依法行政探析论文

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[内容摘要]随着改革开放和社会主义现代化建设的不断推进，随着社会主义经济体制的逐步建立和完善，随着我国加入世贸组织时间的推移和各项制度、社会事务游戏规划逐渐与国际接轨，建立社会主义经济民主法制国家的要求越来越迫切。同时，改革开放以来，制定出台了一系列与《宪法》相配套的法律法规，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等，这些法律法规为促进社会主义经济建设发挥了重要作用，为推动依法治国方略发挥了重要作用。

依法行政是依法治国的重要组成部分，也是实现依法治国方略重要实现形式。

所谓依法行政，就是政府及政府部门依照或依据《宪法》及各项法律法规正确行使权力，科学决策实现社会进步、经济发展、人民幸福的行为。

对于依法行政的认识，不可避免的要产生误区，误区的原因，是各方面的，随着依法治国方略的实施和社会主义市场经济以及法制建设的健全，人民的法律的意识得以提高，但是也存在着不理解依法行政概念和特性的人们对依法行政的认识，就定格在对一些政府和政府部门领导或负责人的具体行为理解上。而造成对依法行政认识误区的原因，主要有习惯性、思想性、政绩观、素质性等方面的原因。对此，我们必须在思想基础、理论基础、法制基础和道德基础等方面加以保障。

[关键词]依法行政执法必严违法必究认识误区

随着改革开放和社会主义现代化建设的不断推进，随着社会主义经济体制的逐步建立和完善，随着我国加入世贸组织时间的推移和各项制度、社会事务的游戏规则逐渐与国际的接轨，建立社会主义经济民主法制国家的要求越来越迫切。所以，党的十五大提出了依法治国的战略决策，党的十六届四中全会又做了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。该《决定》中明确提出了“依法执政”的要求。同时，改革开放以来，我们国家相继制定出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》和不同行业的专业法律法规和规章，这些都与我国的根本大法《宪法》相配套，为促进社会主义经济建设发挥了重要作用，为推动依法治国方略发挥了重要作用。

而依法行政是依法治国的重要组成部分，也是实现依法治国方略重要实现形式，换句话说没有完全意义上的依法行政就不可能实现依法治国。因为我们的各级政府和政府各部门在实施依法治国方略中既是组织者、领导者，又是执行者、落实者，所以各级政府和政府各部门能否做到依法行政，怎么做到依法行政是至关重要的。唯其至关重要，就很有必要对依法行政的一些问题进行研究和探讨。

一、依法行政的概念和特性

无论做什么事情都必须弄清它的原理属性，否则就会盲从，就会偏离事物的本质和规律。对于依法行政我们也必须讨论和研究它的概念属性和特征。暂且不说狭义上依法行政的概念，也不说法学家、行政学家、理论家对依法行政所下的定义，笔者认为通俗意义上的依法行政的概念应该是：

政府和政府部门依照或依据国家的根本大法（在我国即《宪法》）和各项法律法规和规章，正确行使手中的权力，科学决策、规范执行决策、实现社会和谐进步、经济持续发展、人民富裕幸福的行为。

对于这个概念，笔者认为应该包含以下特征：

1、合法性。也就是说各级政府和政府各部门的任何一项决策、路线、方针、政策和为实现这些决策、路线、方针、政策的行动或活动，都必须规范在《宪法》这一根本大法的范围之中，都必须符合国家相关法律法规和规章的要求，这是依法行政的基本前提。例如，随着城市化的要求，不少地方都在搞城市改造，涉及不少城市拆迁问题，无论是协议拆迁，无论是强制拆迁都必须依法拆迁。事实上有些地方是违法拆迁、强行拆迁，这都是不合法的，都是违背《城市拆迁管理条例》的。注意这里有“强制拆迁”和“强行拆迁”两个概念，一字之差则有合法与违法之分。“强制拆迁”是对那些符合拆迁规定拒不拆迁，而由主管部门依法申请人民法院拆迁的行为。而“强行拆迁”则是由有关部门或当地政府组织有关部门而对被拆迁户实施的一种暴力性拆迁行为，这是违法的，这就不是依法行政。

2、普遍性。也就是各级政府和政府各部门在行使国家权力时都必须是合法的。从国家建设的征地、工程的招标、土地使用权的招拍挂、城市建设的拆迁、政府采购到人民群众日常生活中的商品交易、市场管理、环境卫生、环境保护、消费者权益保护等等，都必须依法，没有例外。

3、科学性，或者叫统一性、相对性。也就是说各级政府和政府各部门在贯彻落实某项决策、路线、方针、政策的过程中，不但要求人民群众要依法执行、依法实施这些决策、路线、方针和政策，而且首先要考虑两个问题：一是这些决策、路线、方针和政策是否合法；二是如何依法贯彻落实这些或违法行政的，本身也就失去了依法行政的意义。

4、目的性。也就是说依法行政的目的必须是明确的，必须是有利于社会和谐进步、经济持续发展、人民富裕幸福的。否则，违背或远离了这个目的，依法行政也就背离了全心全意为人民服务的宗旨，背离了“三个代表”重要思想的要求。

二、澄清依法行政中的认识误区

随着依法治国方略的实施和社会主义市场经济以及法制建设的健全，各级政府领导和政府各部门负责人也就大喊特喊依法行政，甚至不少领导很是标榜自己的做到了依法行政。于是，许多不理解依法行政概念和特性的人们对依法行政的认识就定格在对一些政府和政府部门领导或负责人的具体行动的理解上。换句话说，政府和政府部门的一些决策和行动，只要得到落实或执行，那么这些决策和行动就是依法行政的注脚。诸如此类就是对依法行政的认识误区，在现实中诸如此类的认识误区主要有以下表现：

误区一：群众必须守法，群众守法了，政府部门才能依法行政。例如，在农村宅基地管理中常有这样的例子，一些农户因为多方面的需要——或是为了发展养殖业，或是为了住宿方便，或是为了交通便利，往往有不经依法批准或违法批准而在耕地上建房的情况。依法《土地管理法》的规定，群众的行为是违法的，是应该受到法律制裁的。于是，又出现了另外一种情况，土地主管部门会以罚代法，该拆除的不拆除，该没收的不没收，一罚了之，万事大吉，双方相安无事。违法的群众认为自己违法了，理应受到处罚，执法者认为你违法了就该受到处罚。似乎是合情合理，实际上是行政主管部门对依法行政的误解，其行为也是违法的。

误区二：部门必须守法，只要部门守法了，就是做到了依法行政。这种认识大都存在于各级政府的领导者思想中。有不少领导往往强调，某某部门必须依法办事、依法行政，只要你们能依法行政就可以了。似乎我们的各级政府不在依法行政的要求之内。事实上，依法行政的主体必须包括各级政府，更包括各级政府的各位领导。

误区三：处罚追究责任的误区。这个误区来源于上一认识误区。因为有不少的政府领导或地方党委的领导认为依法行政是各个政府部门的事情。所以，一旦一些部门出现了违法行政的事情，被追究责任的往往是部门的领导、主管领导和具体当事人，很少涉及到政府领导或党委领导。其实，在很多情况下，部门的违法行为是由地方党委和地方政府的主要领导或主管领导直接授意、直接参与、直接干预导致的违法。而在追究责任时，这些领导则“逍遥法外”，更使一些领导的认识继续认为只要部门不违法，就是做到了依法行政。如此下去，依法行政则永远是一句空话。

误区四：对“全社会法制观念”的误解。有不少领导坐在主席台上，每说依法行政时，必大谈增强全社会法制观念的重要性、必要性、迫切性。走下主席台，一遇到具体事情，自己忘记了自己也在“全社会”的范畴之中，便随心所欲做着违法乱纪的事情，那么多贪污、受贿、行贿、堕落者就是这方面的例证。

误区五：权比法大。这样的例子在现实生活中有许多表现，而有些表现易被人看出是以权代法、权比法大，而有些表现则又很难让人觉察出他是在滥用职权、以权代法，甚至相反还会被人们感激涕零、心悦诚服、真心诚意冠以“工作有魄力”、“决策果断”、“为民请命”等等，真可谓冠冕堂皇、当之无愧！比如，不少领导的现场办公法，当场拍板、当机立断。这种做法中虽有一些特殊情况下不得已而为之，但大多数情况下，我们很难说他是依法办事、依法行政的。再如，在许多地方的招商引资中，为了吸引外商外资，不惜以廉价的土地、零价的税收、超低的固定资产评估等优惠政策让利于外商，这些做法我们能说是依法行政吗？又如，还是为招商引资，不少地方政府硬要一些部门“一元钱办证”、“特事特办”、“限时办结”等等，这难道不是违反法律法规的行为吗？

三、依法行政认识误区的原因

上述对依法行政的认识误区，原因是多方面的，概括起来主要有以下几种：

1、习惯性原因。主要因为我国是建国后一直实行计划经济，在这种经济体制下，各级政府和政府各级部门的领导和负责人习惯于指挥型、命令型、强制型的行政管理模式，总认为自己的决策就是法律法规，想怎么执行就怎么执行。所谓的依法行政也就是人民群众的遵纪守法，而并非自己的依法执法、依法管理。存在这种思想的行政领导还是大有人在的。

2、思想性原因。主要是指一些政府和政府部门负责人一旦掌握了一定的职权，就把这种权力据为已有，逐步地从人民的一面走向背离人民的一面，丢掉了全心全意为人民服务的宗旨观念，不是按照“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求，正确行使自己手中的职权，保护好、发展好、维护好党和国家的利益、人民群众的利益，而是以权谋私、假公济私。而为了达到这个目的，他们往往置法律于不顾，我行我素，随心所欲，甚至是令不行禁不止，为所欲为、不择手段。这一类人如果长期执掌党和政府的某些权力，别说建立法律政府，恐怕连最起码的经济社会秩序都很难保障。

3、政绩观原因。主要是指一些政府领导和政府部门负责人的政绩观错位，导致他们在行使职权时，只考虑是否有利于为自己创造政绩，而忽视或放弃了依法办事。如前文中所举例子，一些地方为了招商引资，加快经济发展，而采取许多违背法律的政策，而且还要求其下属敢于冲破法律的条条框框，敢于打“擦边球”、敢于“走钢丝”等等，这些都与急功近利的政绩观密切相联，表面上看其目的性是正确的，实质上这种政绩观导致的后果也是害民误国毁政府的。媒体曾报道：南方某个贫困县，脱离实际大修道路，倾全县财力修建一条宽百米长数公里的未来大道，政府的形象工程建好了，当地领导的“政绩”也做出来了，可这项工程造成了许多农民无地可种、无工可做，生产生活失去了保障，当地群众很是怨声载道。对于这样“政绩观”我们能赞同吗？这种“政绩观”的行政行为能是合法的吗？

4、素质性原因。这里的素质单指一个领导的法律素质，一方面是缺乏法律意识；另一方面是指法律知识贫乏，做什么事情只考虑出发点，目的性和为达到目的而采取的措施，而不知道自己的决策和行为是否符合法律。

四、实现依法行政的基础保障

针对上述对依法行政认识误区和原因的分析，要实现依法行政必须有以下几个基础条件作保障：

1、思想基础。其核心是“国家的一切权力属于人民”、“全心全意为人民服务”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。这是《宪法》规定的基本原则，这是《党章》规定的根本宗旨，这是思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想对党员干部和国家工作人员提出的基本要求。因此，在推进依法治国和依法行政的过程中也必须把这些根本要求作为最基本的思想要求和思想基础。否则，依法行政的目的性特征就不能得到体现。河南省交通采曾有三任主要领导在行使职权的过程中，连续落马败阵，究其原因就是背离了这个思想基础，不但没有建设好依法行政的部门，连自己的政治生命也葬送了。所以，要实现依法行政，必须把“党和国家的一切权力属于人民”、“全心全意为人民服务”、“权力为民所用、情为民所系、利为民所谋”作为第一个基础条件保障。

2、理论基础。其核心是解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。为什么强调这一点？简单说，实施依法治国方略，建设法制政府。推进依法行政，是社会发展的需要，是建立社会主义市场经济体制的需要，换句话说是时代的需要，这就要求我们必须有与时俱进的精神。前文已经分析我们的一些领导之所以对依法行政的认识存在误区其原因之一就是受传统的、习惯的思想和理论的影响。因此，在推进依法行政的过程中，也必须用先进的理论作为先导，必须坚持与时俱进。

3、法制基础。在我国的社会主义法制建设中有一项基本方针，即“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，这应该是推行和实现依法行政的法制基础。这一基础应该包括以下几个层次：

第一，“有法可依”。目前在我国的行政法律法规中已经形成了以《宪法》为基本法，以行政诉讼、行政处罚、行政复议、行政许可、国家赔偿、公务员行为规范等为主的行政法律体系，应该说我们基本做到了“有法可依”。

第二，“有法必依”。这一点也包含两层意思：一是作为公民无论是领导干部还是普通群众都必须知法懂法守法。二是作为各级政府、政府各部门和司法部门都必须做到“有法必依”。否则，有法不依等于无法。曾有这样一个事例：某外商看中了某市的投资环境，意欲在该市投巨资建项目，外商在最后一次考察后对该市市长说：“我们很满意贵市的投资环境，相信我们的合作会很成功。”市长听后真是喜形于色，无以言表。恰在此时，外商收到了母亲病危的消息，需要立即回国与病危的母亲见面。而当时出境的最后一次航班离起飞时间只剩下一个小时的时间且没有了机票。外商很着急，市长就指示秘书无论如何也得让外商乘机回因。秘书忙活了一阵子竟没有弄到机票，市长很恼火：“象你这样的办事效率咋能叫外商满意！”他一边恼火着吵秘书，一边乘车直奔机场，到了机场市长果然让外商拿到机票登了上飞面。临别时外商对市长说：“一周后我会给您准确的答复。”果真一周后，市长接到了外商的电报，市长手舞足蹈地打开电报，却又不下子瘫坐下来。原来，电报上写着这样的内容：“尊敬的市长先生，我十分感谢您让我见到母亲一面。我也十分佩服您卓越的办事能力，但对在贵市的投资深表遗憾，因为我们很难放心您卓越的办事能力。”这个例子说明什么，只能说明以权代法、权大于法带来的后果不堪设想的。现实中有法不依的各级领导比比皆是，他们往往凭借自己“卓越的办事能力”，办不该办的事，办不能办的事，办违法的事，直接妨碍依法行政的推行。

第三，“执法必严、违法必究”。现实中有不少执法不严的例子，有些是一个人因素，有些是政策因素，有些则是故意放纵。如，对某些行业部门或某项工作的执法检查，检查尚未开始，通知已经下达，违法者赶紧纠正、漏洞者尽快堵住，于是到了真正执法检查时，成了“你好我好大家都好”，实际上这是执法不严的表现，还有一种表现是只处理事不处理人或者是处理事严、处理人宽，严格地说处理事严、处理人宽是对事情当事人的不公平。因为往往被处理的事的当事人多是人民群众，而处理的人多是领导干部，这“严”、“宽”就违反了法律面前人人平街的基本要求。长此以往，对实现依法行政是百害而无一益，因为这一“严”一“宽”纵容了各级政府领导和政府各部门负责人的违法行为。所以，要实现依法行政必须做到“执法必严、违法必究”。

4、道德基础。这里主要指各级政府领导和政府各部门的工作人员必须有良好职业道德。就目前来说，修筑依法行政的道德基础最关键的是抓好领导干部的反腐倡廉、廉洁自律工作，要修官德、正官德。现实中工商不管奸商、公款吃喝、公费旅游、公车私用等等它是司空见惯，既违纪，也违反法律，实际上是官德伦丧的表现。古人曰：“民不畏君严，而畏吾廉。”所以，在修官德、正官德中必须强调领导干部的廉洁从政，自觉抵制拜金主义、享乐主义和各种腐朽生活方式的侵蚀，防微杜渐，防患于未然，警钟长鸣，慎独慎行，只有这样才有建立起人民信赖廉洁政府，只有这样的官德才能推进法制政府的建立，才能有利于依法行政的实现。

[参考文献]：

1、《行政执法行政审判》法律出版社

2、《依法治国、建设社会主义法制国家》中国民主法制出版社

3、《行政法学》北京大学出版社

4、《行政法知识手册》劳动人事出版社

5、《公安机关法律法规实用读本》