做的只能是尽力提供一些启发性的意见。通过对20世纪70年代以来签订的大量的国际条约、国际公约、国际协定、国际惯例和国际项目的文件的研究,可以发现其中存在一些共有的核心价值,包括:自主、自由、诚信、信任及稳定(CooperandYoder,2002)。

全球化背景下国家和组织间相互依存性的不断增强以及世界范围内朝着市场经济和民主政府方向的努力,是这五项道德标准存在的基础和背景。我们可能难以得知这些价值能否真正付诸实施,但是,既然它们能够作为全世界都共同认可的价值而存在,足以表明它们至少是国际社会愿意为之共同努力的方向。正如我们希望能够就某一具体范围内(譬如美国)的基本道德规范达成共识一样,我们也力图在全球范围内建立一套超越政治、历史等差异的公共行政伦理的规范性标准。

问题在于,不同国家、地区和文化对这些价值的理解是否一致?有的国家的政府虽然在形式上认同某些价值,但由于种种原因在现实中却并未能实施该价值标准,或者并没有真正意识到这一价值的真正内涵及重要意义,因此,世界范围内出现了对某些伦理价值在字面上或形式上的一致态度并不意味着文化间的差异已经同质化或者消除了。这种建立全球性道德标准的尝试能否成功尚有待检验。此外,在一个社会中可能存在多层文化,既包括人们生活于其中的本土的文化,又包括国际关系中不同实体的其它文化。人们在国内可能遵从于一种文化,同时在国际生活中又能够遵从另外一种全球性的文化。这种在文化间的频繁转换能否持续下去也是行政伦理学者需要进一步考察的问题。值得指出的是,在我们研究的这些文件中,有关社会公平的价值并不常见。但正如艾米•楚(AmyChua,2004)所言:市场经济与正在出现的民主政治体系的混合作用可能是爆发性的。在许多发展中国家,当社会中的绝大多数人走向民主政府,如果市场主要由少数人支配,这种政治和经济发展的不平衡就会在政治上和经济上产生紧张。如果缺乏对社会公平问题必要的关注,这种不平衡会导致严重的不稳定和动荡的局面。

三、如何设计组织

使其支持道德行为自20世纪60年代,到行政伦理学作为一个研究领域存在之前,组织结构和组织文化在道德取向上并非是中立的。总的说来,官僚组织不仅不能很好地鼓励其组织成员按公共道德规范行事,反而常常会设置障碍。60年代米尔格瑞姆(Milgram)在耶鲁进行了一次实验,他在实验室构建了一个基本的组织结构,包括不同年龄、性别、信仰偏好、职业和教育水平的大约980人参加了实验。绝大部分实验对象都能够按照实验要求去做,表现出对这个临时组织的服从,甚至当要求他们对其他实验对象进行电击的时候也很少有人拒绝。米尔格瑞姆(Milgram)解释:通过实验过程中一系列逐渐的心理过渡,实验对象从相对自制的个体逐渐自愿地成为实验者的工具,并在这个过程中最终抛弃了对其自身的行为所应负的所有的道德责任。有研究发现,组织成员将大部分权利都让渡给了组织,大型组织日益成为“小政府”,而个人则日益成为“组织人”。

组织通过对狭隘市场观的强调使其成员热衷于追逐经济利益的最大化而排除了所有道德和法律因素,以及组织之外其它各种重要因素的考量。组织日益支配着其成员的生活。美国政府对2003年2月1日哥伦比亚号事故和1986年1月28日挑战者号航天飞机爆炸事故的调查报告充分表明了组织成为实施道德准则障碍的可能性。前者的报告中清楚地阐明了“对安全有害的文化特性及组织实践被容许发展”是事故发生的原因之一(哥伦比亚事故调查委员会,2003,9)。

而挑战者号的事故报告则反映出,工程师们曾就发射的安全性问题与管理层争执了一夜。工程师们坚持认为,发射期间夜间温度大都在冰点以下,而助推火箭仓密封外环的韧度在低温下不足以防止过热气体的泄漏,一旦发生这种状况,后果将是灾难性的。但是,由于在NASA(美国国家航空和宇宙航行局)并不存在异议反映渠道,工程师的意见并没有被听取。管理层要求这些工程师不要只想到自己工程师的身份,还要从组织管理者的角度出发考虑问题。1986年1月28日,挑战者号按原定计划发射,外燃料仓发生爆炸,飞船上的宇航员全体遇难(挑战者号宇宙飞船事故总统委员会,1986)。

我在各地对公共行政人员进行培训时,要求每位参与者列举一个在其职业经历中曾经遭遇的道德问题的案例。从我27年所搜集的各类例子中,反映出的最具普遍性的问题是:组织化的层级节制,更多的时候是一种组织文化,往往会成为道德的阻碍,而且还会惩罚那些意欲按照道德规范行事的个体,有时候仅仅是提出类似的建议也会受到惩罚。

因此,行政伦理学能否通过研究,设计出一套能够允许并支持有关道德考量的意见存在的组织体系,制定鼓励道德行为实施的相应政策,对敢于直言,批判和揭发不符合公共行政价值行为的人,还要考虑如何保护其不受打击报复。在现阶段我们可能很难明确这种组织设计的具体原则和措施,但19世纪末和20世纪初美国渐进改革运动的实践证明,制度设计的路径的确是非常有力的改革工具。当时,美国在全国范围内成立了独立的市立研究机构,作为改革智囊团。它们站在改革运动的最前沿,打碎了地方政府陈旧的政治机器,设计确立了促进效率的组织结构和过程。或许我们也需要成立类似的机构,把致力于公共组织伦理问题研究的行政伦理学家、组织发展学家和行政组织中有思想的从业者团结在一起,以创造出能够支持道德行为的组织结构和组织文化。

四、何时应平等对待所有的人,何时应区别对待

这个问题来自于无法消除的社会差别的存在。20世纪的前半个世纪所进行的美国的渐进改革假定:为了实现对每一个公民的公平对待,我们必须以同样的方式对待不同的公民。这是对当时在州和地方层面上政治不平等现象的反映,人们由于政治立场的不同而受到区别对待。然而,20世纪中期后不久,美国社会的差异性不断增强,此时,“同等地对待每一个人就是公平地对待每一个人”的公式在已经显得过于简单化了。建立在标准化的理性考虑基础上的组织体系在面对具有巨大差异性、需求和喜好殊异的公民时显得力不从心。

结果是,许多公民在面对大型的中心化的官僚组织提供的服务时,有时候反而会产生不公平的感觉。在这一对矛盾中,关键性的伦理问题在于,我们有时候需要同等地对待每一个人,而有时候,为了实现公平,我们又需要对不同的人加以区别对待。但是,在现实中什么时候该同等对待,什么时候该以实现公平为目的区别对待,人们在这个问题上存在着许多认识上的不一致和冲突。例如,有关残疾人的公共政策相对于有关种族划分、性别等方面的公共政策,更少引起争议,而在教育、警察和公共服务部门,这种以实现公平为目的的区别对待由于人们对标准认识的不同,实行起来也非常有难度。六年前,洛杉矶进行城市宪章改革,计划成立一个官方的邻里委员会系统以加强市民与政府的联系,同样出现了有关“区别对待还是同等对待”的问题并引起了激烈的争论。公务员之家

首先,关于委员会所辖区域,是进行标准化的划分从而使每个邻里委员会都有相同的人口规模,还是允许人们自己决定委员会的规模,后者所产生的委员会可能在规模上出现很大差异。其次,是统一制定标准化的规章制度和组织结构还是允许各邻里委员会自主决定。绝大多数城市行政管理机构都积极提倡标准化,原因不外乎是管理的需要———效率和秩序,而选举产生的城市政务官员似乎也持同样立场,但他们是出于未曾言明的原因:控制和效率。争论的最终结果是采取标准化和差异化混合的形式。

为了在社会异质性特征显著的洛杉矶实现平等,允许邻里社区自主决定其社区委员会的边界、自己制订规章制度、自主决定财政责任体系;但是同时又在新城市宪章中设立了一项要求所有邻里社区共同遵守的标准程序。该程序要求委员会与该区域内的利益相关者进行积极而广泛的接触,要建立一套规章制度和具回应性的财政责任体系,以保证其工作的透明度。这套混合形式的最终目的是为了平等地对待全体公民。这种做法可能依然存在很多问题,但是我们起码在脱离原有的思维模式方面进行了一些有益的尝试,这些思考可能不太充分,也不太规范,但无疑是积极和宝贵的。

在一个具有复杂多样性的社会中,围绕公平定义而产生的问题很容易引起人们的关注和争论,这也是我们从事行政伦理研究中遇到的最为困难的问题之一,但也为研究工作带来了更大的空间。