政府干预改革供暖机制论文

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编者按：本文主要从中国供暖体制的历史变迁；当前中国供暖体制的主要问题；改革供暖体制，如何发挥好政府管制的作用进行论述。其中，主要包括：国际能源价格高擎，国内煤电价格亦扶摇直上、中国的福利供暖制度始于20世纪的50年代、背离了社会主义市场经济发展的要求、住房制度改革使得福利供暖体制失去了存在的基础、与节约能源和保护环境的要求相矛盾、给财政带来沉重负担、引入竞争机制，深化供暖企业改革，实行城镇供暖特许经营制度、转变定价主体，由政府主导定价转为市场形成价格、政府间接调控、建立低收入者供暖保障制度、完善供暖体制改革配套措施、进一步转变政府职能等，具体请详见。

国际能源价格高擎，国内煤电价格亦扶摇直上。原材料、劳动力等各项成本的上升，对企业的经营获利能力提出巨大的挑战，而持续上升的CPI也让老百姓的荷包明显吃紧。作为计划经济遗留的最后一块“蛋糕”－－供暖，成为改革的难点和焦点，政府如何发挥作用，既保障居民的正常生活和经济的平稳运行，又能实现企业健康持续的发展，是目前亟须探讨的问题之一。

一、中国供暖体制的历史变迁

中国的福利供暖制度始于20世纪的50年代，参照当时苏联的模式，初步建立了住宅锅炉供暖体系。从那时起，如同住房等其他社会福利一样，供暖成为计划经济时代一项重要的社会福利事业，曾是社会主义制度优越性的体现。到了20世纪80年代，由于国际国内能源短缺，供暖体制改革逐渐提上日程。在国家城市集中供暖产业政策指导下，通过多渠道筹集建设资金，城市集中供暖有了比较快的发展，但由于体制原因，供暖一直实行福利制。直到20世纪90年代，国家对公用事业行业提出了转变经营机制的要求，国家有关部委先后出台了一系列宏观指导意见和标准规范，国内一些城市相继进行了供暖体制改革的试点。2005年建设部等八部委（局）联合《关于进一步推进城镇供暖体制改革的意见》（建城[2005]220号），就完善供暖价格形成机制，逐步推进供暖商品化、货币化提出指导性意见。标志着中国的供暖体制市场化改革正式启动。

二、当前中国供暖体制的主要问题

（一）背离了社会主义市场经济发展的要求

市场经济的一般特征即平等性、竞争性、法制性和开放性。市场经济的优越性不仅是优化配置资源，更重要的是不断促进社会、市场、技术向前发展，降低社会交易成本。而现行福利供暖体制源于计划经济体制，已经不适应中国社会主义市场经济的要求，表现在：现行福利供暖体制的思想理念来源于计划经济体制下的“一切国家管、一切政府包”的传统福利观念，违背了市场经济的原则，造成了居民采暖冷热不均、政府干预左右为难，企业供暖入不敷出三方不满的局面：一方面交了热费的居民因为没有交费的人而受到停暖断热的牵连，一方面住房闲置户因为没有采暖而要求付费而感到不公，再加上低保困难户交不起费，供暖企业除了耍态度，向政府要钱，别无他法。而政府是两头都要顾，两头都顾不过来，毕竟财政是有限的。这也是近几年供暖问题频频曝光的根本原因。

（二）住房制度改革使得福利供暖体制失去了存在的基础

中国福利供暖体制基础是住房福利制度以及单一的住房公有制。从20世纪90年代末期开始中国逐步进行了城市住房改革，通过住房制度改革，目前全国城镇80%以上的住宅已经归城镇居民所有，单位不再拥有住房的产权。尤其是劳动力市场的发展和住房二级市场的开放，职工流动和住房交易使许多单位原有住房的所有者或使用者，已经不再是原单位的职工，再由单位承担采暖费用显然是不合理的。另外，不少企业处于停产、半停产状态，甚至进入破产程序，也无法为职工支付采暖费。这都造成了供暖企业资金回收困难，供暖难以正常进行。更难的是，供暖企业还没有完全成为市场主体，一方面实行企业化经营，另一方面又要承担政策性义务，在居民和单位不能正常交费，又无政府补贴的情况下，仍然要按政府的要求向居民供暖。所以说，旧体制实际上已经使供暖陷入恶性循环。

（三）与节约能源和保护环境的要求相矛盾

据测算，目前中国民用建筑能耗量占全国商品能耗总量的25%，其中60%为采暖能耗，相当于发达国家在同等条件下采暖能耗的3倍，不仅造成资源浪费，还加剧了城市大气环境的污染，直接影响了投资环境和人民群众的长远利益。这种状况与绝大多数供暖企业为国有企业，且是当地唯一的供暖企业，缺乏竞争不无关系。同时也与中国建设资源节约型社会的国策相矛盾。

（四）给财政带来沉重负担

长期以来，中国政府对公共事业一直奉行“只投资，不受益；只建设，不经营”的原则。这无疑加重了政府的财政负担。随着煤电能源供应紧缺形势进一步严峻，政府为福利供暖支付的费用将远高于20世纪。20世纪90年代初，北京市政府为福利供暖的埋单高达5000多万元，近几年的数字更是数倍于此。财政补贴下的政策性亏损掩盖了一切。

三、改革供暖体制，如何发挥好政府管制的作用

政府管制又称为政府规制，是政府干预市场的活动总称。供暖体制改革是一项系统工程，供暖体制改革不仅要考虑供暖改革本身的问题，制定和实施相应的政策；同时要有相应的燃煤价格及供应，国企改革，财政税收及其他的配套政策。在改革中，正确、积极的发挥政府管制的作用才可能既保障居民温暖越冬，又保证供暖企业的健康发展。

（一）引入竞争机制，深化供暖企业改革，实行城镇供暖特许经营制度

所谓特许经营制度，意即在统一管网规划、统一服务标准、统一市场准入、统一价格监管的前提下，供暖企业通过公开竞标获得特许经营权，由供暖行政主管部门颁发特许经营许可证；未获得特许经营许可证的企业，一律禁止其从事供暖生产经营。非经营性自然供暖单位，不予颁发特许经营许可证；凡违反特许经营管理规定的，取消其特许经营权。这意味着供暖市场将逐步打破垄断，优胜劣汰的市场机制提供了无限的商机。用特许经营的方法将社会资金吸纳入公用事业的建设，这是西方从20世纪60年代就开始的做法。实行特许经营需要解决好与特许经营相关的一系列法律问题。另外，如何正确处理政府监管问题，也会影响到特许经营的实施效果。

（二）转变定价主体，由政府主导定价转为市场形成价格、政府间接调控

供暖产业中，经营输热管网属于自然垄断，对于自然垄断业务可以实行继续由政府管制价格，而供暖属于非自然垄断，应该引入竞争，企业通过竞标以最优价格上网，从而打破垄断高价。

供暖价格改革首要任务是在供暖环节实现由政府定价转为市场定价，而热价形成的前提是一个自由、公平竞争的市场环境，供需双方是完全的市场经济主体。供暖企业能自主经营、自负盈亏；用户能自由选择、自主决策，双方实行等价交换。具体来说：一是实现供暖服务商品化。一方面付费主体由职工所在单位逐步转为用户，这样热量消费由供需双方直接交易，热费由用户直接支付给供暖企业。另一方面改变采暖由按面积收费转变为按实际耗热量收费。在旧体制下，热耗量和热费是完全脱节的。由于用户不能调节和控制用热量，按面积收费实际掩盖了不同建筑位置、不同的生活习惯、用热方式产生的耗热量的差异。这种收费方式使用户不关心节能，造成能源浪费，企业供暖成本加大。供暖系统改造实现分户计量后，按实际热耗量缴纳采暖费使用户有了明确的利益界限。在既定成本（可支配收入）的约束下，用户根据效用最大化原则，合理用热。二是供暖企业市场化以市场形成供暖价格。从生产角度看，供暖企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束的市场竞争主体，按照边际收益等于边际成本的原则提供最优产量，实现利润最大化。因此供暖企业必须实行市场化改革。首先，应转变政府职能、深化国有供暖企业产权制度改革，实行政企分离。供暖企业应是投资主体多元化、经营市场化的现代企业。其次，引入竞争机制，降低供暖成本。

（三）建立低收入者供暖保障制度

目前的供暖对象中，只有政府机关和事业单位及效益好的国有企业在执行热费补贴，而其他民营企业、个体业者及社会其他方式就业者却享受不到热费补贴政策。因此，需要政府来协调平衡。眼下最现实的应是，政府采取互助基金的形式，向各单位统收。并将统收的钱，通过社保等渠道，发放到每一位应该享受“明补”之人的手中，从而避免当前“政府机关、事业单位全额补贴；企业单位有钱则补，没钱不补；没有单位的个体工商户及灵活就业者无人给补”现象。

（四）完善供暖体制改革配套措施

供暖体制改革不仅仅是供暖企业自身的改革，还涉及煤电供应和采暖供暖方式等。在按照市场价格采购煤电的，建立煤电供应保障机制，确保供暖企业有煤可用。推广新型采暖供暖方式，通过税收、环保政策鼓励供暖企业采用环保节能的供暖方式，通过财政税收手段鼓励用户采用环保节能型采暖设施，推动节约环保型社会的建立。

（五）进一步转变政府职能

政府进行管制是为了矫正和改善市场机制存在的缺陷，过度的干预会加剧市场的扭曲。因此加强政府管制首先要实现政府职能的转变，这里需要强调的是由经济性管制向社会性管制的转变，直接管制向间接管制的过渡以及微观规制向宏观调控的转变。