公共行政现代化分析论文

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一改进党的领导

在中国，公共行政现代化是在中国共产党的领导下进行的。因此，首先必须改进中国共产党的领导，以利于公共行政现代化的进行。而如何改进党的领导呢？笔者以为，要从以下几点做起：

首先，党要依法领导，依法执政。党对政府工作的领导是由我国的国家性质决定的。在我国，中国共产党的领导地位是明确的，党对政府工作的领导也是不容置疑的。在处理党政分离的问题上，党的一贯政策是，实施政治和组织上的领导，通过国家机关党组织的作用，贯彻党的路线、方针和政策，而不包办政府机关的具体业务。既不能以党代法，也不能忽视党的领导。《宪法》第5条第5款规定，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。共产党也不例外。我们要理顺党政关系，做到党要管党，党政分离，克服党政不分的弊病。正确处理党控制政府还是法控制政府的问题。在我们国家，党管政府，但党和政府都必须在法律范围内活动，这是最根本的问题。目前我国一定程度上存在着党代替法规范政府的不正常现象。

其次就是贪污腐败问题。我国党和政府提出“立党为公，执政为民”的口号，可是贪污腐败现象还是屡见不鲜。有人说过，阳光是最好的防腐剂。因此，构筑“阳光政府”是反腐的一项措施。

另外还有党的作风问题。党代表先进生产力发展方向，代表先进文化发展方向，代表最广大人民的根本利益，因此，党的形象至关重要。而这些又通过党的作风体现出来，所以，要改善党的作风。

总之，我们要以马列主义，思想，邓小平理论为指导，全面贯彻“三个代表”精神，坚持“一个中心，两个基本点”，以经济建设为中心不动摇，建设精神文明、物质文明、法治文明的现代化的社会主义国家。

二新行政管理手段

相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。这种新的品格和精神既在变革后的传统管理手段中得到反映（如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序为相对人提供申辩的机会，等等），更在二十世纪中后期新出现，新发展的许多新管理手段①中得到体现。这些新管理手段主要有下述四种：

（1）行政指导

行政指导是现代行政管理一种使用频率很高的手段。行政机关通过各种政策文件、纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等，引导相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展哪些领域、事业，或抑制哪些领域、事业等。在许多场合，人们相信行政指导，自愿接受行政指导，行政指导取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指导错误或失当，导致相对人利益重大损失，行政机关却可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不负责任。在新世

纪，各国行政法无疑将会对行政指导进一步在制度上予以完善，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为（亦非完全的法律行为）。

（2）行政合同

在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段实现其管理职能。行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要

①这些管理手段有的也许产生于更早的时期，但是真正在行政管理中得到较广泛运用，从而得到较大发展则还是在二十世纪中后期。见姜明安《新世纪行政法发展的走向》（，2004年1月30日）

国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制，如合同的缔结在可能的条件下，应采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。

（3）行政奖励

行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人作出某种行为，以促成一定行政目标实现的行政管理方式。作为一种新的管理手段，它是传统管理手段的补充，而非代替传统手段。

（4）行政给付

行政给付主要是“福利国家”时展起来的一种管理手段，即行政机关通过给特定行政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、贫穷、失业和其他困难情景下的相对人的基本生活，并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。

上述行政管理手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的变革，还是新的手段的产生和形成，都还只限于国家行政机关行使行政职权，对社会实施行政管理的领域，至于在行政权力社会化情形下，非国家的社会公共体行使特定行政职权，实施一定范围、一定领域的行政管理，其行政手段则更为多样化，更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。

三以法治代替人治

------对行政权力的法律控制

在法治化日益发展的今天，我国不少地方老百姓在利益受到行政机关损害后不是去法院寻求保护而是去“上访”。为什么呢？是他们法律意识淡薄，不知道去法院，还是法律保护不了他们呢？

事实上，他们也曾提起诉讼，就象本文后面所提到的“养猪大王”刘定国案及河北一农民用四十头猪打赢一头猪的官司案。要么是漫长的诉讼，要么是“法院打白条”（判决得不到执行），为什么呢？执行难，难在哪里？行政权力过大，得不到有效控制，实际上，大部分行政案件的审理、判决和执行是令法院最为头疼的事。审理、判决难，更难的是，如果行政机关不主动执行判决，如何去“执行政府”？政府掌握着司法机关的财政、人事等许多命脉，执行政府，无疑于“老虎头上抓虱子”。另外，从“上访”字面含义就可以看出，这是一种由下而上的不平等方式，其中含有浓厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效应”就是最好的人治思想残余的明证。

从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。应对政府行政权力实行有效的法律控制。

行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。行政权，立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权，行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权，司法权相比，今天的行政权力已变得

前所未有的强大。①

综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂，由弱小到强大的演化历程。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活，外部范围的不确定性相结合极易造成对公民个人权力的侵害。其次，行政权力的扩张易于造成行政专制，独裁。再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。

十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。如铁岭中院2月9日开审盘锦“涉黑案”。尽管黑白不分、官匪合流已成为一些地方黑社会犯罪的特征，学者们称之为一钟“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作为头目的分局副局长和派出所所长两名，还是很鲜见的。况且罪恶就是罪恶，不因为它已泛滥就不再骇人听闻。②

要防止黑白颠倒，就必须从“法制”走向“法治”，也就是从对付黑猫走向制衡白猫。“法治”是源自英国的一种传统，它的基本意思是法律必须具有一种根本的精神。法律凭这种精神来区分黑白，来统治一

①湛中乐：《论对行政权力的法律控制》（，2004年1月18日）②王怡：《把白猫和黑猫分开》（，2004年3月15日）

个国家。既统治国家的公民，也统治国家本身。

行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益，加速社会发展是建设社会主义市场经济体制，实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的法律控制。合法，良好的行政权力运行状态将有助于树立政府守法，廉洁，高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。

目前对行政权法律控制的措施还存在很多不足。如行政处罚听证制度。现代行政处罚中的听证制度，虽可在一定程度上防止行政机关违反法律规定滥施处罚，能使受处罚人的合法权益得到一定程度的保护，但对受处罚人的权力保护并不必然导致法律公正的实现，也不必然能恢复和实现社会正义，甚至也不必然意味着行政处罚行为的合法性与合理性。因为，在行政处罚程序中，不利于有效地补救和恢复受到受处罚人违法行为侵害的其他利益，如精神利益。因此，有关人士提出以下建议：

“确保行政作用过程完全贯彻‘法的支配’原则；确保行政机关履行行政说明责任。”“建立使公民便于利用的制度。”“设置行政法院，按照司法一元化确保专业法官的审判，即使非专业人士也易受到司法救济。”①

上述建议的目的旨在建立“责任政府”、“有限政府”、“透明政府”。

四WTO与中国行政法制度改革

①王彦：《日本〈行政事件诉讼法〉修改的动向》《行政法学研究》2003年第2期

对于中国来说，奉行“依法治国”方略以及加入WTO，必将提出全球化的法律规范如何与中国特色的法律体系相整合的问题。事实上，中国国内的公法制度，即宪法和行政法制度，不仅构成法治之实现的最重要组成部分，而且对WTO自由贸易理念及其多边贸易体制的落实具有关键性意义。特别是作为国内公法的行政法制度，更涉及到世界贸易管理规范的核心问题。①

根据《中国议定书》和WTO《工作组报告》，加入WTO对我国行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括：法律与规则制定的透明度，对规则定制过程的公众参与，法律与政策的统一实施，管制性行政过程的效率化和合理化，等等。从法治的角度看，政府行为模式的变革需要通过法律化，制度化的方式来进行，因此，规范和引导政府行为模式变革的上述行政法制度改革必将成为我国在加入WTO背景下法律制度改革的中心问题。

法律统一实施要求不同地域之间法律与政策实施程序中的繁文缛节和某些程序规则上的技术障碍得以消除，实现行政高效。法律统一实施，还要司法统一。目前，司法过程中的地方保护主义仍然是一个比较突出的问题。“家乡的正义”（home-town.justice）被一些地方政府认为是理所当然。一个普遍的情况就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政诉讼案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的报复及政府对司法的压力。

行政诉讼制度改革中正在讨论的提高管辖级别的呼声，也正是为

①应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（。2004年1月13日）

奉行“依法治国”方略而针对行政干预司法和地方保护主义的现象的对策。①

行政法律制度现代化最主要的是透明度原则，主要包括：

（1）行政立法现代化。我国现在的行政立法虽然也有调查，研究，咨询，协商的做法，但这些程序基本上属于内部行政程序，而且程序操作的主动权完全掌握在行政机关手中，所以相对人能够了解的行政立法过程信息是极为有限的，更谈不上公众广泛而有效地参与和评论。

（2）法律文件和行政措施的公开。立法过程和法律文件及行政措施的公开，是构建“阳光政府”的基本要求。目前，在行政过程中还存在很多“信息禁区”和“黑洞”，存在诸如内部指标，内部措施，内部批复，内部精神，这些所谓的“内部”往往冠之以“机密”不得外传。

（3）行政执法现代化。所谓管制机构的中立，既包括实际利益无涉，也包括形式公正。就实质而言，必须废除不必要的行政垄断，政府必须和企业脱钩，成为市场的宏观监督者。另外，还有行政机关最终裁决与抽象行政行为案件问题；进一步加强对行政进行审查的机构的公正和独立性问题；需要按国际上“客观公正”原则，对行政复议和行政诉讼程序和方式进行反思和评估，进行必要改革的问题。

法律制度的现代化，是一种知识的挑战。行政法在传统上是国内公法，但现在明显呈现国际化趋势。国际条约和协定对成员国政府的义务的规定，必须通过国内立法和执法而得到落实。

①应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（。2004年1月13日）

人治大于法治，人们对清官的期待心理以及“民不与官斗”的思想根源，都反映了人治倾向、权与法的较量，这是值得我们注意与克服的。

五行政救济制度

（一）行政诉讼程序。

建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通过行政程序制度实现，例如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在决策过程中和制定行政法规、规章，其他规范性文件的过程中进行可行性论证，接受专家咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘验等，这些做法均需要有适当的程序制度；此外，民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障，而且其本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等。“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”①

行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要实现

①美国H。W。R。韦德：《行政法》（英文版2003）

行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一套公正、科学的行政程序制度。因为，严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行才能为人们所忍受。①

现代行政程序究竟有哪些制度？或者说为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？我们认为，下述行政程序制度可以作为我们优先考虑的范围：

1情报公开制度。它要求凡是涉及行政相对人权利义务的行政情报资料，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。

2告知制度。行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。

3听取陈述和申辩。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应认真听取，或采纳或不采纳，都应说明。

4职能分离制度。职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以

①H。M。R。WADE,Administrativelaw,oxford,1989,p.3-4.

分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。以建立权力制约机制，保证行政决定公正、准确，树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。

5不单方接触制度。不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。主要适用于行政裁决行为。

另外还有行政诉讼成本问题。由于经济发展水平等原因，在中国，诉讼费用显得偏高。

中国有句古话：冤死不告状，屈死不告官。在今天的中国，它不仅仅意味着“官官相护”，而且，老百姓打官司的代价高得惊人。

在费用方面，我国法律规定，财产案件，行政案件的当事人除向人民法院交纳案件受理费外，还应当交纳下列费用：

（1）勘验，鉴定，公告，翻译（当地通用的民族语言，文字除外）费；

（2）证人，鉴定人，翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费，住宿费，生活费和误工补贴费；

（3）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；

（4）执行判决，裁定或者调解协议所实际支出的费用。①

除此之外，还有当事人自己的交通，食宿费等，再加上无法计算的应酬开销，代价就更大了。司法的腐败，往往就在受理，执行等环

①见行政法有关规定

节中产生。

还有其他成本，如时间成本，机会成本等。如“养猪大王”刘定国，从53岁开始，官司打到63岁。1993年，曾经闻名全国的“养猪大王”刘定国在四川绵阳市安县开办的价值600多万元的养猪企业因一起经济纠纷被当地法院错误查封，从此踏上了10年边打工边打官司的漫漫长征路。与他一起打工打官司的，还有他的儿子、儿媳妇、女儿。1998年9月15日，安县法院宣布撤消1993年的查封裁定，“解封”刘定国开办的企业的全部财产。然而，这么多年厂子没人管理，著名的“猪公馆”已经变成了“老鼠窝”。他不服，再次上诉终在2003年8月领到了86.16万元的国家赔偿金。

在接受媒体采访时，这个为打官司须发皆白的老者感叹道，打官司代价太大了，打官司从53岁到63岁，一个人一辈子能有几个十年啊！为了打这个官司，老者变卖了所有值钱的东西，包括设备。如果官司没打赢，那么，等待这位老者的，会是一个什么样的晚年？

陕西有个因为“罪”而被警察关押痛打的处女麻旦旦，最后怎么样？国家赔偿了74元钱。

这74元钱该算什么？算是医学终于证明麻旦旦是处女的奖励吗？不知道，但肯定不是“诉讼成本”！笔者认为，立法，司法都必须站在绝大多数公民的立场上，立足于保护普通公民的利益，才能使这个社会最大限度地实现公正。为此，我们不但要呼唤司法公正，而且要呼唤低成本的公正！

百姓与政府打官司，百姓花自己的钱，政府花国家的钱，这就造成了事实上的不均等。

另据报道，河北邯郸有一家姓陈的农民，为了一头价值700元的猪，打官司花了27344元-----也就是说，用了约40头猪的代价，才打赢了“一头猪”的官司。

而更让大多数人气馁的是，官司辛辛苦苦打赢了，但是法院的判决却兑现不了。执行难的问题，已经成为中国司法界广为人诟病的大问题。在去年3月及今年召开的全国“两会”上，“执行难”成为一个热得发烫的话题。据报道，曾有一段时期，法院审结的但最后并未真正得以执行的案件竟然高达70%！人们将这些判决但没有执行的案件戏称为“法院打白条”。所以，民间才有“赢了官司输了钱”的说法。①

老百姓冒着倾家荡产的风险，才把官司打赢了，到最后却又不能落实，无疑这会造成老百姓对司法系统的不信任。而更有的法院，将执行变成创收的工具。

了解到以上种种代价以后，你还敢打官司吗？

法学教授、高级律师也怕打官司。胡安潮是中国政法大学民商经济法学院的副教授。2002年11月，他因打折机票高额退票费状告中国国际航空公司及其机票处。2003年5月，北京市海淀区法院二审判决国航败诉，退还原告胡安潮机票退票费755元，并承担50元的诉讼费。但法院拒绝支持胡安潮“赔偿因为诉讼造成的损失200元”的要求。想起这个历时近半年的案子，胡安潮感慨万千：“我至少跑了9次法院和1次工商局，为立案找材料、预交诉讼费、领传票、判决

①狐君：《牡丹晚报》2003年11月15日7版有关文章。

书……金钱上，来往交通费、出庭误工费、请证人出庭……加起来我的损失远远超过200元。我要求的200元虽然只是象征性的，可遗憾

的是法院却没有支持。”崔永元等名人也怕打官司。2001年，崔永元诉北京华麟企业（集团）有限公司侵犯其肖像权、名誉权一案，在侵权事实清楚的情况下，经过3年的折腾后，法院判定被告侵权，给付精神赔偿金10万元（只是被告因侵权获得利益的零头），并致歉声明。原告崔永元承担诉讼费1.5万元，被告承担3000多元。对此，看起来官司打赢了的崔永元表示，他放弃再上诉。他说道：“我这官司前前后后三年多了，一个人的一生有几个三年，不能都用来打官司吧？”①

故而，中国的公共行政法治化，现代化，也要从司法系统抓起。

（二）行政复议制度

行政复议制度施行以来，确实取得了一些成效，但也受到非议，主要原因是它没有起到应有的救济作用。行政复议由上级行政机关对下属机关的行政行为的合法性、适当性进行监督、审查，正如一些人所说，行政复议就如同老子管教子女，难免偏袒的嫌疑。正因其如此，确实有一些上级机关偏袒下属，使老百姓权益受到侵害，从而没有起到应起的作用。

还有一些行政纠纷，法律明确规定行政机关裁决为最终裁决，如知识产权纠纷中一些案件。行政机关的这种权力实际剥夺了行政相对人寻求法律诉讼的权力，不符合法律平等原则，应予修正。新修改的

①]狐君：《牡丹晚报》2003年11月15日7版有关文章。

有关法律中有的已经废除了这种规定。（见知识产权有关法律）

（三）建立公听代表人制度

公听，即行政公听或公共听证，指行政听证的事项涉及多方或多人利益，需由众多相对人参与的听证形式。在西方国家，公听作为听证的一种重要类型，适用于公共管理的广阔领域。无论是规章、政策的制定，还是涉及多人的行政事项的处理，都采用公共听证。我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度以来，公听也日渐增多，现已渗入到价格决定、规章制定等领域。①随着经济全球化及我国加入世界贸易组织，公共管理将逐步从封闭走向开放并与世界对接，公共管理也将更加民主化和理性化。公听作为民主参与行政的主要形式和公共管理理性化的程序保障，面临着进一步发展的要求。在公听制度中，需要解决的一个两难问题是：一方面要保证众多相对人的参与或者最大限度地听取相对人的意见；另一方面又要考虑管理的效率要求，从而难以保证所有相对人都能参与。因此，需要建立公听代表人制度。

建立公听代表人制度的必要性在于确保公听功能的有效实现和解决公听代表人的实践问题。公听代表人制度的建立要考虑民主、公正、公开和效率的要求以及公听类型和性质、社会自治程度等因素。公听代表人制度包含适用范围、代表的遴选、代表的地位、代表参与公听的程序和救济制度等方面的内容。

六公共行政在乡村的现代化

依法行政在今天已经成为一个相当热门的话题，随着公共行政现

①我国《价格法》、《立法法》、《行政法规制定条例》及《规章制定条例》中均对听证做出了明确的规定。

代化的进行，“依法治国”，“依法治县”，“依法治乡”，“依法治村”等口号也应声而出。但公共行政在乡村到底是如何运作的呢？现举例说明：

陕西北部某乡农民在十年前向镇信用社贷了一笔款，数额200元，期限3个月，到期一直未还。1996年，在地区和县政府有关部门要求加强“依法收贷”的促动下，信用社向驻乡人民法庭提出诉讼请求。法庭庭长因此带着信用社的人下乡收贷。他们不仅从县农工部租了一辆小面包车，而且请了派出所的民警“以壮声势”。到了该村，法庭庭长先找到了村干部，由村干部找到借贷人，并在借贷人的家里开了庭。庭长追问这笔贷款为何不还。借款人除了声称无钱以及其他借口外，还称民间流传：到了1997年底，所有欠政府的贷款都会取消。庭长驳斥了这种流言，要求当事人还清贷款本息700多元及付清诉讼费用200多元。借贷人声称无法还这么多钱。村干部此时发言，首先批评了借贷人，随后在未同法庭庭长以及信用社商量的情况下，自作主张地要求借贷人及时还上本息，诉讼费和交通费就免了，由他自己“给你顶上这个人情”。对此，法庭庭长并不反对，反称，这是调解的办法，没有加上15%的罚款。如果借贷人不接受，那么就到镇上法庭，按国家规定办，该罚就罚。最后借贷人出去借了钱还了贷款本息。这一“开庭”究竟是“审理”还是“调解”，事先并不清楚。但据后来的补充调查，发现案卷的“制作”是按调解进行的，所有记录都看不出场景和开庭其间的种种讨价还价，似乎一切都非常严格地符合法定要求。①

①强士功：《“法律”是如何实践的》，王铭铭，王斯福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版，第488-514页。

就上述案例来说，国家法在乡土社会的运作显然存在不少问题。这里实际上涉及到了一个权力运作的问题。按照依法治乡的思路，法治的实现依靠的主要是国家权力的推动。但是，我们在是否有能力把国家权力贯彻到底，有效地实现依法治乡上存有疑问的。从上面的案例我们不难发现，我国的一些基层司法机关或政府所掌握的各项资源是严重不足的,对于一个小额的借贷案件，不仅要庭长亲自出马，而且要租面包车，借用派出所的民警，才有足够的“声势”。因而，国家法的实现水平也难免大打折扣，许多民间纠纷难以依照严格的法律程序得以解决。出于维持民间秩序和稳定的考虑，采取变通的做法，容纳一定的乡规民约对民间秩序加以调节是有必要的。因为再要求捉襟见肘的国家加大投资，补充法律能量是不现实的。中国现代化的进程与西方不同，它不是一个客观的自然进程，而是在经历了近代的巨痛之后，由国家自上而下实施的政治计划或安排。在现有局面下，公共行政现代化的进程不可能绕过广大的农村。农村问题一直是中国革命和建设的瓶颈，对于中国目前所推进的经济和法律现代化而言，农村的现代化是最终实现这一目标的落脚点。中国的选择不在于是否要进行现代化，而在于如何现代化，这其中的一个困境即是以国家的主导力量推进农村乡土社会的转变是否可行。

法律的统治就是人的自治，而这些必然意味着个人理性自觉的高度成熟，能够摆脱非道德的必然因果律的支配，实现精神世界的内在自由，并最终转化为社会性的法律化的自由。从通常的意义来看，中国的乡土社会显然是缺乏这种个性的内在自由的，来自国家权威的法律化的自由自然也无法在这里找到其生长的土壤。

七前景展望

------数字时代执政新方式

新世纪行政法是旧世纪行政法的继续和发展，旧世纪行政法在四大世界潮流（经济全球化、信息化、市场化、民主化）影响下已开始的变革在新世纪无疑将会更加深入地继续下去，新世纪公共行政的现代化从旧世纪行政法的变迁中已开始走向新的起点。在诸多现代化公共行政手段中，电子政务，电子政府将是最基本的政府行政形式，行政法的调整手段将有更新的发展。

政府信息和服务的因特网传递，即电子政府。自1996年以来已经成为在线生活的事实。随着数字技术的快速发展，在这段时间里形成了电子政府的几个演变阶段。据一些调查和专家说，现在，电子政府即将进入一个新时代，在这个新时代，电子政府可以改善政府服务并同公民互动，从而改变政府的传统结构以及公民对政府机构的看法。这在西方国家尤其明显。

在美国，联邦政府站在这场转变的前列。联邦门户网站FirstGov.gov提供各种政府服务，规划和机构，并且是以对用户友好的方式提供的，从而受到独立的评估组织和信息技术专家的广泛赞扬。过去几年来，州，市，县政府也迅速采取行动建立因特网服务。全国50个州都已经建立在线服务。

根据在网上查到的全国各市政厅，理事会和州议会作出的成千上万个决定进行判断，所有这些政府实体提供的信息和服务的数量和质量存在很大差异。承认这种质量和可用性方面的差异，将导致电子政府演变进入第二阶段，寻找在线服务的最佳做法和利用先进信息技术的最佳方法，从而使政府和他们所服务的公民获得最大的收益。一半美国人和四分之三美国因特网用户已经利用政府网站查找信息。

与传统政府相比，电子政府是一次空前的高效率、低成本的巨大创新，是一场政务大革命。从这场政府行政领域的根本性变革来看，电子政府具有以下几方面的突出特征：

（1）方便快捷性它使公民以最快的速度实现与政府行政的互动，真正实现“百姓不出门，能办天下事”。

（2）低成本渗透性政府行政模式的转变，使其活动的低成本成为可能，大大缩小了政府与百姓之间的时间路径、空间路径、人际路径，从而大大地降低了成本。

（3）高效率与多选择性变有形管理为无形管理，变有纸政务为无纸政务，无疑给人们的工作方式、生活方式、思维方式带来巨大变革。

电子政府也面临着挑战。政府网站的发展前景之一是增加政府的透明度。政府信息处理理事会和服务管理总局的一项研究发现，“电子政府的使用可能成为民主管理的重要工具；有利于透明的双向公开联络，从而使‘民有的政府’成为可能”。

全美国和全世界的政府网站在演变的电子政府时线上处于不同的点。但是，观察电子政府发展趋向的权威机构似乎都认为，先进的信息技术和它们的用户有可能迫使大大小小的政府增加开放性和透明度。①

目前，我国多数政府机构已有自己的网站，但仅停留在电子政务方面，并在运作方面还有待完善和成熟，以发挥更大的作用。在我国，电子政务要求政务制度化、透明化、规范化，便于公民查阅，使用，了解。随着电子政务的发展，行政政府向着电子政府的方向发展。由于电子政务而引起的保密问题、法律问题，对我国立法提出挑战，还有待于进一步研究。要求我们认真调研，慎重应对。

再就是，数字执政新方式，迫切要求我们提高社会经济文化水平及全民素质，否则数字执政将无从谈起。

结语

随着今年两会的召开，公共行政问题再度成为热点问题，政府决策的透明度、科学化、制度化都成为与会代表讨论的热点问题。总的说来，还是公共行政的现代化问题。总理已明确提出“依法治国”的具体方略。因为法治的根本精神就是个人权利是一切国家权力的来源，宪法和国家不是公民权利的造物，而是公民权利的结果。我国公共行政现代化的进程还任重道远，需要我们坚持不懈地继续推进政府改革，以建立现代的“责任政府”、“有限政府”、“透明政府”和“服务政府”②。

①查伦。波特：《数字时代执政新方式》，载《参考消息》2003。12。29

②见2004年3月中央电视台两会期间“今日视点”节目，关于辽宁省抚顺市居民拆迁由于政府决策失误导致多家居民无家可归的问题与应松年教授访谈录

参考资料：[1]关于“当代四大国际性潮流”的提法，参见“经济全球化与政府作用”课题组：《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景》，载《新华文摘》2001年第8期第1——8页。[2]高加伟，吴小龙：《论公共行政的现代化》，载《行政法学研究》2003年第2期P9[3]姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（，2004年1月30日）[4]姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（，2004年1月30日）[5]这些管理手段有的也许产生于更早的时期，但是真正在行政管理中得到较广泛运用，从而得到较大发展则还是在二十世纪中后期。见姜明安《新世纪行政法发展的走向》（，2004年1月30日）[6]湛中乐：《论对行政权力的法律控制》（，2004年1月18日）[7]王彦：《日本〈行政事件诉讼法〉修改的动向》《行政法学研究》2003年第2期[8]应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（。2004年1月13日）[9]应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（，2004年1月13日）[10]美国H。W。R。韦德：《行政法》（英文版2003）[11]H。M。R。WADE,Administrativelaw,oxford,1989,p.3-4.[12]行政诉讼、民事诉讼收费制度[13]狐君：《牡丹晚报》2003年11月15日7版有关文章。[14]狐君：《牡丹晚报》2003年11月15日7版有关文章。[15]我国《价格法》、《立法法》、《行政法规制定条例》及《规章制定条例》中均对听证做出了明确的规定。[16]强士功：《“法律”是如何实践的》，王铭铭，王斯福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版，第488-514页。[17]查伦。波特：《数字时代执政新方式》，载《参考消息》2003。12。29