行政法制发展特点分析论文

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西方行政法的发展是由于自由主义的资本主义经济发展到垄断时期，出现了许多社会问题，如垄断、环境、交通、失业、罢工等等，这些问题是市场本身无力解决的，为解决这些问题，加强了行政权管理力度，行政职能大为增加，以前的行政权仅仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政事务，现在却介入贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系以及失业保险、养老保险、工伤事故等领域。行政职能的增加，使得行政机构和行政官员突出于整个国家机构，使得行政权成为一种可能侵害公民权力和自由的危险的国家权力。“因此，社会必须创立一种机制。在扩大行政权的同时，加强对行政权的控制和制约，使之正当行使即不致被滥用，这种控制和制约的重要环节就是行政法。”

我国行政法的发展具有自己的特点，西方行政法是在市场失灵的情况下，由政府介入社会而形成，而我国行政法恰好相反，是在政府失灵的情况下，退出社会，而与社会相互界定各自领域而形成的，其发展，更具有与西方迥然不同的历史进程，具有自己的特点：

第一因政府与政党、国家与社会相互界定各自领域而形成行政法

我国原来是传统的社会主义国家，在经济上实行计划经济体制，在政治上实行党政不分的政治体制。在这种社会主义的体制下，虽然宪法上对国家机构作了分工的规定，也有立法机关、行政机关、审判机关等之分别，但计划经济的体制使得国家权力渗透了社会的方方面面，而党政不分的体制使得国家的权力为党的各级组织所行使，而党组织的权力却集中于党委书记身上，下级党组织必须服从于上级党组织，下级党委书记必须听命于上级党委书记。所以，所有的国家权力被赋予党中央主席手里，在地方，各级的党委书记就是绝对无误地执行中央意志和命令的行政长官。在这种社会主义的体制下，显然不需要法律来治理社会，当时制定了许多政策，用政策来治理国家即是人治的表现，其制定往往是由领导层的几个核心人物做出，其执行具有极高的灵活性，能根据不同的具体情况而加以解释。

我国自改革开放以来，着手进行政治体制和经济体制的改革。国家提出实现四个现代化的口号，开始向现代化社会转型，在对国家的治理上，从依靠政策向依靠法律转变，从人治开始向法治转变。我国的行政法的发展就是在这种背景下展开的。

我国政治体制改革的核心是理顺党政关系。所谓理顺，指的是党政分开，将政府和政党的职能区分开来。我国原来是一种党政不分的体制，政府和政党的职能相互混淆，本是政府职权范围内的事务，却由党组织来管理，结果造成政府行政权的落空，因落空而造成政府部门的虚置空设，从而滋长其官僚主义。以党权来代替行政权，以党组织来代替政府，在国家的行为规范体系中，便是以政策来代替法律。我国政治体制改革的第一个目标，便是建立一个强有力的政府工作系统，“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”，只有在强有力的行政权下，才可能有健全的行政法，才可能有行政组织法和各种行政管理法。82年宪法对国务院和地方各级人民政府的职权和工作方式作了详细的规定，以宪法上的这些规定为依据，我国跟着制定了国务院组织法，地方人大和政府组织法，以及大量的行政管理法规。随着我国党政关系的进一步理顺，我国的行政法还会进一步发展。

我国经济体制改革的关键是转变政府职能，理清国家与社会的关系。在计划经济的体制下，政府直接经营着庞大的国营企业，它既是社会大生产的组织者，又是社会大生产的管理者，这两种职能相互纠缠在一起，使得政治的权力渗透于社会的方方面面，能够包囊一切。

我国的经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，即是运用社会上的这只看不见的市场之手，自己来管理社会。“政府管理经济的职能，主要是制订宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”，政府从社会中超脱出来，不再是社会大生产的组织者，而还政府以原来的本色，成为社会大生产的纯粹的管理者。计划的手段和市场的手段各被运用于不同的范围，社会由此成为市民社会，政府和社会各自界定自己的领域，这种界定的方法在法律上便表现为行政法。

第二因权力机关和审判机关相互分工而形成行政法

我国实行人民代表大会下的各种国家权力分工合作的制度，我国宪法中并没有出现立法机关和司法机关的概念。宪法第2条规定国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会是人民行使主权的地方，在所有的国家机关中居于首要位置，其他国家机关由它产生，对它负责，受它监督。宪法规定我国的行政机关即是各级人民政府，是各级人民代表大会的执行机关，人民代表大会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，制定本行政区域内的有关决议，交由本级人民政府执行。政府行使的只是行政权，其本意是一种执行法律的权力，在现代行政法的制度下，行政权得到了扩张，还拥有制定法律法规的权力。原先的依法行政，所谓法指的是议会制定的法律，立法权属于议会，现在却向行政机关转移，行政机关不仅获得自主性立法权外，还可以获得议会的授权立法。所谓自主性的立法权，在我国指的是国务院有权制定行政法规，国务院各部门有权制定部门规章，省级政府和较大的市的政府有权制定政府规章。这些即属于行政立法，都属于抽象行政行为的范畴，宪法规定了由权力机关对抽象行政行为的监督制度：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令（宪法第66条），县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令（宪法第104条）。乡级人大不设立常委会，所以，由乡级人民代表大会撤销乡级人民政府的不适当的决定和命令（地方组织法第9条）。

抽象行政行为是指行政权所指向的对象不是特定的当事人，而是一定范围或区域内的不特定的多数人。如果行政权所指向的对象仅限于特定的当事人，则称为具体行政行为。从宪法的规定来看，第66条和第104条中的权力机关的撤销权中包括着对各级政府的决定和命令的撤销权，其中显然隐含着对具体行政行为的监督。但由于行政权涉及到社会的方方面面，是一种与公民直接接触的各级权力，如果允许公民就各级政府的决定和命令向同级人大常委会提出救济的申请，则权力机关势必演变成另一个行政机关，与整个宪法确定的体制不符。1989年的行政诉讼法将这个问题交给了法院，即确立对具体行政行为的司法审查制度，由审判权来监督指向特定当事人的行政权。由此，权力机关和审判机关相互分工，构成对各级政府行政权的监督，形成我国行政法的大致框架。

在我国目前的行政法框架下，法院对行政权的监督仅限于对具体行政行为，但从宪法上看，在一府两院向权力机关负责的体制下，法院、检察院和政府都从属于同级人大常委会，其宪法地位是平级的，法院就不能根据行政机关制定的抽象行政行为来审查其具体行政行为，这样起不到审判权对行政权的监督作用。所以，必须扩展我国目前的行政诉讼的受案范围，法院不仅可以审查规章以下的抽象行政行为，即在广义的法律范畴之外的规范性文件；根据宪法原理，法院应当还可以审查政府规章、部门规章以及国务院的行政法规。行政权之行使，无论表现为具体行政行为，还是抽象行政行为，权力机关可以监督，审判机关也可以监督。但只是监督的方式不一样，权力机关的监督是采用撤销的方法，而审判机关则是不加以适用，但无撤销之权。如果权力机关的监督在前，即人大常委会对抽象行政行为做出撤销的决定后，那么，法院对行政案件的判决应当以此为依据；如果法院的判决在前，人大常委会作出撤销的决定在后，那么，此撤销的决定不能溯及既往，而只能要求法院以后的判决以此为依据。

另外，权力机关制定有关的规范性文件交由行政机关执行，其对行政权的行使是一种事前的监督措施，而审判机关对行政权的监督，是一种事后的补救措施，即对行政权行使之后，与公民有纠纷的或造成公民权益受到损害的，给予司法上的救济。这两种监督都是在行政权行使之前或之后的措施，所以，我国的行政法有待于发展，在行政权行使过程中对行政权加以监督，制定行政程序法。

第三由行政诉讼和行政复议相互配套而形成行政法

宪法第66条和第104条授予权力机关对人民政府的不适当的决定和命令的撤销权，但我国的行政机关系统除了各级政府外，还包括政府下面所属的工作部门，宪法没有授予权力机关对政府各部门行使行政权的监督的权力，因此，由权力机关和审判机关相互分工而形成行政法框架，还存在着缺陷，政府工作部门占行政机关系统中的绝大数，比起各级人民政府来，政府往往制定方针政策，工作部门执行方针政策，其行政权之行使与公民有更多更直接的利害关系，但人大常委会对这种行政权之行使的监督，缺乏宪法上的依据。

政府与它所属的工作部门是领导和被领导的关系，所以具有一种天然上的监督权。宪法规定国务院有权改变或撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章（宪法第89条），规定县级以上地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门不适当的决定（宪法第108条）。宪法第89条和第108条规定由政府监督政府所属工作部门的行政权之行使，因为是一种从属关系，固然能起到监督的作用，但政府所属工作部门涉及到的行政业务具有极高的技术性和专业性，政府的监督是力不从心的；或者在海关、金融、国税、外汇管理等垂直领导的行政工作部门中，政府是无法监督的。1990年建立起来的行政复议制度弥补了这个缺陷，即在行政机关的上一级行政机关设立行政复议机关，受理公民对行政机关具体行政行为不服的复议申请，这里所谓的行政复议机关，在大多数的情况下指的是政府所属工作部门，少数情况下指的是各级政府。

1989年行政诉讼法的制定，其中建立起审判机关对行政权执法活动中的具体行政行为的合法性的监督，由于现代行政权拥有极大的自由裁量空间，行政权能否起到保护公民权的作用，除了其合法性以外，还有一个在自由裁量权的范围内，具体行政行为是否合理的问题。1990年国务院制定的行政复议条例，弥补了行政诉讼法的不足，规定对具体行政行为是否合理和合法由上级行政机关进行监督。1994年国务院修改了此条例，1999年全国人大常委会将此上升为法律，行政复议制度至此相当完备，与行政诉讼制度相辅相成。

在行政复议制度之前，我国一直实行一种叫作信访的制度。信访制度的含义很宽泛，但更多地属于古代向清官大人叫屈的成分，既有行政复议的东西，又有苦情申诉的制度。行政复议制度建立以后，信访工作出现新的变化，其功能一部分为行政复议制度所代替，另一部分向苦情申诉制度转化。