国有商业银行治理结构论文

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简介：本文通过对中国国有商业银行治理结构的基本模式选择、中国国有商业银行治理结构变革制度环境的具体分析、中国国有商业银行治理结构变革的历史性矛盾等几个方面的论述，得出中国国有商业银行治理结构变革的相关结论。

一．引语

国有商业银行治理结构变革对基本制度环境的要求必须加入到改革的整体分析与进程设计中来，忽视基本制度环境的约束来进行国有商业银行的治理结构变革，很容易在改革实践中陷入迷茫，改革难以取得成功中国国有商业银行治理结构的变革，从理论准备到实践设计来看，变革的基本原则是“效率”，即通过治理结构的变革，实现中国国有商业银行向国有控股的现代先进商业银行的转变，从银行的资本结构、经营战略、组织机构体系、评价考核方法、激励约束机制、员工职业价值等银行内部治理的方方面面，强化与利润目标和资产质量目标的直接关联性。换言之，一切以银行利润和资产质量为出发点，变革一切不利于利润和资产质量的内部治理体系。这种变革由于2001年底加入世界贸易组织和中国银行业开放时间表的提出，显得有些紧迫了。中国国有商业银行治理结构的变革，从来都不是简单的内部改革，它必定涉及到外部种种制度环境的约束。举例说，鉴于外部社会保障制度体系的不健全，国有商业银行在内部制度变革中，就不能不考虑已有员工的社会保障事宜，而这种社会保障事宜是根据每个员工的“硬条件”(如工龄、年龄、性别等)来确定的，很少能够与利润和资产质量贡献直接挂钩，这就在一定的程度上，弱化了纯粹以“效率”为原则的治理结构变革的力度；又例如，由于历史的机构设置原则，我国行政县一级以上的地方不论金融资源是否丰富，国有商业银行大多都设立有分支机构，若按照“效率”原则来进行治理结构变革，必然要撤并大量的分支机构，这在地方金融服务替代体系尚无力满足需要的情况下，过量的机构网点撤并是无法实现的。中国国有商业银行已经经历过的内部制度变革，应当说，都是在外部制度环境约束下演化生成的。就这一点看，国有商业银行的现状与人们对于国有商业银行改革期待之间的巨大差距，不只是商业银行自身改革不力造成的，它实实在在有着外部制度环境的强大制约。

我们是不是可以突出国有商业银行内部治理结构变革的地位，纯粹按“效率”原则来进行改革，让社会更多地、甚至于是全部地承担这些本来就应当承担的职能与相关的成本呢?这正是我们要寻找答案的问题。

包括国有商业银行在内的大量国有企业，在历史地设定它们的制度功能时，就包含着某种本来应当由企业外部制度环境或政府机构负责提供的“公共产品”功能，这些企业对于员工的终生就业、终生收入及福利保障、企业所在行政区域或社区的共同生活环境建设与保护、社区文化事业支持，乃至于企业领导人兼任的社会职务的经济支持等等，均有着不可推御的制度责任。纯粹按企业的“效率”原则来进行改革，首先就必须对这样的“公共产品”制度功能进行清理、分离和向外转移。在外部提供“公共产品”的制度环境没有具体形成，同时原来由企业承担的“公共产品”功能的资源也没有转移制度安排的情况下，纯粹化“效率”的改革就必定会造就社会相当量“公共产品”供应的迅速短缺，导致“公共产品”供求的严重失调，激化社会矛盾，积聚社会逆动的力量，潜伏下社会危机或动乱的因素。因此，国有商业银行内部治理结构的变革，受到政府“公共产品”提供制度安排及功能不健全和提供“公共产品”资源不足两个方面外部条件的强烈约束。从经济成本角度来看，企业承担这些制度功能，必定耗费相应的成本，由于这类成本与外部制度环境的关联性，它们可称为“制度成本”。

与此同时，包括国有商业银行在内的大量国有企业，尤其是大型国有企业，历史还赋予了它们另外一种制度功能，这就是将中国共产党作为执政党执政地位稳定、社会制度稳定及相关意识形态建设具体通过企业组织形式来充分保证的功能(即学术界经常谈及的“政企不分”的企业体制功能，不过，这里的“政”还应当包括“执政党执政地位”在内较为广泛的意义)。这种制度功能显然也要占有企业一定量的经济资源，而且不会全部直接地服务于企业的经营目标，这是又一重的“制度成本”。如何从国有企业内部将这一制度功能转移到企业外部，外部如何承接如此功能，相应的资源配置方式如何调整，目前看来还是一个需要认真谨慎研究的重大制度建设问题。至少首先要将如此的制度功能细分，看哪些可以继续服务于企业的经营管理，哪些则可以而且应当分离出去。鉴于这一问题还没有足够的外部制度环境承接，相应资源的配置方式也未有清晰的制度框架，国有企业如此功能的转移或转化，就不是近期可以很快实现的。换言之，即使是如此制度功能的一部分向外转移，也还会需要很长的时间，因为它同样受制于外部制度环境及资源配置方式的变革，纯粹以“效率”要求来改革国有商业银行的治理结构，至少在一定时间内不那么现实。

面对如此状况，政府或社会宏观管理部门的选择主要有两个方面：一是降低国有企业纯粹“效率”改革的水准，在维持和“渐进地”减少历史形成的国有企业部分“公共产品”功能和“执政性”功能的同时，逐步进行“效率”化变革；二是“迅速地”建立相应的社会保障机制，接受国有企业转移出来的社会性制度功能，保证国有企业改革的“效率”标准，加快研究国有企业制度变革对于执政党执政地位稳定及意识形态建设等问题的影响，“迅速地”分离部分“执政性”功能并尽快地从国有企业内部将其转移出去。从后一种选择来看，它的实现不仅要有一个外部制度的形成、反复和尝试等的积累过程，从而需要时间，所谓“迅速地”并非很短时间内可以实现；同时，它需要从原有的国有企业资源占有中，转移出相当量的资源来保证如此制度的建设。也就是说，国有企业并不是处于社会之外的机构，它不是由自己直接承担部分“公共产品”的提供功能和“执政性”的制度功能，就是向社会提供一定的经济资源，保证社会有关方面能够有充足的经济资源来提供“公共产品”和保证“执政性”制度功能的实现。

在这里，国有企业的改革从另外一面看，也就是整个社会提供相关“公共产品”的制度功能由谁来承担的选择问题，以及“执政性”制度功能由谁来承接的问题。所谓“激进式”或“休克式”的改革选择，也就是国有企业如此的制度功能一次性转移，企业一夜之间变化为彻底的“效率派”，纯粹成为“利润或效益”的工具；而“渐进式”的改革选择，则是充分考虑历史演进约束的情况下，将企业原来体制下具有的“公共产品”和“执政性”制度功能渐进多次转移的“非效率派”，或“非速胜派”。

在某种意义上讲，选择什么样的改革方式，我们并没有绝对的价值标准可以拿来进行评判。在中国国有商业银行经历过的历史中，如同其它国有工商企业一样，长期以来“效率”低下，以“效率”为准绳变革其体制是极为自然的选择。加上市场经济发达国家先进的商业银行模式给予了中国国有商业银行制度变革的方向性启示，变革的“效率”之路毫无疑问地成为了改革的完全共识，转移“公共产品”的提供功能和“执政性”功能，纯粹化国有商业银行的银行企业经营的规定，不论从理论认识还是实践设计来看不再有任何的异议。

然而，从实践角度来看，中国国有商业银行的改革纯粹化“效率”来迅速地转移出去历史形成的“公共产品”和“执政性”制度功能，这个问题在外部制度建设及资源配置准备两个基本约束方面都存在着巨大的困难。在“公共产品”提供及“执政性”功能的外部制度建设方面，大量的制度还处于探索和尝试之中，如社会就业、退休、福利、医疗、住房保障制度等，都还处于急剧的变革途中，党的组织和思想建设在企业制度变革之后，如何获得足够的保障，尚有待深入研究和探讨；在大量“公共产品”提供的资源准备方面，财政等宏观管理方面并没有足够大的资源，而增加对包括国有商业银行在内的国有企业的资源征收，也存在着新的制度建设的困难，税收等不可能由于国有企业功能的完全“效率”化而迅速增加，集中地解决社会外部承接“公共产品”和“执政性”功能的制度安排问题，尚无足够的资源准备保证。如果国有商业银行迅速地转移历史形成的“公共产品”及“执政性”制度功能，甩出全部的外部“制度成本”，它必然地受到外部制度环境不完整的巨大抵抗，最终阻止治理结构变革目标的完整实现，甚至于可能拖延改革的进程。在这样的约束条件下，中国国有商业银行内部治理结构对于制度环境的考虑或“屈从”也就成立了——在社会外部制度环境根本不能够承担得了国有银行纯粹化“效率”变革转移出来的社会性功能，以及相应“制度成本”的情况下，国有商业银行内部治理结构的变革就只能采取“渐进式”的方式来进行，短时期内期望国有商业银行改革将达到多么多么高的“效率”目标，是过于理想化的设计，根本不具有成功的可能。本文的研究分析，就是主要针对这样的社会制度环境来进行的，它将决定中国国有商业银行治理结构变革方式的战略选择。

二．中国国有商业银行治理结构的基本模式选择

中国国有商业银行治理结构的基本模式选择：股份制，但不是以资本市场为依托的分散资本形式的“美国模式”，而是以大股东控股方式为主的“欧洲和日本模式”，这是由中国改革历史的推进逻辑决定的，也是受到中国社会外部制度环境约束的选择，它表明制度环境约束难以逾越，国有商业银行未来的深入改革已经有了基本的“路径”规定我们只能在已经有的历史环境下来创造历史。中国国有商业银行治理结构变革的模式选择，已经基本定位于国有控股的股份制商业银行。这是一种理论的选择，更是一种基于中国国情实际而来的选择，尤其是基于国有商业银行之外部中国社会现实制度环境约束的选择。

从西方企业本质的理论看，不论认定企业是契约性组织，是专业化分工生产单位，还是市场的替代组织形式，企业的内部治理结构总是服务于各种资源的组织、运用及产成品的产出过程的，它以资本、管理和劳动的结合为手段，以完成经济价值最大化的生产经营任务为目的。按照“交易费用”的经济学理论，在现实社会经济生活不可能没有“交易费用”存在的前提下，产权的配置及治理结构模式的不同选择，具有完全不同的“效率”意义。因此，在各种各样产权的集合、治理结构模式的集合中，必定存在某种产权形式和某种治理结构模式能够最大化“效率”目标，从而成为企业组织形式可以也应当去选择的对象。产权经济学家们通过研究和实际生活考察，基本认定私有产权制度下企业的效率是最大的，因为它能够最大化地减少“交易费用”；[1]而且，围绕私有产权而来的资本所有者与具有经营管理才能的企业家之间，建立起清晰的“委托-”关系，是能够很好地服务于私有产权增殖要求的基本治理关系；加之，规模经济带来成本降低的理论认识与实际验证，导致出了私有产权联合起来“效率”更大的理论和社会生活结论，如此而来的所谓“现代企业模式”，最好者也就莫过于私有资本结合、所有者与经营者关系清晰的股份制模式。尽管近些年来，企业理论随着企业运作中大量问题的出现有了较大的变化和发展，如经营管理者对于企业的实际控制而来的“内部人”风险问题等，导引出了股票期权激励一类的理论和实践，但从基本层面上来讲，股份制与“委托-”关系的企业治理方式仍然是市场经济体系中运用最为普遍也被认为是最有“效率”的模式。

显而易见，现代西方企业理论存在许多值得深入讨论的方方面面。它是基于相对纯粹的市场经济体系而成就的理论体系，缺乏对于不同经济环境，特别是传统计划经济体制转轨而来的经济体系的普适性。这也就导致了如此企业理论的许多变种，尤其是导致了许多企业实践的多样化大大丰富于理论的一致性，并进一步激励了企业理论研究的深入。[2]批判和深入讨论西方现代企业理论，不是本文的内容。在这里，我们只是指出，西方企业理论中关于私有股份制资本结构与企业治理模式的理论，具有很强的实践价值，它在很大程度上是西方企业历史经验的总结，为正在进入较为完备市场经济体系的中国企业制度的变革，提供了重要的理论借鉴，尽管这种理论运用到中国企业制度变革的实践需要结合中国的具体国情来修正。从某种程度上讲，包括国有商业银行在内的中国国有企业改造的模式选择，基本理论依据就是西方的现代企业或现代公司制度理论。我们已经进行到相当程度的国有工商企业改革，也是在这种理论观念之下进行的——变革纯粹的国有资本为多元化的股份资本，通过建立现代企业制度中的“委托-”关系，相对完备化企业内部的治理结构，借用资本市场环境来理顺融资关系与渠道，并由其评价企业的市场价值与发展前景，使国有企业逐步转化为资本结构丰富，治理结构现代化的公司制企业。在这个问题上，中国的理论界几乎没有分歧。

与西方企业理论存在着较明显差距的，是国有企业改革的资本结构变化，远不是纯粹私人产权性质的，而是由更为丰富的产权主体结合而成的，而且对于大多数企业而言，国有股份仍然占着大头。这一点，正是中国社会经济发展外部制度环境约束的结果，不论它实践的结果是“效率最大化”还是“效率相对较好”或其它情况，它都将为现代企业理论深入研究提供一份独一无二的材料。

从实践意义上讲，将大部分国有企业改造成为国有控股的股份制企业，或至少在相当长的时间内保证国有股份占最大份额，最先的考虑是大量国有企业为国计民生提供不可或缺的产品，且资本投入量和经营规模巨大，非国有的资本无能力承接，事实上，经济体制改革初期，中国也没有足够大的民间私人资本量来配合国有企业的产权改造；加上中国不存在较为发达的资本市场可以集中小额资本为大企业融通资金，仅从资本和经济规模角度看，中国国有工商企业大多选择国有控股的方式改造国有企业，特别是国有大中型企业，是一种历史的、自然而然的选择。换言之，国有资本占主要份额的国有控股企业出现在中国，尽管都表现为“人之所为”，其实人为的“主动性”因素很少。正因为如此，中国国有工商企业改革的实际选择，是一种唯一可能的选择，它当然可以认为是正确的选择。

但是，还有一个更重要的问题是促成国有企业进行如此改革选择的原因，它在以前并没有被足够地揭示出来。这就是，国有工商企业在外部制度环境并不能够足够地提供“公共产品”和“执政性”制度功能，且没有足够的资源来支持外部

社会提供“公共产品”和“执政性”功能的格局下，国有工商企业只能逐步地转移历史形成的这些特殊制度功能，并相应逐步地减少本应由企业外部社会来承担的“制度成本”。而这一点，只有在国有股份还占据着最大比重的情况下才能够做到，因为国家作为最大股东，仍然可以决定或部分决定企业承担某些“制度功能”及“制度成本”，它使得本来可以完全按照“效率”原则来进行的国有企业改革，受到了外部制度环境的强烈约束而在很大程度上降低了“效率”成色。这也就是中国国有工商企业改革到今天，仍然在“效率”方面显得不那么突出，也被有些观点认为“不那么成功”的最主要原因之一。从中国经济体制改革的历史进程看，这也是一种唯一可能的选择。

毫无疑问，相比于国有工商企业而言，中国国有商业银行改革的制度环境已经有了相当大的变化，从某种角度看，它对国有商业银行以“效率”为中心来进行的改革将提供比国有工商企业改革较为宽松的制度环境。但是，就最基本的方面来看，外部制度环境仍然不足以支持包括国有商业银行在内的国有企业目前进行的完全“效率”性改革。在中国已经加入世界贸易组织，不得不面对更为激烈的国际性竞争的格局下，国有商业银行又不能不围绕“效率”来进行改造，这就给中国的改革者们出了一道巨大的难题，改革未来的“路径”在很大程度上取决于这个难题中不得不作出的又一次被迫选择。或者说，在国有商业银行治理结构的变革中，我们的选择是困难的，可选择的方式其实不多。

从国际经验来看，经营货币资金为主业的商业银行从资本结构上分析，主要有美国式的“分散资本”模式和日本及欧洲大陆的“大资本控股”模式两种。[3]前者以极为发达的资本市场为依托，一家商业银行的资本结构非常丰富，小股东很多，许多银行的最大股东的股份份额也不过百分之几或十几；后者则是大股东股份所占比重绝对大，通常都在百分之二十以上，甚至于有占到百分之五十以上者。显而易见，不同的资本结构形式，有着不同的治理要求或治理特色。

在资本分散的情况下，小股东对于银行经营管理的控制与监督是不存在的，他们既无足够的能力，也没有内在的积极性，因为这样的监督是一种“公共产品”，[4]自己支付监督成本却大家享受收益，或者小股东需要建立另外一个“委托”的关系——委托大股东来控制和监督，而这种治理模式下“大股东”并不存在。[5]这种治理方式的优点是便于“企业家职能”的完整发挥，提高银行运作的效率，却非常容易导致“内部人”控制，股东的权益受到损害。应当说，美国近期出现的许多企业丑闻，与这种企业制度形式是有一定关联的。

大股东控股的企业则容易剥夺小股东的发言权和经营管理人员的发言权，大股东会通过对经营管理人员的直接选派等方式，强有力地监督控制整个企业，甚至于资本所有者与最高经营管理者可能“一体化”来控制企业。它的好处是作为大股东的资本所有者能够得到足够大的权能发挥，解决最大资本所有者一些非企业自身运作中的问题，或者说是企业能够承担一些大股东所希望的“另类成本”问题。这种治理方式，却容易弱化股份制企业的“企业家职能”及“企业家文化”，降低股份制企业自身运作的实际“效率”。虽然说，对于这种资本结构形式下的企业，还会有法律制度、道德教化与企业文化等方面的约束，从而减少企业运作中的许多“道德风险”，但完全消灭这样的风险则是不可能的。可见，世界上真是没有完美的东西，企业制度也不例外。

中国国有商业银行治理结构改革的模式选择，也就是要在“效率”原则的一般要求下，在我国具体的外部制度环境，以及不同的现代国际商业银行运行模式特点等的约束条件下来进行。除了中国不存在发达的资本市场以有效地集中小资本为大额资本进入国有商业银行外，外部制度环境如社会就业保障等“公共产品”提供制度体系方面的缺陷，以及相应外部资源的不具备，加上改革后的国有控股的商业银行还必须在一定时期内承担相当量“执政性”的它类“制度成本”，国有商业银行改革也就要求国有资本在赢得银行足够发言权的基础上来考虑，这就自然而然地将欧洲和日本的“大股东控制模式”作为改革的目标了。在我国现实的情况下，不能想象国有控股商业银行之外其它的改革目标模式选择，从理论到实际部门在这一点上不存在分歧就充分说明了问题，尽管大家对于这一目标模式选择所基于的理由是不尽相同的。因此，在一定时期内，国有商业银行改造而来的国有控股商业银行也还将承担有一定的社会职能，我们不能否认这一历史的真实。毕竟，历史赋予国有商业银行的“公共产品”提供的制度功能及部分它类“制度成本”承担的制度功能，只能在中国整个社会的大变革之中逐渐地淡化掉。

总起来看，从外部制度环境的现实约束来看中国国有商业银行治理结构的变革，其变革的进程不过是外部制度环境变革的一个函数。国有商业银行治理结构变革的目标尽管非常地明确，其进度则取决于外部制度环境的变革进程、力度和质量。那么，现实的外部制度环境状况及变革走势，能够给予国有商业银行改革究竟有多么大的支持以实现最后的完全“效率”目标呢?这需要我们对当今国有商业银行外部制度环境的主要方面具体地作些分析和探讨。

三．中国国有商业银行治理结构变革制度环境的具体分析

就业制度环境将使纯粹以“效率”为目标的国有商业银行制度变革走缓；执政党执政地位稳定要求的组织体系和政权建设、意识形态催生与保有的运作，难以在近期全面地离开国有企业组织形式来完成，国有商业银行还必须承担部分执政党执政地位稳定的制度成本；财政制度环境尚没有足够的财力支持国有商业银行治理结构完全的变革进程，国有商业银行制度变革需要自身积累资源为讨论问题方便起见，我们从中国社会现实的就业问题、执政党对执政地位稳定要求问题及财政收支问题三个制度环境方面来分析它们对国有商业银行治理结构变革的影响和作用。鉴于就业问题和财政收支问题研究方面的文献已经相当丰富，执政党对执政地位稳定要求的问题也有不少论作，本文不准备对其作泛泛的讨论，而是具体结合国有商业银行变革的要求来研究。此外，为使问题的讨论具有一般性和特殊性，我们将就业问题纳入政府提供“公共产品”的框架内来分析或理解，“执政党执政地位稳定”的制度功能承担则看成是具有中国特色的“制度成本”给予特殊的分析，财政收支问题当作“外部制度环境资源”的问题来看待。从这样的结构上分析或理解整个国有商业银行的外部制度环境，有些结论可能适应范围广些，如可以解释一些其他国家的政府企业情况，有些结论则可能适应范围窄得多，大体可以认为只是“中国国情”方面的问题。

1.中国的失业和就业问题表明，今天国有商业银行以“效率”为目标的改革，具有越来越大的社会就业岗位提供制约，它是政府提供和政府引导社会提供就业等“公共产品”的制度职能还远没有到位形成的，国有商业银行“效率”改革目标将受此制约而走缓。

据有关调查分析，近年人民群众关注的热点问题中，头号问题是失业与就业问题。[6]从城镇来看，下岗失业人数规模很大，“九五”期间全国城镇国有单位在岗职工减少3159万人，城镇集体单位减少1648万人，两项合计减少4807万人；[7]另据统计和分析，我国城镇登记失业率近年攀升，2000年为3.1%，2001年增至3.6%，到2002年底估计为4.5%。根据国情研究学者胡鞍钢的研究结论，2001年我国城镇实际失业人数已为1900万人，其中包括680万登记失业人员，1000万左右下岗失业职工，120-150万城镇农民工失业者，以及70万高校毕业待岗者，我国城镇实际失业率已经达到了8.5%。[8]从农村转移劳动力角度看，学者陈淮的研究指出，“十五”期间我国将有4000万农村剩余劳动力转向城镇或非农产业就业，若是按照农业生产需要与劳动生产率提高要求分析，农村劳动力转移的量会更大，10年之内会达到1.5-2亿，在没有足够就业岗位的情况下，这些转移出来的劳动力都将走进城镇或农村失业队伍，[9]进一步加大失业队伍的规模。

失业问题总是与贫困、贫富差距拉大相关联。胡鞍钢等人研究估计，2001年我国城镇贫困人口的上限为2300万人，约占城镇人口的5%，下限为1400万人，约占城镇人口的3%。[10]尽管我们无法找到全国城乡贫困人口的数字，但以高校在校贫困学生来推算，城乡人口贫困比重状况令人担忧。按教育部统计，目前在校学生中大约有150万贫困生，占全部在校生的12.5%。按每个学生家庭平均人口4人推算，涉及600万人，再按入学人数占全部上学年龄段人数计算，城乡居民中贫困者就是一个很大的数字了。另外，有学者计算，反映贫富差别的居民收入基尼系数，我国1998年为0.35，到1997年为0.4，如果加上非法性的收入，这两个数字分别为0.42和0.49，[11]胡鞍钢则认为这个数字已经在0.5之上，超过了国际警戒线，它表明我国在收入分配上已经成为不平等程度非常严重的国家。

政府和社会各方面在解决失业和贫困问题上已经做了很大的努力，但相对于就业和贫困人口格局来看，作用仍然有限。“九五”期间(1996-2000)，全国共有4020万人实现了就业，平均每年新增就业岗位800多万个，却无法满足下岗分流再就业、人口年龄结构产生的新就业人员，以及农村剩余劳动力转移等形成的对就业的巨大需求。有资料表明，上个世纪80年代的10年间，我国GDP的增长率年均为9.3%，就业增长为3%，年均增长就业人数1297万人；1991-1995年，GDP年均增长率为12%，就业增长率降至1.2%，年均净增就业人数808万；1996-2000年，GDP年均增长率8.3%，就业增长率只有0.9%，年均净增就业人数575万人，相当于80年代年均创造新增就业岗位的44%。[12]一方面是经济增长，另一方面是就业岗位的增长在减少，除了反映就业难题增大外，还表明社会贫困人口的增加。仅以城镇贫困群体来看，1996年底我国传统民政系统定义的无收入来源、无劳动能力、无社会保障的“三无人员”为50万人，到1997年底我国最低生活保障人员达到了89.2万人。据民政部最新统计，到2002年1月底，全国享受低保人数达到了1235万人，比2000年底增加了2倍，其中90%以上是困难职工和失业家庭成员；全国没有纳入低保范畴的仍有约500万人。2002年1月我国城镇低保人数是1997年底的近14倍。[13]

城镇失业人口的增加、贫富差距拉大以及贫困问题的加剧，一方面是中国市场化变革以纯粹“效率”为目标而运作的结果，其中包括中国国有企业改革中大量员工的下岗分流；另一方面，则是政府和政府引导社会提供就业岗位类“公共产品”的制度功能远没有到位，从而没有跟上国有企业等市场化改革需要造成的。仅以国有企业为例，从上面的一些数据看，在国有企业改变国有产权结构，建立现代企业制度的过程中，大量的人员就相应地富余出来，急需社会提供相对充足的就业岗位，但政府功能转化的相对缓慢，就业岗位提供不足。据劳动和社会保障部的最新统计，到2002年6月底，我国国有企业下岗职工464万人，其中89%进入了再就业服务中心，平均100个下岗职工仅9个实现了再就业，与2001年相比，再就业的比重又有下降。[14]政府提供及引导社会提供就业岗位呈下降趋势，而包括国有企业在内的国有机构改革又需要在市场规则下进一步地分流下岗人员，一个难以两全的局面出现了。

是迅速加大政府及政府引导社会提供就业岗位的力度，在较短的时间内，使政府及政府引导社会提供就业岗位类“公共产品”功能到位；还是国有企业以“效率”为目标的改革采取相对平缓的方式，把握改革的节奏，继续承担部分社会或政府的职能，在政府“公共产品”提供功能逐步完善中，最后实现企业制度的完全变革?“九五”期间政府及政府引导提供就业岗位的情况及最新数据表明，政府这种“公共产品”提供的能力严重不足，并且在短时间内无法根本改观，在这样的两种选择中，我们就不得不被迫地选择后者，经验支持着我们上面已经谈及的国有企业进一步改革的“路径依赖”问题。

国有企业进一步的改革不得不选择“效率”放缓方式，其实还有另外两个方面的主要原因。一方面，从改革时间的顺序上看，越是往后改革的国有企业，在下岗分流方面面临的难题更大，因为社会已经积累起了规模很大的失业人口，新增下岗分流人员将遭遇来自各外方面更大的阻力，边际下岗分流成本急剧增加；另一方面，从国有企业规模角度来看，已经有过的国有企业改革的顺序，是由小到大来进行的，垄断性的、大型或特大型的国有企业和企业集团改革相对滞后，它们进入人员下岗分流阶段的时间较短，单个企业和企业集团若按照纯粹“效率”要求在短时间内下岗分流人员数量将极为巨大，且原有企业对员工的吸引力相对于中小国有企业来说更大，下岗分流难度是中小国有企业所不可比拟的，已经有过的中小国有企业下岗分流的办法和经验大多无法使用。概括说，改革越“滞后”的国有企业人员下岗分流越难，垄断越足、规模越大的企业下岗分流越难，在国有企业进一步的改革中，具有如此特征的企业根本不可舍弃如此的现实而进行纯粹化“效率”性的改革。

我国国有商业银行作为经营货币资金和提供金融服务的国有企业，在整个经济体制改革过程中，一直扮演着辅助中央银行的货币政策，支持国民经济稳步发展，支持改革开放的角色，特别是承担着支持国有工商企业等的改革任务，因而长期被当作整个经济体制改革的“外部金融环境”来看待。基于我国早期改革对外部环境相对稳定的要求，国有商业银行自身的改革相对“滞后”也就是逻辑使然了。与此同时，国有商业银行又具有明显的垄断性，到今天金融资产的总量，不论是存款还是贷款，都在全部金融资产中占到60%以上；机构庞大，人员数量巨大，就是员工最少的中国银行，2001年底的员工数量也还在20万左右。可见，我国的国有商业银行具有的特征，正好与国有企业进一步改革很难以纯粹“效率”为目标的企业特征相吻合。

我国国有商业银行的机构和人员扩张，主要是1984年中国人民银行独立行使中央银行职能之后开始的，大致到1997年这一扩张开始逆转，[15]机构和从业人员数量稳定并有所下降。由于从业人员管理体制的复杂化，各国有商业银行有正式工、合同工、聘用工、临时工等等复杂多样的员工数量概念，从业人员数量口径很难统一，根据有关资料分析(《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》及各国有商业银行近几年的年报)，1997年国有商业银行各类从业人员在184万左右，到2000年底，这一数字降到了160万人左右，[16]从数字上看，三年减少24万员工，减员人数不少，每年减员的幅度也不小。事实上，由于国有商业银行采取的下岗分流办法多半为内部消化方式，内退、离岗、待岗等方式并没有真正造就多么大的净失业人口数量，为数不多的下岗者及少数转岗者，又被每年新增的大专院校毕业生及部分政策性安排人员(复转军人等)所补充，净减少员工数其实不多，工、农、中、建四大国有商业银行目前应当还有各类员工数在160万以上。

按照国际先进商业银行的情况分析，我们拟定几个简单的数字对比来看我国国有商业银行以纯粹“效率”方式改革，理想的员工人数究竟是多少。或者说，我们要减少多少员工数量才能与国际先进的商业银行处于同一水平之上。

以美国花旗银行和英资的渣打银行为例。花旗银行集团的净资产收益率(或普通股收益率)，1997年为17.5%，1998年14.4%，1999年21.5%，2000年22.4%，2001年19.7%；渣打银行净资产收益率1999年为12%，2000年为14.1%(根据这两行提供的年报计算)。一般来看，国外先进的商业银行净资产收益通常在10%-20%之间。我国四大国有商业银行的净资产收益率近年仅为3%左右，其中中国建设银行2000年的净资产收益率(以税前利润计算)，达到过7.39%，那是由于资本金数量不足，作为净资产的分母相对较小所致。以这样两种“效益”指标对比，我国商业银行的“效率”只为国际先进商业银行的三分之一到七分之一。

如果从从业人员情况来看，美国花旗银行集团在全世界范围内2000年底员工数量为12.7万人；渣打银行2000年底，在世界50个国家中的500多个机构中，仅有人员为28000人。根据公布的统计数字，中国国有银行的情况为，2000年底，中国工商银行47.11万人，中国农业银行50.95万人，中国银行19.23万人，中国建设银行42.76万人。以国际先进商业银行净资产收益率来考虑人员数量的最佳值，工商银行人数为7-16万之间，中国农业银行7-17万之间，中国银行在3-7万左右，中国建设银行6-15万之间，我们取上限考虑，按照国际先进商业银行的“效率“标准简单计算，我国四大国有商业银行保留员工数量仅为55万人左右，与时下160多万相比，差距105万人以上，数字之大令人惊讶。若以五年左右的时间来考虑减少员工数量，在不增加新员工的情况下，每年平均必须减少员工数量在二十万人以上。这样大的下岗分流任务，在我国现实社会就业和失业问题已经非常严重，而且政府和政府引导社会提供的就业格局不甚理想情况下，不能想象有实现的可能。

毫无疑问，这样的计算是非常粗略的，却已经说明问题。由此得出的基本结论是，社会就业与再就业岗位提供的困难，导致包括国有商业银行在内的国有机构改革按照纯粹“效率”原则来进行必定走样。这就证明了我们对于国有商业银行下一步改革的路径选择，不可能纯粹以“效率”为原则，因为时下向社会提供较大量的失业人员，将受到巨大抵抗，它会成为一种反逼的力量，迫使国有商业银行继续承担相当量的员工就业问题，而不是可以简单地推向社会。2.中国执政党执政地位的稳定问题，仍然需要通过国有企业组织形式来实现或部分实现，国有商业银行治理结构变革，尚不能够将如此的制度功能短期内全部转移到外部的社区等组织形式来承担，在较长时期内，国有商业银行还必须承担部分这样的“制度成本”。

作为执政党的中国共产党，其执政地位的稳定，是需要通过一定的组织体系建设、政权建设和相应意识形态催生与保有才能完全实现的。所谓组织体系建设，即是指中国共产党自身的组织机构建设，干部队伍建设，党员队伍建设，以及相应的规章制度、操作程序等方面的建设；从现实情况看，中国共产党是具有完整的党的组织机构建制及队伍、制度建设的执政党，每个党员都“政治地”生活在明确有形的组织体系中。所谓政权建设，即是指执政党对政府及相关组织机构制度功能的建设，它通过党对政府机构及相关组织机构的领导、管理，实现执政党的执政意图。所谓相应意识形态催生与保有，即是指执政党具有的执政基础、执政思想、执政原则、执政程序、执政目标等等方面的意识形态化，培育社会各方面对于执政党执政的基本认同理念，辅助执政党执政地位的稳定。从某种意义上讲，作为执政党，只有在这三个方面有完善的建设，并将三者有机地结合起来，执政地位才可能是稳定的。实际上，作为执政党的中国共产党，长期以来，一直都在这三个方面倾注了极高的重视热情和操作力量。

中国共产党执政地位的具体化，现实的情况，是党对各种组织机构的直接进入，并通过“党管干部原则”对各项事业实施直接的领导和管理。执政地位所依托的实现机构，一是政府机构及政府部门体系，二是其他社会组织(如军队、学校、派、民间团体、宗教组织等)，三是企业组织，四是社会生活组织(如社区、居委会、村委会)等。虽然说，作为一个公民，他的从业时间，总是归属于既定的政府机构、社会其他组织或企业，非从业时间则总是归属于一定的社区等生活空间中，社区类社会生活领域可以成为执政党执政地位稳定实现的一种空间。但是，我国的经验事实表明，执政党执政意图及意识形态建设等方方面面的执政性运作要求，大多是通过政府机构、其他社会组织和企业机构来完成的。社区类的组织形式，仅仅对那些已经不再明确归属在政府机构等组织中的公民而言，才具有“我的组织”的真实意义，这些人才是社区里真正的“成员”。因此，社区类组织所承担的执政党执政地位稳定的功能，目前看只在较小的人群范围内起作用，大量公民的“政治类生活”还是在政府机构或企业组织等时空内来过的。形成如此格局的原因，一方面是由于我国“国有企业”等组织机构近似于政府机构的历史制度安排形成的，执政党管理企业等机构就如同管理政府机构一样，它能够自然而然地实现执政党的执政意图，也就能够提供执政地位稳定的基本保障；另一方面是由于社区等组织机构尚没有发达到有能力承担执政党执政地位稳定足够大制度功能的程度形成的，国有企业(也包括集体企业或其它形式的企业等)等组织机构如果不承担相应的执政党执政地位稳定的制度功能，执政党执政地位稳定的建设，就会出现局部的空白处。显而易见，在这里我们所要重点讨论的，就是在这种执政党执政稳定要求格局下，国有企业能不能够纯粹“企业化”而减少或不承担执政党执政地位稳定制度功能的问题。

在国有企业内部，执政党的执政地位稳定功能，大体通过三个方面来实现。一是企业内部具有成型、独立和稳定的党的组织机构，以及这种组织机构经常性的党的自身建设活动；二是在“党管干部原则”下，大量的党员干部直接进入到企业的管理层，特别是高级管理层，领导和管理企业的各种事务，既管理经营企业，又充分体现执政党执政的意图；三是通过党组织和企业管理体系，经常性地对所有员工进行执政党执政地位稳定的意识形态方面的工作，即我们通常讲到的“思想政治工作”等。中国经济体制改革以来，中国共产党提出了“以经济建设为中心”的执政指导原则，国有企业的改革大动作地展开，虽然在企业内部的党组织、党员高层领导管理者以及相应的对企业员工的意识形态催生，继续存在，但都有了计划经济时期完全不同的特点，大多转移到服务于企业的经营管理效益目标上来了，这也就是经过这些年的改革，国有企业内部治理结构已经有了很大变化的最基本原因，它使得传统意义上的国有企业已经具备了现代企业组织的基本形式及基本内容。然而，执政党执政地位稳定的制度功能，并不能够完全地包融在企业经营管理中，更不能简单地包融在企业的经济效益追求之中。举例说，仅仅在执政党执政地位稳定的意识形态建设方面，就不能够纯粹以企业“利润最大化”来向员工们灌输，尽管企业“利润或效益最大化”，也是中国共产党新时期执政的重要原则的具体化之一。这样，国有企业内部的党组织、党员管理者和相应的意识形态建设等活动，就不可能都直接服务于企业经营效益目标，而任何这样的组织活动，又必须耗费一定的经济类资源，这就在某种意义上表现出了国有企业对于执政党执政地位稳定“制度成本”承担的特殊功用。因此，国有企业在自身的经营管理目标之外，还有另外一类社会性的目标，尽管后一目标是非直接或非突出的，它说明在现阶段，国有企业性质的不纯粹性。

能不能纯粹化国有企业的企业性质而转移出执政党执政地位稳定的功能呢?这要看在国有企业外部的社会生活组织形式，是否具有全面地承接执政党执政地位稳定制度功能的可能。以城镇和乡村两大社会生活的自然空间来看，中国社会时下的公民社会生活的绝大部分或主要部分是在社区性的居委会(家委会)和村委会，以及其他性质的民间组织(我们将这三者简称为“社区生活组织”或“社区”)之中实现的。除了上面谈到的政府机构和企业组织等之外的公民，由于他们没有相应的从业组织机构，从而会相对“政治性地生活”在社区组织空间外，社区之内的其他公民，如国家公务员、企业员工等，只是在社区内获得日常生活(主要是自然生活、物质生活或经济生活等)的协调、帮助，并向这样的协调、帮助，由个人或家庭支付一定的费用。在我们的现实生活中，社区的党组织并未将从业于政府机构或国有企业中的党员归入麾下，其他非党员“群众”也未明确地属于社区党组织“管理”的对象范围，而是由所在单位或机构“负责”；社区中的大多数公民除了日常油盐酱醋、邻里纠纷、下岗就业类事情等非“政治性活动”事项与社区的组织机构发生联系外，执政党执政地位稳定相关的许多事项，包括意识形态方面的建设，都不在其内，尽管这些非“政治性活动”对于社会稳定有重要意义，从而侧面支持了执政党执政地位的稳定。换言之，时下社区生活中，执政党执政地位稳定的功能，社区组织只负责很小一部分；就是这一部分中，尚有很大比重是通过日常的生活间接实现的。从理论上说，这只是制度建设方面的选择问题，只要我们下决心改造社区生活内容及形式，将执政党执政地位稳定的相关活动，都归入社区生活的范畴中来，社区组织功能就会发生重大变化。相应地，国有企业的改革就将赢得足够纯粹企业性质变革的外部制度环境。

问题是，这样的制度建设在短时期内实现是非常困难的，有些自然性的障碍则根本不具有克服的可能。第一，社区组织不能够掌握和管理社区所有成员，特别是从业于政府机构和企业那些成员的足够大的自然时间量，也就是说，许多在社区生活中的成员，只有工作之余的时间有可能被社区组织掌握来使用于执政党执政地位稳定等“政治性活动”，这具有极大的不确定性和不稳定性，社区组织难以逾越自然时间量来行使某些群体性活动的功能；第二，社区组织从事执政党执政地位稳定的制度功能，需要有足够的经济资源保障，时下这种经济资源的来源是远远不够的，也是不稳定的；第三，社区组织中需要有强有力的党组织，将所有社区内的党员归入社区党组织的大麾之下，并有相应的执行机构组织，这是一种很大的党组织存在方式的制度变革，这一点不是近期可以实现的；第四，在社区之内，不论是党员还是普通群众，参加执政党执政地位稳定的相关活动，需要有激励的方式或手段，因为大多数社区成员都是“业余”参加此类活动的，在当今市场经济条件下，人们“业余”活动都会计算“机会成本”，这就要求精神和物质方面双重性的激励来促使社区成员主观上愿意进入到“政治性活动”中来，如此激励体系与制度的建设，既需要资源，更需要时间。总体上看，扩展社区制度建设，将社区生活丰富到整个社会生活最基础、基本的细胞层面，包融下已经具有的日常生活功能，及执政党执政地位稳定的功能，需要克服的障碍很大，短时期内大见其效的可能性是不存在的。这种格局的潜台词就是，包括国有商业银行在内的国有企业治理结构变革不可能迅速地取得纯粹化的企业性质。

和其它国有企业一样，国有商业银行从“降生”开始，就负有执政党执政地位稳定的制度功能并承担相应的“制度成本”。经济体制改革以来，在“政企分开”等原则下确立的企业“效率”性改革中，伴随着执政党执政原则的调整，强调“以经济建设为中心”的指导思想，国有商业银行的改革在“效率”方面的进步是明显的。一方面，在国有商业银行内部党的组织机构将执政党执政地位的稳定功能，与商业银行的生存和发展的“效率”目标联系了起来，“为国家经营好银行，实现最佳的市场经济效益”，已经成为了国有商业银行党组织或党的管理层的共识——没有好的银行职业队伍、高质量的资产和高水平的效益，不仅商业银行自身的发展会陷入困境，执政党执政地位的稳定也会受到影响；另一方面，国有商业银行内部在党的组织机构及自身建设、意识形态催生等方面，更加精简紧凑机构，注重实效，也注重经济资源耗费的节约，组织机构规模精巧化，自身建设活动方式改变，形式性活动的频度也大为减少，大大地降低了国有商业银行为执政党执政地位稳定所承担的“制度成本”。

显然，在社区不能够足够力度地承接国有企业，特别是国有大中型企业执政党执政地位稳定功能的格局下，国有商业银行仍然有相当的传统性“执政性功能”并承担着相应的“制度成本”。目前，国有商业银行实行总、分、支行的“科层式”体制，党组织的建制相应为总行党委、分行党委和支行支部及党小组构架，通常是有一个经营管理机构设置，就有相应的党组织存在。它们按照层级管理的原则，一方面领导、管理、落实并完成商业银行的经营任务，同时还要承担着执政党执政地位稳定不可或缺的功能。目前，国有商业银行内党员、共青团员占全部员工的比重大约在50%左右，仅仅只有很少的基层网点没有党员和相应的党的组织机构，大多数的组织机构配备有专门的党员干部，他们中相当部分并不直接地服务于商业银行的经营管理目标；从党组织的自身建设和执政党地位稳定相关事项的安排来看，国有商业银行员工都需要一定的工作时间来专门学习、了解和讨论党和国家的大事，并有组织地参加一些专门活动，部分党员员工还要定期参加党校学习、培训等离岗活动；从内部管理层级上看，越是往上级的管理层次，党组织自身的领导、管理及相应的组织建设和意识形态建设活动就越多，基层则更多地在具体银行经营操作中，落实一些执政党执政地位稳定的事项，不论上层或基层，都要支付相当的精力与资源来进行这些工作。所有这些，都表明国有商业银行所承担的“制度成本”是不低的。

从这一角度来看，如何在国有商业银行推进相对纯粹一些的“效率”改革，进一步分离或减少其所承担的“制度成本”，将国有商业银行改造成为真正完全为国家“赚钱”的企业，是必须认真思考并制订具体化操作方案的。如果只有国内竞争，国有商业银行的相对垄断地位还可以维持住一定程度的“效率”目标，问题是我们已经面临着越来越激烈的国际银行业的竞争。在我国国有商业银行本来就处于相对弱势的格局下，国外先进的商业银行并不承担我们所具有的那些“制度成本”或承担很小的情况下，我国国有商业银行要在竞争中取得好的位置，显然是相当困难的。因此，国有商业银行的改革，也涉及到了执政党执政地位稳定功能的外部制度建设问题，这不能不高度重视。

毫无疑问，在现实社区组织机构并不能够承接包括国有商业银行在内的国有企业如此“制度功能”及“制度成本”的情况下，国有商业银行治理结构的变革就不能不相应地结合“效率”目标与“制度目标”一起来考虑，那种纯粹化“效率”目标的改革显然就有相当浓厚的理想化色彩，因而不具有现实性。要清楚的是，对于中国而言，执政党地位的稳定较之国有商业银行或其它类型企业的“效率”来说，它永远是头等重要的，尽管在某些情况下，国有商业银行这类企业的“效率”低下问题，也会在一定程度上影响到执政党执政地位的稳定，因为它可能导致金融风险与国家经济安全方面的问题。

3.我国政府掌握的经济资源，不论从财政收入总量情况看，还是从支出结构及债务情况看，它们对国有商业银行改革的直接性资源支持，以及对国有商业银行改革所需要外部制度环境建设的间接性资源支持，均存在很大的缺口，并且在一定时期内难以有明显的制度安排变化，国有商业银行治理结构变革的经济资源大部分要靠自身积累，这种积累需要时间。

新中国成立之后到经济体制改革之前，我国的财政收支工作，一直遵循“收支平衡，略有节余”的方针，除了自然灾害及“”期间一些年份出现支大于收的情况外，大体上保证了这一方针的贯彻落实。经济体制改革开始之后，基于对一国经济运行及财政货币政策认识的加深，财政制度变革加大了步伐。从最主要的一些方面看，财政制度的变革包括：(1)不论非国有企业还是国有企业，国家财政收入的方式单一化为税收方式，所有企业依据法定的税负要求纳税，取消了以往国有企业“利润分成”或是“收支两条线”的制度安排，财政收入的构成以税收为主，辅以一定量的规费收入等；(2)切断了国家财政与主管货币发行的中国人民银行之间的财政透支联系，国家财政的赤字只能通过发行国债等非透支方式来弥补；(3)实施赤字政策或时下称及的“积极财政政策”，从1986年开始，我国每年的财政收支均为支出大于收入，相应地，通过发行国债来弥补支大于收的差额越来越经常化，国内债务发行1981年为48.66亿元，1999年达到了3702亿元，2000年突破了4000亿元大关，为4154亿元，2001年为4884亿元；(4)国家财政逐步从“生产性财政”转向“吃饭性财政”，除了向一些公共设施或公共产品建设提供资金，或政策性地通过贴息等方式引导社会投资外，财政支出中大量地减少生产性的开支，更为积极地介入到社会生活和公共产品提供领域中来，从统计数字可以看出，当年财政支出中经济建设支出占的比重，从经济体制改革开始的1979年的64%，下降到2000年的36%，目前这一比重还在继续缓慢降低；(5)根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，那些涉及到宏观经济运行整体方面的支出，包括国有大型或特大型企业的资本金等支出，自然而然地落到了中央财政开支的范围之内；(6)对国有企业特别是国有大中型企业，派出“监事会”一类财务性质的监管组织，严格企业财务开支，防止国有资产流失和开支违章违规造成的成本增大或收入减少。

从总体情况来看，我国财政收入的规模是逐年扩大的，每年收入的增长率也不算低，上个世纪九十年代后，绝大多数年份的财政收入年增长率都在15%以上，财政收入占国民生产总值的比重前些年有所降低，也大多维持在10%以上的水平，近年则回升到了15%以上，2001年达到了17.1%的较好水平；而且，支出方面逐步减少了巨大的直接“生产性开支”的制度安排，理论上讲来，收支的如此对比，维持较为平衡的财政收支格局应当是有可能实现的。但事实是，财政收入增大的规模及增长率并不能够满足支出规模增长的需要，支出与收入之间的缺口很大。

形成这种缺口自有多方面的原因，根本的原因，我认为，是由于中国巨大人口压力之下，历史的“公共产品”欠账太多，且在经济改革中集中暴露出来的缘故。这种欠账，显然与原来计划经济体制之下，绝大多数的“公共产品”提供(包括社会福利等多方面)，都由具体的国有或集体企业组织等形式来承担相关。经济体制改革开始后，原有企业等组织按照市场规则进行的“效率”性变革，显现出了改革的社会制度环境问题，原来承担的大量“公共产品”提供功能，一时间迅速地转移出来，需要由政府或政府引导社会来提供。相应地，财政支出就必须在相当程度上满足由此转移出来的“公共产品”提供功能的需要。长期以来并且是大量企业等组织形式积累起来的这一巨大的支出要求，一时间根本无法得到满足，支出的压力陡然增大，赤字也好，“积极的财政政策”也好，也就不得不操作了。在全部财政支出中，非经济建设类支出比重的逐年增大，实际上表明财政支出支持“公共产品”提供的压力越来越大，因为这种支出具有相当明显的“被动性”，并且与社会对“公共产品”的需求相比，远远不够。就这一点看，后续的各类改革向财政再提出类似的支出要求问题，也就只能由扩大税收和增大国债发行量来考虑了。

不无遗憾的是，时下国家财政通过税收再大幅度地增加收入，受到了税收“刚性”的阻击。按照供应经济学理论，一国或一个经济体的税收总是有一个最佳的区域，它可以在保证生产经营者生产和经营积极性不受挫折的前提下，实现税收的相对最大化，并且是持续性的最大化。这是因为，只有经济活动扩大，才会形成产生税收的基础，如果税收过大社会就会减少经济活动量，同时减少税收自身的量，税收决不是可以随意增加或追加的，这就是非常著名的“拉弗曲线”问题。[17]从经验事实来看，我国的税收量，2001年底已经达到了15301.38亿元，占到国内生产总值95933.3亿元的15.95%，从比重上看并不算大，但由于各种名目的费用负担相当地重，收费量已经大大超过了税收量，各种经济体的实际负担，已经使得我国税收的空间不具有多么大增加的可能。相反，各界还有相当大的声音提出近期我国应当采取减税的宏观政策来刺激经济增长。

那么，国债的发行可否有较大的扩展空间呢?国债目前已经突破了4000亿元的大关，2001年的内外债已经达到了5004亿元。由于连年发债，且规模不断扩大，在今后，每年国债中用于还本付息的量也在增加，近年就已经达到了发行量的三分之一或更多，未来发债相当大的量是要用于还本付息的，不能够用于弥补经济或公共开支不足。虽然从某种理论上讲，国债具有的特性，使它的发行量有较为宽松的空间，然而，国债并非可以随意增加。财政理论专家们认为，国债的发行也有一定的限定，并非是一个无可限制的量，因为国债的发行具有正面积极和负面消极影响的两个方面，发债的规模超过某种量的限制，就会对整个经济产生非常不利的影响。尽管目前人们对于国债规模没有接近统一的认识，各种相关的研究表明，国债继续过大的发行是令人不安的。[18]

因此，不论从税收方面来看，还是从国债发行规模上看，政府掌握的经济资源以及未来能够掌握的经济资源，对于包括国有商业银行在内的国有大中型企业改革来说，直接支持的力度是有限的。而且，在现在体制之下，中央财政在全部财政中占的比重较小，财力相对分散的格局，更加重了政府对于国有企业改革支持的难度。它只能通过对国有企业开支的相对严格管理，降低成本，提高开支效率，将改革所需要的大量经济资源，转向企业内部“挖潜”或其它的方式(如通过改制向资本市场融通资源等)。

由于历史的原因，国有商业银行进行治理结构的改造是在积累了大量需要外部制度环境支持格局下展开的。从最基本的方面来看，按照国际先进商业银行的标准，国有商业银行治理结构彻底性变革目前面对的最大三个问题，一是资本金不足或资本充足率达不到国际先进商业银行标准，以及大量不良资产最后损失的负担问题；二是庞大机构数量撤并的组织安排及大量员工就业事务安排等相关问题；三是执政党执政地位稳定在银行内部如何实现，又如何与银行的经营管理目标实现最佳结合的问题。这样三大难题，都与外部政府掌握的经济资源配置能力与制度安排密切相关。

1998年，我国发行了2700亿元的特别国债，专门用于补充国有商业银行的资本金。这是在国有商业银行自身积累不足以实现资本充足率国际基本标准情况下，国家财政给予的最大一次资本金补充。这次补充，使各国有商业银行的资本充足率有了一定的改善，但相对于国际基本标准(按国际清算银行早期的标准，银行的资本充足率至少应当满足8%的水平)，特别是相对于风险控制目标下较为稳妥的资本基础而言，我国各国有商业银行还存在着较大的差距，资本金的补充是当下国有商业银行治理结构变革中一个重要得根本不可以忽略的大问题。如果按照各家银行不良资产的不同形态(如按五级分类中的后三类)分别进行准备金的提取，各家银行所需要的资本补充量就更大了，国家财政在较长时期内实现对其补充，从税收规模、国债发行规模等限制上看，不具有根本解决的可能性。1999年，我国成立了四大国有资产管理公司，从四大国有商业银行剥离了14000亿的不良资产，加快了国有商业银行不良资产处理的速度和力度。目前，在国有商业银行内部还有12000亿左右的不良资产。按照资产管理公司处理的情况，就是以最好的处理结果看，不良资产的回收率为40%，26000亿不良资产最后的损失额将达到15600亿。如此大的损失数额按照国家掌握的经济资源量，根本不可能在短时期内补上。可见，仅仅从资本补充到不良资产损失的负担，来自于国家财政制度安排的直接经济资源支持就不可能是足够的，国有商业银行治理结构变革的经济资源支持基础并不厚实。

前面已经谈到，粗略地按照国际先进商业银行的“效率”标准来改革我国国有商业银行，仅员工数量就需要减少105万左右，按照一年净减少20万，每人要承担2万元的就业损失补偿计算，一年要支付40亿元的就业岗位退出支出。这笔支出可以考虑两种途径负担，一是由国家财政负担，由政府相关部门制定统一的标准来执行，二是由各国有商业银行自身负担。鉴于国家财政方面的困难，即使是由政府出面来处理如此的人员安排，最后的经济支付要求，还是会落实到国有商业银行银行的头上，形成国有商业银行特殊的“转移支付”——国家出政策，银行出费用。既然如此，若要进行如此的减员，第二种成本承担方式相对具有现实可能性。实际上，目前“自然而然”形成的对少量员工的分流下岗安排，就是由各银行自行完成并承担费用的，而且大多具有各自银行的特点，这也照顾到了各银行员工与所在银行的历史、文化及情感上的联系，操作的矛盾分散，大大地减少国家已经有的就业与失业社会负担。但从整体上看，进行治理结构改造如此之大的经济负担要由国有商业银行承受，无法想象在不长的时期内，实现完全彻底地按照国际先进商业银行标准来改造的目标。在这个问题上，有一种理想化的预设认为，大量减少人员后，国有(或国有控股)商业银行将赢得“效率”、“效益”的巨大增长，从而可以未来巨大的效益，创造更多的政府税收来解决时下面临的这一问题。其实，如此大规模减少人员的制度安排，是否会带来大的“效率”、“效益”，那是根本不确定的。就我掌握的知识与资料来看，世界上还没有这样的制度变革经验支持与理论模型可以认定其结果的理想程度。更何况，我国已经面临着巨大的就业与失业压力。

执政党执政地位的稳定，显然需要一定的经济资源支持。在原有体制下，国有商业银行承担着相应职能或部分工作时，这一问题并不十分地明显突出。当国有商业银行进行治理结构改造时，这部分职能就有了“一分为二”的渐显性特色：部分职能具有双重性，既是执政党执政地位稳定需要的，又是服务于企业经营管理目标的；部分职能则与企业经营管理目标没有直接关联。对于后者，国有商业银行的内部经济成本负担，按照国际先进商业银行标准来改造，就有转移由外部制度安排来承担的必要。毫无疑问，一说到国有商业银行外部资源支持问题，就必定涉及到财政能力问题，涉及到与此相关的制度建设问题。从现实格局来看，这一问题尚没有引起各方面的高度注意。一方面是我国社会关于执政党执政地位的稳定建设，在企业组织形式变革要求越来越强烈的今天，用什么方式予以保证，没有具体化的承接制度安排；另一方面，什么样的执政地位稳定建设方式配以相应的经济资源支持的制度安排也没有成型，财政支出中它还没有成为一项明晰的内容。虽然说，在现实生活中的社区里，有了某种意义上的执政党执政地位稳定建设的一些活动，但还是初级的，并没有足够清晰的制度性，也没有资源配置制度予以支持。从这一点来看，国有商业银行要转移出部分这样职能下的成本支付，是不可能很快实现的。再说，在国家财政能力不足情况下，由社区类组织来承担部分执政地位稳定的职能，包括国有商业银行在内的大量国有企业，还必须承担着经济资源方面的“转移负担”，国有商业银行在这种“制度成本”负担上的经济资源支付只是变化了形式，并不能够真正地减少支出。

可见，国家财政对于国有商业银行治理结构变革的经济资源支持，不论是直接的支持，还是建设外部制度来给予的间接支持，在量上看是远远不够的，这说明财政无法以强大的经济资源来保证国有商业银行短期内的迅速变革。国有商业银行还需要在相当长的时期内，承担自身治理结构变革的直接经济资源积累，并在承担相当量外部制度功能或职能的前提下，承担那些历史制度安排形成的“制度成本”。国有商业银行的改革是必须进行的，而且也在进行中，我们相信能够逐步地完成这样自我积累的过程，但在实现其时间的长度上，我们不应盲目乐观，也确实不能盲目乐观。

四．中国国有商业银行治理结构变革的历史性矛盾

屈从于现实的外部制度环境，国有商业银行的治理结构变革就必须放缓；国有商业银行治理结构变革的放缓，对于加入世界贸易组织之后面对国际银行业的竞争又是极为不利的。怎么办?在这个问题上，我们必须从大局着眼来看待国有商业银行变革的“小效率”问题，或者说，超居于国有商业银行局部变革之上，在大局效率与局部效率之间作出合理的选择为什么不可以突出国有商业银行治理结构变革的目标，政府多承担一些就业和失业方面的负担?为什么不可以相对地纯粹化国有商业银行的企业本性，转移出部分执政党执政地位稳定的职能及成本负担?为什么不可以放弃或减少一些其它的支出项目，集中一些国家财政资源来保证国有商业银行治理结构的变革?对于这些问题，我们在前面已经有了外部制度环境难以逾越的分析和判断，强调指出了外部制度环境的客观约束力。然而，笃信人的理性及主观能力者，通常认为“事在人为”，你要成就什么，在于你选择什么。如果认定国有商业银行治理结构变革的极其重要来突出其地位，选择其作为整个改革的最主要任务，在各类资源的保障上都全力支持这一目标，国有商业银行治理结构变革是完全可以在较短时期内实现的；一些学者甚至于直接拿国外先进商业银行的标准来衡量我国国有商业银行的现状，并在强烈的对比之中，完全按照国际先进商业银行的模式设计我国有银行加大改革力度的种种具体方案。这充分体现了一种理想主义或过于理想化的改革思路或观念。

应当说，这种急迫的心情是可以理解的，在中国已经加入世界贸易组织，并提出了中国银行业开放时间表后，改造我国国有商业银行的治理结构，提高“效率”，增强竞争力，确实是一个紧迫的问题。因此，我国制度环境的现实与这些学者们的观念，正好反映出了中国国有商业银行治理结构变革中的历史性矛盾：屈从于外部制度环境，改革就必须放缓；而国有商业银行面对国际银行业越来越激烈的竞争，又不得不加快改革，任何放缓改革的做法，都可能将使国有商业银行在竞争中处于不利地位。在这样的历史性矛盾面前，我们如何选择?

中国的国有商业银行是生存在中国现存制度大环境中的银行企业。当我们讨论国有商业银行治理结构变革问题时，通常情况下，会暗含或预埋下关于这种变革对制度环境的两种假定：一是外部制度环境是基本稳定的，国有商业银行的制度变革与外部制度环境之间不存在大的互动影响关系，或者说，虽然有互动，外部的制度环境也不至于影响到商业银行的变革；一是外部制度环境也处于自身的变革之中，却还是能够支持国有商业银行制度变革的，不论是直接的经济资源制度安排支持，还是间接的各种相关制度改革和建设的支持。从许多的文献资料来看，论及国有商业银行治理结构变革的理论预设，大多是后者。在这样的理论预设之下，寻找到国际先进的商业银行作为中国国有商业银行治理结构变革的标准，纯粹化“效率”改革的目标选择，严厉地批评中国国有商业银行现存的“效率”缺陷，再提出变革的政策建议，一种“有理有据”的理论观点体系就面世了。不无遗憾的是，如此讨论国有商业银行治理结构变革，其外部制度环境的理论预设就是存在问题的。就我国当前实际情况而言，这种存在的问题是根本不可以忽略的“关键问题”，它直接地关联到国有商业银行治理结构变革的最终“效率”目标能否实现。进一步看，不在国有商业银行制度变革与外部制度环境的互动之中来设计国有商业银行的改造，其政策建议就永远只可能是“纸上谈兵”。

当然，如此理论预设还有更令人遗憾的方面，一些论者似是在无意识之中舍弃了对外部制度环境的考虑，或者根本就不顾外部制度环境约束的存在，就事论事地讨论国有商业银行的“效率”性改革问题，这就表明研究问题的方法值得校正了。因为不论外部制度环境状况如何，你可以有自己研究的预设，却不可以不考虑它们的存在及其影响。至少在国有商业银行制度变革的具体政策建议中，不能不加以细致的说明和补充。

从我国的实际情况分析，国有商业银行治理结构变革与外部制度环境之间的互动关系，主要可以从三个角度上来观察。第一个角度是，国有商业银行的制度体系，一段时间来是作为国有工商企业改革的外部环境对待的，它的变革进展相对较小；相应地，以往较小的银行内部变革，对外部制度环境的影响较小，且对外部制度环境的要求也相对较小，如今进入到较大变革的进程中来，它对制度环境的影响与对制度环境的要求，同时提高了层次。第二个角度是，外部制度环境所涉及的是什么样的问题，目前它与国有商业银行治理结构变革的目标之间，究竟有着什么样的关系，我们应当如何来对待这种关系。第三个角度是，制度环境的约束越来越成为了国有商业银行内部制度变革的重大决定性力量，舍弃外部制度环境力量来纯粹化银行的“效率”性改革，已经不具有可能性，或者说不具有成功的基础。对于第一个角度，上面的相关论述已经涉及较多。在这里，我们主要就后两个角度，研究外部制度环境与国有商业银行治理结构变革“效率”之间的一般性关系问题，以及前者对于后者变革“效率”问题的影响程度，并由这种研究生成国有商业银行治理结构变革方式选择的一般性结论。

外部制度环境所面对和要解决的问题，是关系到整个社会稳定和发展的“大效率”问题，这种“大效率”不仅仅包含一般意义上的经济效率，还包含着社会整体繁荣、安定、公平、公正等丰富多样化的内容。社会“大效率”的复杂性在于，它与各种各样的因素相关，既与各个组织机构(其中当然包括国有商业银行在内的国有企业)单个的经济“小效率”提高相关，又与整个社会宏观经济管理和治理水平相关，还与其它复杂的社会政治、军事、文化、民生、宗教、民俗、对外事务等等相关。对于“大效率”的评价，在一定意义上讲，就不能是简单的经济量化性评价，而是综合性的民族国家实力、国际社会地位、国家安全水平、社会稳定程度、社会贫富差别程度、社会机会提供状态、民生水平、自然环境保护情况等等的多方面评价。

在当今货币经济的体系下，尽管所有的评价因素，都可以综合性地归属在货币量化的评价之下，但关于社会“大效率”的质量内涵，却不是货币量可以简单评价的，也不是简单地由各种各样的“小效率”直接集合起来就可以体现的。也就是说，在某种条件下，“小效率”可以直接集合为正向的部分“大效率”；但“大效率”则不是全部由“小效率”组合而成。“小效率”只是“大效率”的充分条件而不是必要条件。这是因为，一国之内所有组织机构的“小效率”，从统计学上显然能够直接地算出一个“大效率”来，但某些组织机构对于“小效率”的追求，有产生外部负面影响的功用或是可能，这也就是经济学上所谓的“外部性”问题，它使得统计学上的“大效率”与实际综合的社会“大效率”是大不相同的。

鉴于此，我们说，各个组织机构对“小效率”的追求是重要的，也是必须重视和大力提倡的，因为它们是“大效率”的重要基础之一，但它们并不必然带来真实可靠的全部“大效率”，相反它很可能带来对“大效率”的一定损耗。这里的潜台词就是，只有能够真实带来“大效率”的“小效率”才值得一个社会去追求和选择。

国有商业银行治理结构变革所要追求的目标，显然是属于“小效率“范围之内的。从前面的讨论分析我们容易得出这样的看法，鉴于中国社会现实外部制度环境的制约，在当今的历史阶段里，国有商业银行通过纯粹性极强的治理结构的变革来实现对“小效率”的追求，并不能够在近期正向地积累起社会的“大效率”来；相反，由于大量减少职员数量，以及转移出去执政党执政地位稳定的制度功能，并相应地减少本来还承担着的部分社会“制度成本”，整个社会稳定和发展的大局将累积起更多的负面影响，加大社会在就业问题、机会平等问题、贫富差别问题等方面的矛盾冲突强度，弱化整个社会“大效率”的基础。在这样的历史时刻，我们的选择应当也只能是减缓或部分放弃国有商业银行对“小效率”的追求，在国有商业银行范围内包融下一定的矛盾冲突，支持整个社会的稳定和发展大局。

其实，从另一方面来看，整个社会稳定和发展的“大效率”格局，对于单个经济组织“小效率”的正向影响和积极作用是非常突出的，赢得或保有一个社会良好的“大效率”格局，是取得最佳“小效率”的绝对前提，特别是对于那些与社会稳定和发展“大效率”关系紧密，从而互动性强烈的组织机构，更是如此。而国有商业银行正是这样的组织机构，它以“小效率”为目标的治理结构变革对于外部制度环境的互动是非常强烈的，“小效率”的点点滴滴都与整个社会稳定和发展大局密切相关。实际上，中国国有商业银行现实运行较为正常的状况，就是在中国整个社会外部制度环境相对稳定，从而有着相当支持力度之下形成的。可以设想，国有商业银行治理结构的深入变革，如果没有整个社会稳定和发展“大效率”制度环境的支持，即使完成了变革形式上的任务，我们也无法想象国有商业银行的“小效率”可以有多么大的提高。仅以就业和失业问题看，在整个社会就业和失业问题突出到难以在近期有圆满解决办法的格局下，国有商业银行大量减少人员的制度安排能有多大实现的可能，很值得怀疑；就是硬性地将人员减少了，社会的稳定程度和整体发展水平必将受到重大影响和冲击，也必定会回过头来影响和冲击已经“完成改造的”国有商业银行制度，毕竟制造更多失业人员的源头就在国有商业银行，最后还将造成国有商业银行新治理结构下“小效率”提高的困难。就此而论，国有商业银行治理结构变革对于自身“小效率”的追求，根本不可能在舍弃外部制度环境制约的前提下得到实现，如果这种“小效率”的追求带来了整体社会“大效率”损失的话。从这样的理解出发，我们的结论就是，国有商业银行等国有企业不可能直接通过追求自身的“小效率”而实现最真实可靠的“小效率”，只有将自身的制度变革，融合到整个中国经济制度变革的大环境之中，考虑到外部制度环境的约束与支持能力，才能达到相对理想的结果。

概括起来说，一方面，相对于国有商业银行治理结构变革要达到的“小效率”目标而言，中国整个社会的稳定和发展的“大效率”不论如何讲，都绝对重要得多，一个国家可以也应当通过提高“小效率”来构造或促进“大效率”水平的提高，但若是对“小效率”的追求可能损害“大效率”时，这样的“小效率”追求就不应推崇和选择；另一方面，有损于整个社会稳定和发展“大效率”的“小效率”追求，最终也会损害国有商业银行治理结构变革“小效率”目标的实现，追求过程中的成本耗费，最后成就的竟然是毁灭追求自身，这是最不经济合理的。我们说不能够牺牲大局来成全小局，说到底，是由大局不稳，根本没有什么小局获胜可言决定的。“皮之不存，毛将焉附”，讲的就是这个道理。我们不应当连这样的基本常识性道理都在局部“小效率”的追求中忘得一干二净。就此而论，面对所谓的历史性矛盾，我们其实没有遇到什么了不起的选择困难——调整国有商业银行治理结构变革的思路，从整个社会稳定和发展的大局出发来设计稳妥、有序、冲突放缓的推进方案，将国际先进商业银行的标准，作为一个较为长期变革的目标来逼近，乃为上上之策。历史给予我们选择空间就这么大，我们就在这样的有限空间里来作为吧。

五．一般性的结论

中国国有商业银行治理结构的变革，近期内“效率”是不足够的，但从长期计量，效果不见得会多么差；这种“效率”缓进的改革选择，符合中国经济体制改革一直奉行的“渐进式”改革哲学思想——在稳定中求得“效率”进展，也有改革成功的经验支持；这还表明，在一定时期内，中国国有商业银行或国有控股商业银行仍然具有相当程度“发展中国家”金融机构的基本特色，立足于如此基点来赢得正常、相配、合理的国际银行界中的地位，是我们不能不考虑的重大课题

从国有商业银行治理结构变革的外部制度环境出发，我们分析了制度环境“强”约束之下，中国国有商业银行治理结构变革的基本“效率”原则及目标确定，并具体实证地分析了外部制度环境对如此目标实现支持力度的弱小状况，提出了在外部制度环境支持不力或大局不稳定情况下，硬性地按照国际先进商业银行标准，在短期内实现国有商业银行治理结构变革全部“效率”目标是不可能的看法，由此而来的清晰结论是，中国国有商业银行治理结构变革的方式选择，只能是“渐进式”的，必须在保持与外部制度环境变革某种程度的一致性的情况下来进行，不顾及外部制度环境而选择纯粹化自身“效率”目标的“激进式”或“休克式”改革，会在外部制度环境不支持的情况下陷入困境。在这样的理解下，中国国有商业银行治理结构变革的前景便是，“效率”目标的推进将有一个相对较长的时期，不能指望近几年内，中国国有商业银行能够改造成为国际先进的商业银行。那种近几年之内“毕其功于一役”的变革思想，加入世界贸易组织之后，三至五年必须改造出类似于美国花旗银行等领先银行的观点，是与中国具体的国情制约大相径庭的。

中国经济体制改革的进程表明，我们所遵循的“渐进式”改革思路，很大程度上是在中国传统儒家的“中庸”哲学思想指导之下形成的。它偏倚度小，不走极端，包融各种矛盾冲突，“试错”而后再大面积推进或另择道路，从而赢得了社会大局势相对稳定前提下改革进程的累积性成功，“摸着石头过河”的通俗说法，正好表达了改革所依据的基本哲学观念。以国有工商企业的改革为例，从中国二十多年改革的经验历程来看，“渐进式”的改革方式选择，并未实现国有工商企业最高的微观式“小效率”或“效益”，国有企业改革至今还是一盘远没有走完的棋，改造成为上市公司等现代企业制度形式的许多国有控股企业，远没有成为真正类似于西方发达市场经济国家中的企业组织形式，它们仍然在很大程度上承担着“中国国情”下的一些社会职能，直接的经济“小效率”或“效益”并不可以与国外先进企业相提并论。但是，这种改革中微观“小效率”或“效益”提升的某种缓慢性，甚至于是某种程度上的牺牲，相对地减少了整个社会在改革推进中过大的震荡和波动，以社会契约(公民与政府、执政党之间的基本利益关系认定)为基础的政权稳固(公民仍然相信执政党，相信政府)及社会大局稳定，倒是给予了如此微观“低效率”变革相当成功的判断；同时，由于赢得了社会大环境或大局的稳定，国有工商企业继续深入改革也相应地赢得了相对宽松的空间。正是在这一点上，我国国有工商企业改革至今的现实格局，我以为是完全正常的、合理的，也是阶段性成功的。我们不应当舍弃对中国整个社会大的制度环境的分析，片面地看待国有工商企业改革中的“小效率”或“效益”还不足够高的问题。

中国国有商业银行治理结构的变革，显然与国有工商企业的制度变革具有同一性。所不同的，只是国有商业银行对外部制度环境的互动影响更大，所受的制约也更大，因为它经营的货币资金和金融服务产品具有更为广泛的社会性，并与宏观经济政策和国家经济安全直接关联，且国有商业银行规模巨大，组织机构和人员数量庞大，因而在处理国有商业银行“小效率”与整个社会稳定和发展的“大效率”方面，更要谨慎从事。国有工商企业改革的历程和现实外部制度环境告诉我们，国有商业银行以“效率”为最终目标的改革，会较之国有工商企业改革更具有挑战性，也更为艰巨，因而推进所需要的时间积累将会更长一些，我们不能在改革推进的时间上寄予过快的期望，所谓“欲速不达”，也就是这种改革所要避免的“只讲速度，不讲实际效果”的最简洁说法。当然，这一点，不能够也不应当成为国有商业银行不进行大动作改革的借口。我们强调外部制度环境的约束，是客观地分析改革所面对的困难，从而为选择更符合中国国情的改革方式提供理论支持，而不是不要改革，或不积极地推进改革。实际上，国有商业银行的改革在中国加入世界贸易组织，提出了银行业开放时间表的情况下，已经箭在弦上，不能不发了。尽快地推进中国国有商业银行按照现代企业制度要求的变革，是历史交给我们的重大任务。

作为一种“后发优势”，中国国有商业银行按照国际先进商业银行的标准来进行治理结构的变革，可以借鉴国际先进商业银行制度变革的历史经验，拉直通向现代企业制度的线路，从而节省一些改革推进的时间。不过，令人不敢过于乐观的是，这种时间的节省绝对是非常有限的。看看国际先进的商业银行建立的历史，美国花旗银行成立于1821年，1999年与其合并的旅行者集团，也是成立于十九世纪的1864年；汇丰银行成立于1865年；英资的渣打银行的历史接近150年，成立于1853年。这些国际先进的商业银行发展的时间都在百年以上，经历了市场经济制度下大量的制度变革过程，我们正是从它们的制度变革中，明确了中国国有商业银行制度变革和发展方向的。方向的明确，并不意味着我们可以消灭时间的必要长度而迅速地走到这些先进商业银行的层次上来。中国国有商业银行的基础起点是国有工商企业的资金提供机构或出纳机构，从1984年中国人民银行独立行使中央银行职能才开始业务交叉和竞争，才有了“财政式”专业银行向商业银行转化的起步；1994年分离银行的政策性业务和商业性业务，工、农、中、建四大国有银行的商业银行特性有了较为充分的体现；1999年，各家银行剥离了部分不良资产，为下一步国有商业银行的改制提供了一定的制度支持。中国国有商业银行的历史确实很短，即使从1984年开始算起，也不足二十年；加上经济体制改革初期，国有商业银行一直作为国有工商企业和整个社会微观改革的“外部环境”来对待，自身的变革受到很大的制约，我们没有理由认定，在三、五年之内，国有商业银行制度变革仅仅依据“后发优势”就能够改造出国际性的先进商业银行来。要知道，花旗银行等国际先进的商业银行所经历过的外部制度环境的发展格局，根本不可能三、五年之内在中国实现，国有商业银行治理结构的变革要在短时期内达到国际先进商业银行的标准，缺乏外部制度环境的坚实基础。

受制于外部制度环境而只可能“渐进式”改革的情况下，中国国有商业银行虽然可以在不长的时间内改造成为国有控股的商业银行或其它先进类型的企业组织，从形式上达到先进，却无法迅速地赢得当今国际先进商业银行标准的高“效率”或“效益”水准，这便是中国作为世界上最大的“发展中国家”在发展中自然而然的一种结果。事实上，你也无法想象在三、五年之内，中国仍然是世界上最大的“发展中国家”，仍然有着“发展中国家”大量需要解决的基本国计民生问题，因而制度的安排不能不具有极大的对所有变革的制约性，而国有商业银行或国有控股的商业银行已经达到了发达国家商业银行的水平。基于这样的现实分析和前景认定，在国际银行业竞争中，我们就不能不以“发展中国家”银行的标准和姿态来处理各种各样的竞争难题，不能不立足于如此基点来赢得正常、相配、合理的国际银行界中的地位。虽然说，我们已经加入了世界贸易组织，同时提出了中国银行业开放的时间表，但我们在国际银行业竞争等金融开放方面的承诺，并未从根本上剥去我们还有的，并且是相当大的发言空间以及操作空间。举例说，中国国有商业银行治理结构变革的外部制度环境的约束，在很大程度上也是中国银行业对外开放后，对国外商业银行进入中国版图后的“制度约束”，在“国民待遇”之下，我们只要不特殊地给予国外银行“超国民待遇”，如此的“制度约束”就将造就国内国外银行之间相对平等的竞争地位，使得国内银行特别是国有商业银行在这些方面并不处于明显的劣势。我认为，认真地考虑和研究这一问题，比那种不顾及中国作为“发展中国家”的具体国情，不顾及中国社会稳定和发展的大局或“大效率”，一味地鼓噪按照国际先进商业银行的标准来加快中国国有商业银行的治理结构变革的做法，要来得更加积极和更有价值。

注释：

[1]参见：(冰岛)思拉恩.埃格特森著，吴经邦等译，《新制度经济学》，商务印书馆，1996年10月第一版。

[2]周其仁，《公有制企业的性质》，载《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》，社会科学文献出版社，2002年9月第一版。

[3]毛小威等，《论国有银行有效治理结构的构建》，《国际经济评论》，2001年第3-4期。

[4](美)约瑟夫.E.斯蒂格利茨，《社会主义向何处去—经济体制转型的证据》，吉林人民出版社，1998年10月第一版。

[5]参见：(美)哈罗德·德姆塞茨，《企业经济学》，中国社会科学出版社，1999年4月第一版。

[6][10]王绍光，胡鞍钢，丁元竹，《经济繁荣背后的社会不稳定》，《战略与管理》2002年第3期。

[7]《中国统计年鉴》，2001，中国统计出版社。

[8]本刊记者，《再就业再提速》，《嘹望》周刊，2002年第38期。

[9]陈淮，《三大深层次就业矛盾》，《嘹望》周刊，2002年第15期。

[11]陈宗胜，周云波，《非法非正常收入对居民收入判别的影响及其经济学解释》，《经济研究》2001年第4期。

[12]本刊记者，《再就业再提速》，《嘹望》周刊，2002年第38期。

[13]本刊记者，《为社会弱势群体“雪中送炭”》，《嘹望》周刊，2002年第15期。

[14]转引自《当前宏观经济与就业形势分析》，国家计委宏观经济研究院课题组，《经济日报》，2002年10月18日。

[15]易纲等，《中国的银行竞争：机构扩张、工具创新与产权改革》，《经济研究》，2001年第8期。

[16]《中国统计年鉴》，2001，中国统计出版社。

[17]参阅：(美)马克·斯考林，肯那·泰勒著，吴汉洪等译，《经济学的困惑与悖论》，华夏出版社，2001年8月第一版。

[18]贾康，赵全厚，《国债适度规模与我国国债的现实规模》，《经济研究》，2000年第10期。