公共行政行为研究论文

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一、公共行政行为选择的伦理思考层次与伦理选择模式

公共行政行为的伦理选择，离不开行为主体即政府组织以及公务员的伦理思考。虽然在日常公共行政实践中，很少有人表现出对基本价值观的长时间的艰苦思考，但是，这并不表明政府在做出公共行政行为选择的过程中，抛弃了其内在的理性的选择逻辑。

关于公共行政行为的伦理思考，可以分为既相互明显区别又相互密切联系的四个层次，它们是表达层次、道德规则层次、伦理分析层次和后伦理层次。公共行政行为的伦理选择就是在这四个层次中展开。

公共行政行为伦理思考的第一个层次是“表达层次”。在日常公共行政行为中，表达层次仅仅是就一些公共行政问题或公共行政事件表达自己的情感，多数情况下表现为一种自我的抱怨，比如“夹在上司和组织中间，我该怎么办才好呢?”“政府组织中的人际关系让我不知所措!”这些情感的表达，很多情况下是没有经过思考的、自发的、包含着公务员个人好恶的，或许也是公务员价值判断的最常见的形式。这一层次的伦理思考既不需要提供有关公共行政事态的证据和详细的事态描述，也不会为公共行政事态的解决提供理性的处理方法。但是，根据这些情感表达是由谁发出的和达到何种强烈程度，可以成为政府组织以及公务员下一步进行系统和理性选择处理公共行政问题方式的起点。

公共行政行为伦理思考的第二个层次是“道德规则层次”。这是严肃提出公共行政问题并予以严肃回l答的第一个层次。从这一层次开始思考、指出与公共行政问题相关的行为方式并开始评估各种可能的办法及其后果，其依据往往是被政府奉为道德指导准则的规则、格言、谚语，例如“以诚待人”、“做一名人民的公仆”、“永远为公众服务”，等等。政府组织以及公务员往往在最初的情感表达过后，一方面思考可替代的公共行政行为方法及其可能性后果，另一方面将道德规则运用于公共行政行为选择中，通过公共行政行为与道德规则的比照，对公共行政行为做出判断。虽然这中间也呈现出一定程度的理性和系统的思考过程，但总的来说，还是有限和零碎的。在基于实际公共行政后果和对道德规则进行判断的基础上，大多数的公共行政行为选择会在这一伦理思考层次完成。

公共行政伦行为伦理思考的第三个层次是“伦理分析层次”。当可利用的道德规则无助于解决具体的公共行政问题或者相互冲突时，就需要对道德规则进行基本的再思考。在一般的、常规的公共行政行为中，不需要进行这种基本的对道德规则的再思考。然而，有时候所面临的公共行政问题非常复杂、没有先例或者影响范围太大，以至于政府组织以及公务员需要反思常规行为标准中所隐含的伦理准则，即进入伦理分析层次。例如，“以诚待人”，在特定场合可能不妥，“诚”不一定要求“永远说真话”，可以将“说真话”加以限定，可以将这个准则变通为“除非会严重地伤害无辜的第三者，否则永远说真话”，这样“以诚待人”就避免了在某种特殊情况下因为说真话而可能产生的不利影响。在这个伦理思考层次，不仅需要对冲突的公共行政价值观进行审查，以揭示这些价值所支配的相互排斥的公共行政行为方式，而且需要将抽象的公共行政价值观陈述为直观的伦理准则，以便将一种价值观和对应的公共行政行为方式联系在一起，然后将具体的公共行政行为准则应用到公共行政伦理问题的解决中去。在伦理问题中的对抗性价值被确认并被明确地转化为准则后，政府组织以及公务员便会依其重要性进行排序，选择更为重要的价值观所对应的具体公共行政行为，从而做出选择。能够做出这种选择的政府组织以及公务员也随之达到了道德上更加自觉、更加自如的程度。

公共行政行为伦理思考的第四个层次，亦即最后一个层次，是“后伦理层次”。如果在伦理分析层次还是不能够得出必需的公共行政伦理准则和可替代的办法，那么就需要进入这个最为基本的哲学思考层次。一般来说，大多数公共行政行为的伦理思考不会达到这个层次，因为这个层次是政府组织以及公务员对自己世界观的认识，即对政府的存在价值的认识。例如，在公共行政实践中，公务员要求自己以诚待人，却遇到不少人以怨相报，那么，他还坚持以诚待人吗?如果他遵守以诚待人的道德是以别人同样以诚待他为条件，那么，在他没有遇到以诚待他的人时，他是否还会以诚待人呢?若他坚持一如既往地以诚待人，而不论别人怎样对待他，以诚待人的道德规则对他来说，就成为了人生的理想和信念，他就达到了后伦理层次。也就是说，只有面临全面的理想和信念危机时，后伦理层次才会成为政府组织以及公务员伦理决策的最后选择。

需要指出的是，伦理思考层次的逻辑顺序在现实的公共行政中是不可能存在的，只有在书本和学术著作中才有这样的逻辑选择顺序。在现实的公共行政过程中，伦理思考是一个导出伦理行为的过程，就像库珀所说的是一个“在四个层次里上下游走的”动态的过程。“起初，我们就问题进行感情表达，即我们对自己目前的感想做出自发的反应。但接着就很快进入解决问题的道德规则阶段；当我们所得到的信息和情况越来越复杂时，我们就又回到情感表达阶段；然后，发泄完了我们的愤怒和苦恼之后，我们就又回到了道德规则阶段以寻求合适的道德规则。”正是这种可能的(事实上也是必然的)在四个不同层次中的“游走”状态，才显现出公共行政行为伦理选择的复杂性。

库珀关于伦理思考层次的分析表明，为了有效地对公共行政理论问题做出反应，公共行政人员不仅要意识到在特定时刻自己处于哪一个伦理层次，而且还要知道自己的同事处于哪一个层次。“困惑通常是在同事间产生的，因为有些人只是发泄情感，而另一些人则陈述各种道德规则，还有一些人在思考基本准则。有时候，每一个人都陈述道德规则，但这些规则是冲突的，所以就有人需要进入伦理分析层次。为了个人也为了组织，有必要澄清和整理基本的价值观、准则、目标和宗旨，然后确立一个可接受的行为规则。”

关于伦理思考层次的分析还表明，在公共行政伦理思考的四个层次中，“表达层次”太情感化、太情绪化，“后伦理层次”又太抽象、太个体化，“道德规则层次”和“伦理分析层次”对于公共行政行为的伦理选择最为重要。大多数的公共行政行为选择是在道德规则层次完成的；当道德规则层次无法决定公共行政行为的伦理选择时，就会进入到伦理分析层次。所以，公共行政行为选择既要建立在一定^的道德规则的基础上，同时也要受不同价值取向的导引，也就是库珀所说的在伦理分析层次重新选择道德规则以做出伦理选择。

由此，可以建立一个公共行政行为伦理选择的模式，这个模式由以下步骤所构成：

第一个步骤是认识公共行政伦理问题。这一阶段的公共行政行为选择处于表达层次，无需做出实际的往为选择。

第二个步骤是分析公共行政伦理问题。它包括道德规则和伦理分析两个层次。前者将公共行政伦理问题纳入道德规则中运行，并按照道德规则所限定的方式、方法做出伦理选择。后者是在公共利益、组织利益和个人利益发生伦理冲突时，要求对这三者之间的利益进行新的平衡，从中寻找新的适宜的规则以便做出伦理选择。这一层次的过程相对比较复杂，要对公共行政目的与公共行政手段进行伦理判断，对公共行政作为与公共行政不作为进行伦理权衡。

第三个步骤是进行公共行政行为选择。在利益平衡以及规则确定之后，行政行为就做出了相应的伦理选择。这其中也蕴涵了后伦理分析层次。

正如库珀所指出的，“没有一种模式(包括此模式在内)能够给你提供一个可能最‘准确’的决策，但它却能提供一个样板，该样板有助于具体的个体在具体的情况中(即具有不确定因素和时间限制的现实的行政事务)创造性地设计最好的决策。就像在任何一种设计过程中一样，该决策设计中，应该具有应急的行动过程、提供几种可替代的同步的或连续的方案，直至能较为清楚地表达出结论。伦理问题和交通运输问题、建筑问题及外科手术问题等其他问题一样具有本质上的动态性，因此，你必须准备随时间和事件的变化而改变你的处理办法。”

提出公共行政行为的伦理选择模式，从表面看是从理性的角度证明公共行政行为伦理选择的可能性。然而，实践的意义同样存在，“通过使用这一模式，我们获得了更高的伦理自主性，因为我们变得对自己的价值观更为清楚，也更能清楚地意识到外部(我们在其中活动)的义务。一旦我们培养成了直觉技巧，就有可能在需要的时候将我们的行为理由上升为有意识的思考。”

二、公共行政伦理冲突的产生

在公共行政的行为选择中，伦理思考和伦理选择模式是非常重要的，而伦理思考和伦理选择模式的核心是公共行政价值。但在具体的公共行政实践中，体现出来的公共行政价值有可能是多层次、多方面的。当政府组织以及公务员面临不同的道德准则或道德价值时，很可能会发生伦理冲突，即所选择的公共行政行为符合了某种伦理要求，但同时却违背了另一种伦理要求，或者所选择的公共行政行为实现了某种伦理要求，但同时却牺牲另一种伦理要求。在公共行政活动中，常常会遇到相互冲突的各种行政伦理价值，而又要求行为者在对立的伦理价值中必须选择一种。面对伦理冲突，公共行政行为的伦理选择就出现了取与舍的困境。正所谓做了你要下地狱，不做你也要下地狱。

伦理冲突的存在具有客观必然性和普遍性。存在主义的代表人物、法国现代著名思想家萨特在他的名作《存在主义是一种人道主义》中，曾举了一个例子说明伦理冲突。

第二次世界大战期间，德军占领巴黎后，萨特以前的一个学生去看他，请求他帮助解决一个伦理选择方面的难题。这位青年人只有一个兄弟，被德国人杀害了，他的父亲当了德国人的走狗。他同母亲生活在一起，他母亲与丈夫分居后，只能从他身上得到安慰。这位年轻人有意逃出沦陷区，到英国去参加自由法国部队，可是又想留在巴黎侍奉母亲。由于他打算做的这两项选择都可以从伦理上说出一种道理，究竟应该选择哪一项，他感到进退两难。但是，萨特不肯为那个年轻人做出决定，只是说；“你是自由的，那就选择吧——就是说，创新吧。没有什么一般道德规则能指点你应该怎么办。”

萨特通过这个例子说明伦理冲突存在的客观必然性和普遍性。政府组织以及公务员也经常会面临公共行政伦理冲突，比如利益冲突和角色冲突。所谓利益冲突，是指公共利益、政府组织利益和行政人员个人利益之间的冲突；所谓角色冲突，是指政府组织以及公务员所扮演的多重角色(如“经济人”角色和“公共人”的角色)及其相应的责任、权力、利益之间的冲突。

三、伦理冲突中的公共行政行为选择

在以上的例子中，萨特看到了伦理冲突存在的客观必然性和普遍性，这是思想上的睿智。但是，他基于存在主义的立场，却认为在_伦理冲突下做出的行为选择只能是模棱两可的，因为面对伦理冲突不可能有一个一般的伦理选择的标准，这种观点是我们所不能赞同的。即使在伦理冲突中，伦理选择也存在着客观的标准。“萨特在其回答中把两种对立类型的冲突情况看做是同样价值的，而实际上，其中每种情况都要求作出原_则上不同的抉择。按照实际伦理选择的逻辑，不参加抵抗运动，不给抵抗运动以力所能及的支持，就是有利于法西斯主义的行为，就是有利于邪恶的选择，因而是不容许的。这一冲突情况的复杂性表现为与母亲的难舍难分；但在把对祖国的义务看做是更高的道德价值时，即可克服。现实生活中，有大量的，范例，正是这样处理道德冲突的。”伦理冲突与行为选择是伴随在一起的。在公共行政领域也如此。因此，一旦公共行政陷入伦理冲突，，必然涉及到公共行政行为选择。那么，应该如何在伦理冲突中进行最佳的公共行政行为选择呢?

1．全面认识公共行政伦理冲突中的功利价值

功利价值是人类社会中产生的第一种价值形式。马克思指出，在物的效用的基础上产生出各种使用价值，其中也包括主体选择中的伦理价值。正是在这个意义上，所有的公共行政行为的选择都是为了实现功利价值。与此同时，对于每一个具体的公共行政行为选择来说，又要求行政主体必须选择特定的功利价值作为自己的目的，这其中便涉及公共行政行为选择中功利价值的普遍性与特殊性的关系。其中，功利价值的特殊性问题尤其值得重视，因为这恰恰是解决公共行政行为选择特别是解决伦理冲突中的公共行政行为选择的实质所在。从总体上讲，就是要正确建立公共行政伦理价值的等级次序，承认并坚持公共利益高于政府组织利益和个人利益，一切以为人民服务为宗旨和取向。

在历史上，许多思想家都十分重视伦理选择中的功利价值问题，马克思主义者也有自己的功利理论。如同志依据辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理，运用阶级分析的方法，指出：“唯物主义者并不一般地反对功利主义，但是反对封建阶级的、资产阶级的、小资产阶级的功利主义，反对那种口头上反对功利主义、实际上抱有着最自私最短视的功利主义的伪善者。世界上没有什么超功利主义，在阶级社会里，不是这一阶级的功利主义，就是那一阶级的功利主义。我们是无产阶级的革命的功利主义者，我们是以占全人口百分之九十以上的最广大群众的目前利益和将来利益的统一为出发点的，所以我们是以最广和最远为目标的革命的功利主义者，而不是只看到局部和目。前的狭隘的功利主义者。”

2．正确看待公共行政行为选择中的目的与手段的关系

在伦理冲突的情况下进行公共行政行为的选择，常常会使人们产生一种看法，即认为公共行政行为选择就是解决伦理冲突；就是偏重一个方案而轻视另一个方案。然而，事实上并不是所有的公共行政行为选择都需要牺牲某些伦理价值。在探讨这个问题时，公共行政行为选择的目的与手段之间的相互关系是需要认真加以研究的。具体地说，这里有一个理论问题，即目的本身与手段的性质是什么关系。回答和解决好这个问题，有助于对公共行政行为做出正确的选择。

关于行为选择中的目的与手段之间的关系，“目的论”伦理学与“义务论”伦理学的观点截然相反。

典型的目的论者认为，行为之所以“正当”，是因为它们的目的所致，目的可以使手段正当化。换句话说，目的本身与手段的性质毫无关联，不存在什么“卑鄙的”手段或“伦理的”手段。为了达到公共行政的目的，可以不考虑其手段的性质，公共行政目的本身就已经能够说明任何一种手段，好的目的可以证明一切手段。这种观点只重视手段的外在效果标准，而忽视手段的内在伦理标准。这一目的论的观点，在西方历史上曾非常盛行。例如，意大利文艺复兴时期的著名思想家尼科洛·马基雅维利站在暴力侵害与政治阴谋的立场上解释他那个时代当政者的暴力政策，并认为不论政治行为怎样残忍、邪恶，都可以用来追求和维护权力。德国著名哲学家黑格尔对这一行为选择理论有过严厉的批判：“这里牵涉到‘只要目的正当，可以不择手段’这一恶名昭著的命题。这一说法就其本身说自始是庸俗的，毫无意义的。”于是，黑格尔得出结论，即“仅仅志欲为善以及在行动中有善良意图，这毋宁应该说是恶，因为所希求的善既然只是这种抽象形式的善，它就有待于主体的任性予以规定。”马克思对目的论也从另外一个角度进行了批判。他指出，手段有好坏之分，当目的好的时候，就应该相应地有好的手段，而且目的可以是达到其他目的的手段，同样地，手段也可以成为目的，所以必须坚决反对选择手段上的无原则性。在手段的选择中，既要考虑政治后果，又要考虑伦理后果。

典型的义务论者则认为，行为的正当性在于行为本身“是”什么样的行为，或者说与行为原则相关。它认为只要行为手段正确、合乎道德，可以不考虑行为出自于什么样的目的，行为后果怎样。义务论反对一切暴力、强权和惩罚，认为这些行为手段都是恶的，不道德的，提出“勿用暴力抗恶”。马克思主义伦理学认为，目的与手段不可分割，相互制约。目的作为公共行政的目标，在公共行政的全过程中具有指导意义，因此，公共行政目的决定公共行政手段，公共行政手段从属于公共行政目的。一般来说，要实现合乎道德的行为目的，应采取相应的合乎道德的行为手段。这是目的与手段关系的一个方面。然而另一个方面也不能忽视，即手段也制约目的，手段不道德，目的也不会是道德的，据此，要坚决反对公共行政行为选择手段的无原则性。在公共行政行为的目的与手段的辨证关系中，手段的价值取决于用以达到的目的的伦理性质，但目的只是决定行政手段，而不能证明手段的正确。公共行政实践反复证明，行政手段的真正价值是在结果中体现出行政目的。如果选择的行政手段不适合于行政目的，就不会产生预期的结果，就可能会歪曲行政目的的性质。综上所述，处理目的和手段的伦理冲突，必须在认识目的伦理性质的同时，确定手段的伦理价值。

3．准确把握公共行政伦理冲突中的伦理妥协

公共行政伦理冲突中的伦理妥协是政府进行公共行政行为选择的特殊方式，表现为政府组织以及公务员在公共行政选择中有时不得不放弃某些伦理准则、牺牲某些伦理价值以便维护更高的公共行政伦理价值和公共利益准则。

可能的“伦理妥协”是为了在公共行政伦理冲突即不同的公共行政价值选择中，追求“最小的恶”。“在行政伦理学中，‘伦理妥协’与‘最小恶果’是相通的。”

“最小的恶”(或称“最小恶果”)的存在，一方面反映了公共行政过程中伦理冲突的客观性并以“最小的恶”的形式特殊地反映出来，另一方面也表明了在公共行政伦理冲突中伦理妥协在原则上是被允许的。需要引起注意的是，公共行政伦理妥协是公共行政行为选择中最复杂、最微妙的行为。在公共行政伦理妥协中，行政目的的伦理性被损害甚至被毁灭的危险性特别大。在具体的公共行政行为过程中，必须理性确定和遵守公共行政伦理妥协的限度，只有在必须选择“迫不得已的手段”和可能实现“最小的恶”的情况下，伦理妥协才会在实现公共行政目标的过程中，最终表现出有是道德的。

[论文关键词]公共行政行为；伦理思考；伦理冲突；伦理选择

[论文摘要]政府组织以及公务员在进行公共行政行为的伦理选择时要进行必要的伦理思考，进而在伦理思考的基础上建立一个一般的伦理选择模式。伦理思考和伦理选择模式的核心是公共行政价值。但在具体的公共行政实践中，体现出来的公共行政价值有可能是多层次、多方面的。当政府组织以及公务员面临不同的道德准则或道德价值时，很可能会发生伦理冲突。一旦出现公共行政行为的伦理冲突，就需要全面认识公共行政伦理冲突中的功利价值，正确看待公共行政行为选择中的目的与手段的关系，准确把握公共行政伦理冲突中的伦理妥协。只有这样，才能在伦理冲突中进行最佳的公共行政行为选择。