公共行政论文范文10篇

[摘要]伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战，最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式。公共行政法范式给行政法理论研究带来了新的研究视角的转换。

[关键词]范式；国家行政；公共行政

行政法是调整和规范行政权的法。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必引起传统行政法范式的转变，本文就此做些探讨。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。[1]范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答，亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工作者在范式的框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。[2]如果传范式无法解决科学实践中出现的问题，人们就会设计不同的范式，在长期实践中追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的问题。最终，新的范式会取代传统范式，科学工作者在新范式下继续进行科学的实践。

作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]范式可以指导人们的研究，可以使人们集中精力深入探索更为具体的问题，以寻求现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。因此，行政法范式的研究，在行政法各有问题的理论研究中具有基础性之重要意义。

一、内涵区分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的外围包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

内容提要：本文运用政治经济分析方法，分析了全球化的不同含义、成因、影响，以及全球化及其对公共行政的意义，并对全球公共行政研究者和实际工作者提出了政策建议。

关键词：全球化，公共行政，国家

导言

新千年到来之机，一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为诸多研究的主题，例如，亨廷顿谈到了“文明的冲突”，福山预言了“历史与人的终结”，科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程，这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就，并激发了至少两种不同的思想回应。

一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”（state-indifferent）的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余；有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信，全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为，全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权力结构，造成了城市职业的丧失。他们警告说，超国家管理机构加深了欠发达国家的依附性，加重了它们的财政危机，在这些国家引发了严重的统治困难。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序，即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点，为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫斯特和汤普森（HirstandThompson）、佐兹曼（Zysman）、波易尔和多齐（BoyerandDrache）1996年的论著指出，全球化被夸大了，政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出，“实际上，（国家）的主权不是被削弱，而是被强化了”。同样，在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的社会学家、政治学家米歇尔·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波尔（ThedaSkcopol）等，也始终怀疑国家从历史中消失的说法。

一、行政现代性凸显期

行政现代性凸显于进步时代前不久，这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后，由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象，因此政府行政管理活动变得越来越重要，并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部，由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式，这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求，在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者，他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力，成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾，从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志，其实不然，在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了，有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学，德国官房学产生于17－18世纪，是有关政治、经济知识的总称，包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M．A．安培曾经设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎，再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作，他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的，所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作，倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作，就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政，导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内，由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

任何时代的公共行政都必定是在一定的价值理念的指导和规范下展开的，公共行政也不可能“价值中立”。那么，当代公共行政的价值理念主要有哪些?西方传统行政学曾以“效率”为主要价值理念，“新公共行政学”强调的“社会公平”也是公共行政的主要价值理念，而“新公共管理理论”又进一步将“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加为公共行政的主要价值理念。我国公共行政学界近年来对公共行政价值理念问题也颇为关注，“中国行政管理学会”2012年在湖南湘潭召开的“第八届行政哲学研讨会”的主题即“社会主义核心价值观与行政价值”。与会学者中有人强调“正义是公共行政应然的、核心的价值”［1］，“当代公共行政伦理基本的价值理念”有“公共责任、公平正义、公共效率、社会和谐、自律宽容等。”［2］这些认识和概括无疑揭示了当代公共行政价值理念的基本内涵，但似乎还不够系统完整，解说也不够充分。笔者认为，当代公共行政的主要价值理念可以概括为以人为本、公共利益、公平正义、行政效率、民主法治等五个方面，并作如下说明，以就教于同仁。

一、以人为本

所谓以人为本，即以人为目的，以人为原则和尺度，一切决策和行动都以尊重人、善待人、成就人为前提。以人为本的“人”这个概念主要是相对于“神”和“物”而言的，“本”则主要是相对于“末”而言的。所以，“以人为本”也就是说，与“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人为本，主要是为了反对或防止人们在决策或行动中，因为“神”或因为“物”而轻视人、蔑视人，而将人异化为工具。我们也进一步强调，“以人为本”所谓的“人”，是指“每一个人”，而不是指某个人或少数人，不是个人主义或利己主义的“人”;是全面发展的人，而不是片面的、“单向度”的人。人的生存与发展无疑离不开世界万物，物的有无成废、物的存在和运动的形式常常决定人的生死祸福。因此，人不能不重视物，甚至因此而崇拜物。人对物的重视乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因为对物的重视和崇拜而忘却了人本身，而将人置于次要、从属、屈服的地位，而将人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就应该反对了，就应该强调“以人为本”。这也就是说，物很重要，但在人与物的关系中，以物与人相比较，则人为本，物为末。“神”是由人创造、设想出来的，神并不存在。人因为对其所经验到的许多现象无法确切解释，或无法有效控制，所以设想有“神”。“神”无所不在、无所不能，从而使人所面临的难题可以寄希望于神的帮助而获得解决。因此，相信“神”，对人而言是一种安慰，可以使人们在困难、痛苦中看到希望，树立信心，而不至于惊慌失措、悲观绝望。同时，也因为相信“神”而为人的行为树立了一个监督主体，使人不敢恣意妄为，不敢为非作歹，从而为人的利益福祉增添了一份保障。这也就是说，“神”的“存在”是有积极意义的。但是，“神”毕竟是由人设想出来的，而并非真实存在，因此，“神”的作用和意义其实又是非常有限的。如果人们将自身的命运完全托付给“神”，完全成为“神”的奴仆，则本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危险的。因此，我们要强调“以人为本”。“以人为本”是一种极具普遍性的价值理念，它对所有人的所有行为都具有指导和规范意义。但它尤其是公共行政领域的最重要的(或首要的)价值理念，因为公共行政涉及的是公共利益和公共事务，涉及社会中每一个成员的利害祸福。如果一个社会的公共行政“目中无人”，轻视人、蔑视人，则所有人都将遭受煎熬。也因为在公共行政过程中，更多地要涉及人与“物”的关系、人与“神”的关系，公共行政主体更容易在人与物、人与神的关系中迷失方向，所以更应该强调“以人为本”。“以人为本”的思想理念可谓源远流长。我国春秋战国时期的管子即曾明确提出“以人为本”。《论语》也曾记载，孔子从朝廷回来，得知马棚失火，只问了“伤人呼?”不问马(《论语•乡党》)。说明孔子实际奉行以人为本的理念。西方近代史上的“人本主义”和“人类中心主义”更是强调以人为本，要求承认人的价值和尊严，以人为万物的尺度，以人类的生存和发展为最高目标①。马克思主义的思想体系中也包含有“以人为本”的思想。马克思曾说:“专制政体的原则总的来说就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人”［3］411，“这种制度的原则就是使世界不成其为人的世界”，世界于是成为“庸人的世界”，成为“政治动物的世界”［3］410，419。中国共产党人对马克思主义的人本主义思想作了继承性阐释。2003年10月，中国共产党十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”;2007年10月，在中国共产党第十七次全国代表大会“报告”中提出:“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本……”，强调“必须坚持以人为本”。十七大将科学发展观写入党章，而“以人为本”也正式明确为中国共产党的最重要的执政理念。

二、公共利益

“以人为本”实质上也是以人的利益为本，即我们的一切行为都无非为了实现人的利益，亦即为了创造、获得能够满足人的需要的事物、条件和资源。公共行政秉承以人为本的价值理念，也就必然以实现人的利益为根本目标。但是，公共行政不可能、不必要、也不应该以人的全方面的利益为目标，而只可能、只需要、只应该以其中的“公共利益”为目标。所以，公共利益是公共行政的仅次于“以人为本”的重要价值理念。所谓公共利益，即具有公共性的利益，亦即满足人的公共需要的事物、条件和资源，或者说，满足人的需要的、具有非竞争性和非排他性特征的事物、条件和资源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分则为“私人利益”。人的利益之所以有公共利益与私人利益之分，一方面与人性有关，另一方面则与事物、条件、资源的存在形式即物性有关。人是群居的、社会性的动物，但同时又以独立的个体的形式而存在。作为独立的个体，人不仅能够意识到自己的独立存在，而且有一种自利的倾向，有一种满足自身需要、欲望和目的的强烈冲动。这种冲动最终表现为对外在对象(即事物、条件、资源)的改造和占有。但也正是在对外在对象的改造和占有的过程中，人们意识到了个人力量的不足或者独立占有的不可能性，意识到了联合起来的群体力量的优势以及以群体形式占有的合理性，因此，独立的个体选择了群居的生存方式，形成了人类社会。人类社会形成了，人类在漫长的社会生活中获得了“社会性”本质，但其社会性本质并不因此而否定、而掩盖、而消解人的个体性和独立性。相反，人的社会性本质总是以人的个体性和独立性为前提和基础。这样，人的社会性与人的个体性在现实生活中结成了一幅“对子”，它们存在着冲突和矛盾，但又相互联系、相互依存。而它们之所以矛盾冲突，或者相互依存都是因为“利益”。因为“公共利益”，人们结成了社会;因为“私人利益”，处身于社会中的人们又千方百计地寻求独立和自由。这也就是说，因为人有社会性和个体性，也就必然有或者说必须有公共利益和私人利益的区分，没有公共利益不能实现人的社会性，没有私人利益则不能实现人的个体性。事物、条件、资源的存在形式即物性主要是就物的“竞争性”与“非竞争性”、“排他性”与“非排他性”特征而言的。所谓竞争性与非竞争性，是指“物”被人消费时是否因分享者人数的增加而明显减少人均消费的份额，或者是否因分享者人数的增加而导致成本的增长。是，则该物是一种具有竞争性的物品;否，则该物是一种具有非竞争性的物品。所谓排他性与非排他性，是指物被人消费时能否将其他试图分享该物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花费巨大成本。能不花费巨大成本而将试图分享者排除在外，则该物是一种具有排他性的物品，否则该物是一种具有非排他性的物品。物品的竞争性与非竞争性、排他性与非排他性特征是由经济学家们归纳出来的，他们发现公共物品是一种具有非竞争性和非排他性的物品，而私人物品则是具有竞争性和排他性的物品。公共物品和私人物品的区分是与公共利益和私人利益的区分相对应的，物品和利益都是指满足人的需要的对象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。这也就是说，公共利益之所以是公共利益是因为它作为满足人的需要的对象是一种公共物品，是一种具有非竞争性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益则是因为它作为一种满足人的需要的对象是一种私人物品，是一种具有竞争性和排他性的物品。人性和物性实际上也是联系在一起的，是相互映照的，没有人的社会性与个体性的区别，物的公共性与私人性的区分就没有意义、没有必要;而没有物的公共性与私人性的不同，则人的社会性与个体性区分也没有意义、没有价值。正是因为有人性的社会性与个体性的区分和物性的公共性与私人性的区分这两方面的不以人的主观意志为转移的“客观因素”的存在，所以，人类不得不将其利益区分为公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要价值理念，这是因为公共利益只能够通过公共行政的途径实现，而公共行政也正是因为公共利益而产生的，没有公共利益，公共行政将失去其存在的必要性和合理性。关于公共利益只能通过公共行政的途径实现这一问题，英国哲学家休谟(1771—1776年)在其《人性论》(1739—1740年)一书中即有讨论和回答。休谟从人的自利性出发，证明个人不可能解决公共利益的提供问题。他举例说，两个邻人可能同意在共有的草地上排水，因为他们容易了解彼此的意图，也会理解到自己不参加的直接后果是放弃整个计划，但是谁也不能指望成千上万的人能够在“共有的草地”上采取这样的一致行动。因为人人都倾向于找借口逃避出钱出力，都希望别人来承担全部责任。但是，政治社会能对这种缺憾予以补救，在政府的管理下，“桥梁建筑了，海港开辟了，城墙修筑了，运河挖掘了，舰队装备了，军队训练了。”［4］经济学家亚当•斯密在《国富论》(1776年)一书中表达了与休谟类似的思想。约翰•斯图亚特•穆勒在其名著《政治经济学原理及其在社会哲学上的应用》(1848年)中，对为什么必须由政府提供某些服务做了进一步的论证。他举了灯塔的例子来说明，他认为像灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费，以补偿建造费用并有所获利。解决的办法只能是，由政府采用收税的办法建造或提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，只能由政府来提供。穆勒所谓“收费困难的物品或服务”，即我们今天所谓的公共物品或公共服务，亦即公共利益。正式提出并严格定义“公共物品”概念的当代福利经济学代表人物之一P．萨缪尔森，他于1954年在《经济学与统计学评论》杂志上发表了《公共支出的纯理论》一文，归纳了公共物品在消费中的两个本质特征:非排他性和非竞争性，并同时强调，公共物品要求“集体行动”，而私人物品可以由“市场”提供。世界银行《1997年世界发展报告》在定义公共物品时也强调公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”［5］关于公共行政以公共利益为其产生和存在的理由这一问题，恩格斯曾有过讨论和说明。在《反杜林论》一书中恩格斯指出，在所有的原始农业公社中，“一开始就存在着一定的共同利益，维护这种共同利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能由个别成员来担当:如解决争端;制止个别人越权;监督用水，特别是在炎热的地方;最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能，在任何时候的原始公社中，例如在最古老的德意志的马尔克公社中，甚至在今天的印度，还可以看到。这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”［6］恩格斯在这里要说明的是，国家权力萌芽于维护共同利益的需要。共同利益“一开始就存在着”。因为有共同利益的存在，所以需要有“维护共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由个别成员来担当”，需要有一个类似于政府的公共组织来担当。有公共组织就需要有公共权力，这种原始社会的管理公共事务的权力就成为国家权力的萌芽。这也就是说，公共组织、公共权力、公共事务以及公共行政都起源于维护社会共同利益的必要。在《论住宅问题》中，恩格斯再次从社会生产和交换的需要的角度，论述了作为公共管理主体的国家的起源。他说:“在社会发展的某个很早的阶段，产生了这样一个需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件，这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的权力———公共权力，即国家。”［7］在人类社会中，先表现为习惯后成为法律的“共同规则”不是凭空产生的，正是因为人类在“每天重复着的生产、分配和交换产品的行为”中有共同利益的存在，才产生了对于共同规则的需要。而共同规则的产生不仅必然产生维护共同规则的“公共权力”，而且必然产生一种行使公共权力的公共组织以及公共管理的行为和过程。

三、行政效率

内容提要：社会信息化是当代社会的一种大趋势，它正推动着公共行政现代化的进程。信息技术的发展对诸如行政人员、行政决策、行政组织、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和过程产生着深远的影响。

关键词：信息技术公共行政

在信息时代，信息技术是最基本和最为普遍的技术手段，在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会普遍应用着信息技术，公共行政的领域也不例外。当前，我们正处在公共行政信息技术化的起点，预测信息技术在公共行政中带来变革的合理形态，对于我们在公共行政领域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。一、信息技术对行政人员的影响

行政人员由于身处现代信息社会，不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为：

·体能的延伸与增强。借助于信息技术，如电信、机器办文办事、远程会议，打破了时空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前体能无法完成的工作。

·开阔视野，提高判断、分析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政人员及时获得大量信息，有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题。互联网提供了获取信息的极大便利，使得行政人员“秀才不出门，而知天下事”、“运筹帷幄之中，决胜千里之外”成为可能。·时间和精力的节约。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力。跨越时空，降低了信息传输的时间成本、人力成本。

一、电大公共行政学的内容和特点

（一）内容

公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。

二、电大公共行政学教学方法

政府管理学院谭融教授发表的《论西方公共行政研究的发展》（《经济社会体制比较》2013年第5期）一文，提出自政府出现伊始，政治系统便开始出现。政治系统为了实现其目标，必须组建政府并要求政府的相应行为，使公共行政应运而生。但公共行政作为一个研究领域则很晚，18世纪德国学者试图探讨系统管理政府事务的重商主义财政理论，从那时起，公共行政才逐渐成为西欧国家的一个学术领域。在公共行政研究发展的历程中，不同地域的国家呈现出不同的发展路径和研究取向。20世纪60年代以来，法国的公共行政研究出现法律、管理和社会学三种研究趋向，文化主义分析也对其公共行政研究产生了深刻影响。同期，人们称德国的公共行政研究为“改革学”。伴随两德统一，德国的公共行政研究涉及权力、资源重新分配及多层决策等问题。美国人19世纪后期才开始研究公共行政问题，20世纪60年代比较研究成为核心问题，但迄今未能解决比较公共行政的系统理论和研究范式问题。英国的公共行政研究无论在理论上还是在更加职业化和切合实际方面都作出了贡献，但这并不意味着英国建构了具有自身特色的公共行政学。在构筑国家地位和作用方面，英国的公共行政学远不能与法国和德国相比拟。

贸易结构与我国节能降耗

经济学院周申教授等发表的《贸易结构变动对我国能源消耗的影响》（《数量经济技术经济研究》2014年第3期）一文，首先基于投入产出思想建立了理论框架，对贸易结构变动对能源消耗的影响进行剖析，并在此基础上运用投入产出法、两极分解法等定量分析方法展开经验研究。根据1997年、2002年和2007年我国工业部门各细分行业最终产品的能耗实物量，将工业部门各细分行业划分为能源密集型部门和非能源密集型部门，并对工业部门进出口除均衡增长以外的能耗效应（结构性因素所导致的能耗变动）进行分解，深入考察了我国对外贸易发展中的结构性因素对节能降耗的影响。从贸易结构变动的能耗效应、单位总产出能耗实物量变动的能耗效应以及投入产出系数变动的能耗效应测算结果来看，研究期内（1998-2009年）无论是我国工业部门对外贸易的上述三项结构性变动因素的总能耗效应，还是分解出的对外贸易结构变化的能耗效应，均以2007年我国推行出口节能政策为分界点，在此之前总体上朝着不利于能源节约方向变动，之后开始向有利于节能降耗的方向演变。我国节能技术的推广对于能源节约起到了至关重要的作用，但随着时间的推移，技术的节能空间可能将逐渐缩小，所以应更加重视贸易结构的优化和调整，充分发挥贸易结构变动的节能潜力。从政策的制定和实施角度，不仅需在产业、贸易政策层面维持对能源密集型部门的节能激励，而且要加强非能源密集型部门的节能激励政策。

融入全球价值链，迎接国际贸易新规则挑战

经济学院盛斌教授发表的《迎接国际贸易与投资新规则的机遇与挑战》（《国际贸易》2014年第2期）一文，首先总结性地分析了当前国际贸易与投资的新格局与趋势，指出进入21世纪后全球生产、贸易与投资体系已经逐步向全球价值链的新型模式转变。从企业层面看，它表现为在生产组织选择方式上的日益外包化和在空间选择上的日益离岸化；从国家层面看，它表现为生产制造、服务、贸易与投资日益融合为“一体化综合体”。在这种背景下，它引发了发达国家的跨国公司、商业利益集团和政府对国际贸易与投资进行全球治理改革的要求，其核心目标在于通过制定高标准与高质量的新规则进一步统筹全球价值链，实现供应链的无缝对接，降低成本，继续保持领先竞争力。这种变化同时也对发展中国家的传统贸易政策理念产生了强烈的冲击。基于全球价值链的国际贸易新规则主要是通过所谓“第二代”贸易政策议题体现出来。它包括两个层面：一是包括目前在谈的WTO“多哈发展议程”中但多数尚未达成有关协定的议题；二是未在WTO谈判与磋商框架内而只是在双边或区域贸易协定（RTAs）中达成条款或正在谈判中的议题。在当前的形势下，当多边主义无力推动新规则时，其倡导国家已将谈判的重心与资源转移至区域、复边或双边协议上，近年来，TPP、TTIP、TISA谈判的启动以及快速增长的高质量双边FTAs都是另辟蹊径的尝试与努力。中国应以开放、包容、与时俱进的态度客观认识新规则的影响与作用，克服保守主义和陈旧理念，将全球价值链与可持续发展观嵌入新时期的经济结构改革设计蓝图中，并仿照入世经验，将在区域主义中践行新规则作为推动与全球深层次经济一体化的有效工具。

一、公共行政学的地位

公共行政学与一般意义上的管理学的研究对象不同，普通管理学倾向对市场和企业的管理，涵盖面比较广，而公共行政学研究对象则是行政。公共行政学针对的行政机关，是研究国家行政机关及其官员依法管理国家、处理社会事务和内部事务的规律，它的目的在于讨论行政管理中的规律，使得行政管理更加科学化，以便政府能够更好地管理社会。在中国公共行政学是在马克思主义的基础上建立起来的，同时面对中国市场经济的现实情况而构建的行政管理方法。在整个管理学体系中，公共行政学大多面向在职的工作人员而设，强调在学习的过程中与实践相结合，结合国内外优秀的行政管理经验来适应中国目前的发展现状。具体而言，公共行政学在管理学中属于边缘学科，它融合了很多其他学科的因素。

二、电大公共行政学的内容和特点

（一）内容

公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

一、主要公共管理环节的质量问题

根据行政管理职能和主要环节，着重探讨公共行政管理中的公共政策质量、行政决策质量、行政执行质量、公共服务质量。

（一）公共政策质量

1．公共政策质量的含义公共政策质量是学界研究工作的核心，因其涉及面广，难于对其内涵和外延作明确界定，对公共政策质量的评价标准虽然有所涉及，但尚不完整、不成体系。简单地说，公共政策质量就是公共政策的好坏程度，对公共政策质量的评价往往带有很强的主管感受性，拥有不同的价值偏好和评价标准。因此，应从广义上来拟定评价公共政策质量的标准。与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的的社会价值的分配。2．公共政策质量评估判断公共行政质量的好坏主要标志是在尊重人民主权和意愿的基础上，实现公共利益，促进社会正义和社会公平。公共政策质量评估是公共政策过程中不可或缺的组成部分。科学的评估活动能够发现公共政策过程中存在的问题，以便及时地总结经验，纠正错误，从而公正地判断某一政策本身的价值，为延续、革新或终结公共政策提供依据。因此，公共政策评估不仅有利于检验公共政策的效果、效率及效益，也有利于提高决策的民主化、科学化水平，不断提高政策的质量。丁煌［3］在分析政策执行梗阻的政策质量因素时认为，高质量的公共政策具有合法性、合理性、明确性、协调性、稳定性、连续性、科学性、目标具有弹性、政策之间能够良性循环的特征。

（二）行政决策质量

1．行政决策的概念及特征简单地说，行政决策是指政府及其行政机关为了实现一定的目标而抉择行动方案，做出决定的过程。各级政府及行政部门几乎每天都在作出这样或那样的决策。行政决策的特征：决策主体的确定性、决策的广泛性、决策依据的法律性、决策实施的强制性、决策目标的非营利性。行政决策是行政管理活动的基础，科学的行政决策是行政管理科学化的前提。2．行政决策质量的影响因素评价一个行政决策的优劣可以有不同的角度、不同的标准，如合法性、科学性、合理性、安全性、可行性、成本、满意度、幸福感。影响行政决策质量的因素非常广泛，经验、决策程序、决策技术、决策体制、决策条件、决策环境、决策主体、权力、组织文化、决策者的个人偏好、胸怀、气度、决策者对风险的态度等都是影响决策质量的因素。现实中，屁股决定脑袋的决策比比皆是，因此，有人说决策失误是最大的失误，领导人决策失误带来的浪费和损失是很巨大的，而决策性浪费和损失，尽管是“最大浪费”，但从没有人视之为犯罪。3．提高行政决策质量的途径决策是一项高强度高难度的思维活动，决策思维的基石是逻辑思维，其中又以形式逻辑为基础。形式逻辑是决策分析的基础。基于此，提高行政决策质量必须建立起现代行政决策体制，构建基于系统化的决策管理系统，实现决策信息系统、决策咨询系统、决策系统、决策执行系统、决策监督系统的闭路循环。重大行政决策应当实行责任制，跟踪评估。违法决策造成损失的，决策者应该承担相应的责任。