银行监管思考论文

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进入新世纪以来，国际经济金融形势发生了很大的变化，经济全球化在曲折中向前发展，金融对全球经济的影响进一步加深。2001年12月11日，经历15年的艰辛谈判之后，我国正式加入世贸组织，以此为标志，我国经济进入全方位、深层次开放的新时期。经济全球化并非远在天边的事，而是就在我们的身边，可以说，渗透到我们生活的各个领域，改变着我们的观念和生活方式，对中央银行监管工作提出了新的挑战。

一、人民银行监管工作面临的新形势、新挑战

在经济全球化背景下，全球的产品、服务、资本等通过国际化大生产、国际贸易、国际投资跨国界流动，各种资源的利用也超越了国界，在全球范围内实现资源的优化配置，世界市场形成一个整体，国家与国家之间的经济联系和交往更加紧密。资本的国际流动是推进经济全球化的最活跃因素，而资本流动是通过金融机构和金融工具实现的，因此，也加速了金融全球化的历史进程。我国经济、金融呈现出明显的国际化趋势，已成为参与经济、金融全球化的重要力量。因此，充分认识经济、金融全球化的影响，强化对有关问题的研究，以应对挑战，是摆在我们面前的重大课题。

（一）金融全球化加快了金融风险的传播，加大了监管的难度，给金融监管工作提出了新的挑战

全球金融市场的一体化，加大了国家宏观调控的难度，将促使我国货币政策的制定和实施更多地考虑国际市场因素。跨国银行的进入，国内银行业面临着生存和发展的强大压力。外资银行将与中资银行抢夺市场，争揽客户，一批优质客户可能被流失，业务市场份额将出现重新划分；金融人才的流失也给我们提出了新的挑战。

面对国际金融业全球化的发展趋势，加入世贸组织后，我国将融入金融全球化的历史进程，不仅要防范内部风险，还要防范外部带来的风险。同时，对我国的监管制度、监管方式、监管理念、监管体制带来严重的冲击，加大了金融监管的难度。如何确保我金融体系不受国际金融风险的冲击，金融监管工作必须适应入世后金融全球化的要求，提高参与金融全球化并获益的能力，已成为我们面临的重大课题，对金融监管工作提出了新的挑战。

（二）国内外银行业的发展变化、金融创新步伐的加快，对银行监管工作提出了新的挑战

综观国内外银行业发展的趋势，一个共同的特点，就是应对日趋激烈的竞争，迎接金融全球化的挑战，国际银行业如此，国内银行业更应增强紧迫感。面对银行业的发展变化，金融监管工作不能″削足适履″，而脚长大了，就应把鞋做得大一点。

（三）从金融监管的主体看，国内外金融监管出现了一些新情况，对银行监管工作提出了新的挑战

随着经济、金融全球化进程加快，国际金融市场新的发展趋势，各国的金融监管方式、监管手段、监管内容、监管模式、监管体系发生了一系列重大变化。

二、对人民银行监管工作提出的新要求、新任务

2002年2月召开的全国金融工作会议对金融监管工作提出了新的要求，指明了监管工作努力的方向。对金融监管的目标概括为依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。同时提出，加强监管是金融工作的重中之重，要依法履行监管职责，充实监管力量，转变监管理念，切实把工作重心从审批事务转移到对金融企业和金融市场的监管上来。

全国金融工作会议提出把监管作为金融工作的重中之重，是从我国面临的国内外形势出发作出的重大决策，是应对金融全球化、维护国家经济安全的需要，是维护人民群众根本利益的需要。在国际金融体系经历了几次大的风波之后，加强金融监管成为世界各国共同面临的课题，也是我国经济发展全局的关键。监管是金融工作重中之重的命题是在金融监管实践中总结出来的，是新时期对人民银行监管工作的新要求。

（一）按照国际统一的监管规则，调整和改进人民银行监管工作

20世纪80年代以来，国际组织在推动金融监管的国际化方面了各类指导监管实践的文件，引导各国采用统一的监管理念和监管标准，运用先进的监管经验，国际组织出台的这些文件为各国监管当局广泛认可并接受，就成为金融监管的国际惯例。如，《服务贸易总协定》及其附录、《全球金融服务协议》、《巴塞尔协议》等。这些文件涉及金融监管的方方面面，对各国金融监管产生了重大影响。特别是《新资本协议》（征求意见稿），把资本充足率、监管部门的监督检查、市场约束三大要素结合起来，体现了以指标为核心的数量型监管模式向以风险管理为核心的质量监管模式的转变。

为提高人民银行监管工作水平，必须借鉴国际监管经验，向国际监管标准靠拢。对照国际监管规则和惯例，我们在监管上的主要不足与差距表现在：金融监管的法律法规还不健全，有的没有实施细则，缺乏操作性；国内银行资本金严重不足，没有达到国际监管标准；监管范围和内容还比较窄，风险监管不全面，对市场风险、操作风险等全面风险监管还不到位；监管方式单一、落后，不能适应有效监管的需要；监管指标体系还不完善，预防性、超前性不够；监管人员的素质不能适应形势发展的需要。因此，按照国际金融监管规则进行有效监管，对我们开展金融监管工作提出了新的更高的要求。

（二）完善银行监管法规体系，加大监管执法力度，做到依法监管、依法行政，依法维护金融秩序

加强金融法规建设。首先，要加快完善与世贸组织规则和银行监管国际惯例相符合的法规。去年以来，国务院、人总行先后颁布了《金融机构撤销条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备计提指引》、《商业银行信息披露暂行办法》等金融法规，这些金融法规充分体现了加入世贸组织后，金融业全面对外开放，中外资金融机构平等竞争的基本原则。根据形势发展的需要，《人民银行法》、《商业银行法》等还要进一步修订。在法治社会，就要按照法律规定进行监管，对金融机构的任何处理、处罚，都要有确切的法律依据、政策依据、制度依据。在监管工作中，要客观、公正、公开、公平地处理监管中遇到的问题，要做到依法监管，依法维护金融秩序。

（三）建立现代银行制度，从体制、机制上建立起防范金融风险的根本制度

国际金融监管理念有一个重大变化，就是金融监管当局不再包揽一切，而是让银行自身、市场承担一部分监管职能。在我国经济体制转轨时期，中央银行作为国家金融行政管理机关，肩负着为金融企业提供″公共产品″，包括先进的银行机制、先进的经营理念，也就是″铺路架桥、设置路标″等特殊任务，从体制上、机制上改革国有银行制度，也是我国银行监管的百年大计。

一是要大力支持国有银行改革，提高抵御风险的能力。对国有独资商业银行进行股份制改造，是公有制多种实现形式的重要内容。可以说，现在的国有独资商业银行体制、制度、经营管理方式不能适应金融全球化的发展要求。国有银行与国有企业一样存在着产权不清、所有者缺位问题。在对基层商业银行调查时，甚至许多职工不知道本行最大十家贷款户是谁，职工也就谈不上关心银行的信贷资产质量。因此，对国有商业银行进行股份制改造是我国金融体制改革的重点。

二是指导、督促金融机构，健全和完善法人治理结构。过去，我们在监管中，投入了大量的人力、物力和时间，效果并不理想。经验教训告诉我们，外部监管不能代替商业银行的内部有效控制，因此，监管的重点应是完善商业银行法人治理结构。

法人治理结构是管理和控制公司的系统，也就是有关公司董事会的功能、结构以及股东权利等方面的制度安排，它所要解决的是所有者、管理者、监督者和经营者等不同利益主体间的受益、决策、监督、激励和风险分配问题。可以说，完善法人治理结构是国内银行业针对历史积弊和面临的现实挑战提出来的。公司治理结构的原则是长期以来经营管理实践经验的总结。如果公司治理结构不完善，将会损坏银行的竞争力，增大银行风险。目前，我国银行业内部治理结构还有很大的差距，有的流于形式、有的董事会没有发挥作用。当前，作为监管的重点，迫切需要建立良好的公司治理结构，建立一个负责任的董事会，董事会的构成要独立于管理层、以发挥监督制衡作用。同时，要提高外部董事在董事会中的比重。

三是继续加强金融机构内部控制建设，从源头上遏制风险。内控制度是防范风险的基础性制度，是金融机构稳健经营的前提。去年，人民银行天津分行在辖区开展了内控制度执行情况大检查，依然发现内控方面存在大量的问题，说明内控制度建设是项长期的任务，必须持之以恒，完善内控机制，提高银行业本身对各种风险的抵御能力。同时，要加快金融创新步伐，提高国内银行业的国际竞争力。

（四）以提高资本充足率为目标，建立资本金补充机制，调整、优化资产结构

加强对资本充足率的监管是一项重要任务。从今年7月巴塞尔委员会召开的会议上传来信息，就新资本协议的有关问题已达成一致，决定于2003年第4季度确定新资本协议，各成员国将于2006年开始实施，并完全取代1988年的巴塞尔协议。新资本协议仍维持了巴塞尔协议原有的资本水准不变，也就是资本占风险总资产的比重仍然保持在8％。新资本协议将更加全面评估银行风险，包括评估信用风险、市场风险和操作风险，提出了比1988年资本协议更为复杂、更加具有风险敏感性的框架和管理规则，强调了“三个支柱”（即：最低资本要求、监管评估过程和市场约束规则）在现代监管体制中的作用，对银行监管者提出了更高的要求。

面对银行业进一步扩大对外开放、金融风险复杂多变的形势，我们必须对银行资本充足率实施严格的监管。解决资本金不足的问题。从分子对策看，一是提高金融企业盈利能力，通过留存利润进行资本积累，这是增加核心资本的主要方式；二是财政注资，在国家财政困难较大的情况下，继续实行财政注资困难较大。三是国有独资商业银行经过股份化后，通过发行上市股票，可以募集资本金。四是提高附属资本的途径，主要是改革呆账准备金、发行长期金融债券、部分债权转换为股权等。从分母对策看，商业银行资产规模不突破资本要求的底线，就是将高风险资产向低风险资产转移，降低高风险资产在资产总额中的比重。因此，我们要督促金融机构继续加大不良资产的处置力度。使不良贷款每年要下降2－3个百分点，到2005年，四家国有独资商业银行不良贷款比例降到15％左右。

（五）改进金融监管方式，推行全面风险管理，有效防范和化解金融风险

当前，人民银行监管工作在做好合规性监管的基础上，重点应加强对金融企业法人的风险监管，在不断完善对传统业务监管的同时，逐步加强对创新业务的监管。在商业银行经营活动中，各种风险是相互联系、共同作用的。长期以来，对风险的认识和监管有个过程。过去，我们侧重对信用风险的监管，后来逐步发展到对市场风险的监管。随着形势的变化，《新资本协议》力求能反映潜在的风险，转变为实行全面的风险管理，包括市场风险、流动性风险、操作风险和利率风险等，反映了对金融风险演变规律的认识。

全面风险监管是由事后检查向事前监测，事后发现向事前预警，事后纠正向事前防范转变，具有更强的风险监测、识别和化解能力，因此，是更有效的银行监管。在风险性监管方面，我们必须看到与国际水平的差距，对国际上一些比较成熟的风险监管办法，我们都要积极研究和借鉴。过去，在银行监管工作中考虑信用风险多些，基本上没有考虑利率风险和操作风险等。随着利率市场化改革，利率波动将会更多；在操作风险方面，近年来也比较突出，如违规和账外经营，乱用会计科目等。因此，我们要学会识别、控制、化解各类风险的本领。

（六）提高金融机构经营管理的透明度，加强市场约束和社会监督

市场约束是保障金融体系安全的重要手段。现在越来越重视市场参与者对金融机构的监督，这是因为投资者、债权人、存款人往往出于自身利益的考虑，时时盯着银行的一举一动，其效果要比监管者的作用有效得多，与中央银行监管相比具有更强的主动性。市场约束发挥作用的前提条件是银行经营的透明度，也就是建立商业银行信息披露制度。这项工作我国刚刚开始，与国际惯例比，我们还有许多工作要做。如何看待商业银行的不良资产信息披露？长期以来我们是家丑不可外扬，现在要向社会公布了，这是一个历史性的进步。我与商业银行的同志交换看法，普遍反映是压力很大，要比人民银行通报几次作用大。为什么？公众是最好的监督者，如果不良资产压不下来，客户就有个比较选择银行的问题。当前，我们要认真执行《商业银行信息披露暂行办法》，规范信息披露的原则、标准、内容和方式，创新披露的手段，逐步达到巴塞尔有效银行监管的要求。同时，应重视行业自律组织的作用。

（七）完善金融监管手段，提高监管效率

一是金融监管责任制的落实。按照法人集中监管的原则，把金融监管责任制层层落实到人。二是按照国际惯例，逐步建立和完善会计制度、外部审计和信用评价制度，建立对各类金融企业的监管指标体系、风险监测考评体系和金融系统风险预警指标体系。三是继续完善现场检查和非现场监管制度。四是加快金融电子化步伐，在监管工作中广泛运用计算机，进一步搞好“一网两系统”建设。

（八）加强金融队伍建设，提高监管人员素质

实施人才战略是应对加入世贸组织挑战的紧迫任务。我国加入世贸组织，国有银行在人才问题上面临严重的挑战。金融监管人员的水平，决定着监管工作水平，就我国中央银行来说，监管干部队伍的素质，与新形势的要求还有很大的的距离，知识结构单一，监管人才短缺。我们必须培养一支高素质的金融监管干部队伍，运用国际银行监管的准则和先进的技术手段，解决金融监管工作中的突出问题。面对金融人才出现的流失问题，我认为，要靠事业留人，靠政策留人，重在构建一个激活人才使用的机制，因此，必须改革国有银行包括人民银行的人事制度。