行政程序法律制度发展现状分析论文

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一）我国宪法与行政程序法律制度的基本原则。

到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但从建国以来，尤其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定首先体现在宪法上，如，宪法第2条第3款、第27条第1、2款、宪法第41条等为行政程序法律参与原则、效率原则、听证制度等提供了依据。

根据我国宪法的有关规定以及世界各国行政程序法律有关基本原则的表述，对我国行政程序法律应该明确和遵循的基本原则，可大致归纳为以下几条：

1.公开原则。是指行政机关应当向相对人和社会公众公开其行政行为的原则。其内容包括：一，公开行政法规和规范性文件；二，公开行政决定，包括行政机关所作的行政处理、行政处罚、行政强制执行、行政裁决和行政复议等各种裁定；三，是公开行政过程，包括行政机关的办事程序、各类手续等；四，公开档案资料，包括行政机关设置情况以及行政机关掌握的不涉及国家机密和私人秘密的一切情况。

2.公正原则。是指行政机关应当排除可能造成偏见的因素，在行政活动中公平地对待所有相对人的原则。

3.参与原则。是指相对人应当有权对行政行为表达自己的意见，并且这种意见能得到应有重视的原则。这个原则可以说是行政程序法的核心原则。实现参与原则的主要制度是以听证程序为核心的调查制度。

4.复审原则。是指对行政行为进行复核、审查的原则。这是行政程序法律确立得最早的原则。各国规定的履行复审职能的国家机关主要有两类：一是作出被复审的行政行为的行政机关之外的另一个行政机关，主要是上级行政机关，这种复审统称为“行政复议”（具体名称各国有各种各样的叫法）；二是司法机关，这种复审称为“司法审查”。行政复议的主体毕竟是行政机关，因而对行政复议仍然可以进行司法审查，司法审查成为最终复审。

5.效率原则。是指行政行为应当尽量用最短的时间、最少的人力、财力和物力取得最理想结果的原则。贯彻这一原则时应主要考虑如何防止行政机关以提高行政效率为理由，减少或免除自己的程序义务，增加自己的程序上的自由裁量权，限制或剥夺相对人的程序权利。

6.诚实信用、信赖保护原则。诚实信用原是民法中最重要的原则之一，目前也已成为行政领域中的一项普遍性原则。它要求行政机关信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性。行政机关制定的规范应具有稳定性，不得变化无常，不得溯及既往。在诚信基础上产生信赖保护原则，即公民基于对行政机关的信赖所作的行为，应得到行政机关的保护。这一原则尤其适用于行政机关的“授益行为”的撤销决定。

为了贯彻上述原则，需要建立相应的程序制度，通过具体的程序法律规范来实现这些原则。

（二）我国法律中有关行政程序法基本制度的规定。

1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。

我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里作一列举说明。

抽象行政行为的程序制度：

1.听取意见制度。2000年3月全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

2.起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”

3.公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署，国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”

具体行政行为的程序制度：

1.表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第13条第2款规定：“执行任务的公安人员在查验居民的身份证时，应当出示自己的工作证件。”1995年7月20日国务院的《中华人民共和国公民出入境边防检查条例》第12条规定：“口岸检查、检验单位的人员需要登船执行公务的，应当着制服并出示证件。”

2.告知制度。1996年修订的《中华人民共和国刑法》第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。”第71条：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍检查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或他的所在单位。”

3.说明理由制度。1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

4.回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”

5.合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行业给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”6.听证制度。行政处罚法第5章第3节规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处理处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

7.审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。

8.复议制度。1994年4月全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政复议法》第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。行政复议法规定了行政机关进行行政复议的程序。

9.司法审查制度。1989年4月全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，此前，我国已有一百二十多个法律、法规规定，不服行政机关决定和裁决的，可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法规定，当事人对行政机关的具体行为不服的，可以提起诉讼。进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。

10.顺序制度。1994年5月全国人大常委会修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条规定，除了公安人员可以当场予以处罚的以外，对违反治安管理的人的其他处罚应适用以下程序：（1）传唤；（2）讯问；（3）取证；（4）裁决。这一规定确定了处罚程序必须遵循先取证后裁决的顺序，颠倒顺序是违法的。

11.限时制度。这是在法律法规中规定得比较多的一项行政程序制度。例如，1994年7月国务院批准修订的《中华人民共和国公民出入境管理实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”

这里应当特别提到的是，我国《行政处罚法》关于处罚程序的规定，反映了我国行政程序法律制度的一大进步。该法第5章专门规定了作出行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，其中包含着表明身份制度、统一格式制度、说明理由制度、各知权利制度、听证制度、审执分离制度、回避制度、合议制度等行政程序法律的许多重要制度，体现了行政程序法律的各项基本原则。特别是《行政处罚法》规定的听证程序更是我国行政程序立法的一个重要突破。可以说，《行政处罚法》对我国行政程序法的进一步发展，已经而且还将继续起到有力的推动作用。

（三）完善我国行政程序法律制度的建议。

我国现有程序立法还存在不少问题，主要表现在以下四个方面：

1.缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议三类行政行为基本统一外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。

2.处于次要地位。许多程序法律规范分散在各类法律、法规中，这类法律规范基本上以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。

3.偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。

4.法律责任不明确。大多数法律法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。

适应依法治国，建设社会主义法治国家和我国加入WTO的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。应当建立和完善什么样的行政程序法律制度，是一个应当认真探讨的问题。我想就以下几个问题谈谈自己的看法。

1.我国应该早日制定统一的行政程序法。目前，我国行政程序法典的制定已经提上了国家立法的议程。李鹏委员长在九届全国人大第四次会议上指出：“要制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法，为制定统一的行政程序法创造条件。”我们已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面法律，行政强制法和行政许可法也有了比较成熟的草稿。可以说，我们已经积累了比较丰富的经验，对制定行政程序法的呼声也很高，制定统一行政程序法的条件已经成熟。

2.我国行政程序法的功能类型应当是以效率为基础的权利保障型。我国学者多数主张“并重型”，即根据国情应当兼顾权利保障和效率两方面。“并重型”是适合我国国情的选择。立法应当从全体公民的共同利益出发，考虑每个公民的具体利益应当保障到什么程度。要做到这一点，就必须处理好效率与权利保障的关系，因为效率更多地反映社会利益，而权利保障更多地反映个人利益。处理两者关系的原则是：以提高效率为范围，以权利保障为目标，在效率允许的范围内，对权利的保障努力达到“最大化”，这个原则可以称为“效率对权利的最大宽容原则”，或简称为“权利最大化原则”，因此，所谓“并重型”，就是以效率作为基础、范围和限度；以权利的最大化作为目标的功能类型，所以也就可以称为“以效率为基础的权利保障型”。

3.在行政程序法中建立符合我国国情的听证制度。听证制度已经成为许多国家行政程序法的核心。能否建立起符合我国国情的听证制度，将是能否成功地制定行政程序法的关键。我国已建立起三种不同的听证制度，最早是《行政处罚法》规定的行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证和执照、数额较大的罚款时进行听证，并对听证的具体程序作了规定；二是《价格法》规定在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证制度；三是《立法法》规定的在起草行政法规时，可采取听证会的形式等。听证制度正在我国迅速发展，但同时也存在不少问题：第一，这三种听证的主要区别何在？第二，三种听证各应遵循哪些程序？至今尚无明确规定；听证制度在行政程序法律中的确认，将使社会主义民主原则中听取对方意见和参与精神得到很好的体现，因而是行政程序法中极为重要的制度。