支农货币信贷政策探讨

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—、引言

（一）选题意义。2014年以来中国人民银行多次使用定向降准对符合条件的涉农金融机构提供更为充足的流动性，自此人民银行引导金融支持农业发展的政策工具箱中又多了一项有力工具。实施近两年，现行货币政策、信贷政策多种支农政策工具实施效果如何，在不同时期、不同经济环境下政策工具效果是否有差异，又是否起到预期的叠加协同效应等问题都值得进一步深入研究。本文拟通过构建的金融支农绩效评估体系，对广东省现行政策工具实施效果进行比较、综合分析，为进一步提高金融支农水平提出相关政策建议。（二）文献综述。现行研究成果主要集中在金融支农效应及支农再贷款等工具使用效果，较少通过建立绩效评估体系定量分析多种支农货币信贷政策工具的个体效果及效应叠加。彭志强（2009）认为近年来定位于服务“三农”、支持“三农”发展的支农再贷款业务却不断萎缩，贷款规模大幅下降，结合潮州本地情况，发现农信社经营能力提高、资金自求平衡能力增强，支农再贷款制度设计上的局限性等因素是造成经济欠发达地区支农再贷款发放萎缩的主要原因。王彦青（2013）认为河北省各级各类金融机构积极贯彻文件要求，涉农金融服务主体日益增多，信贷产品不断创新，资金分布也更趋合理，但仍需健全壮大基层涉农机构，建立县域涉农贷款的投放激励机制，完善农村保险体系，加强金融与财政政策配合，助推涉农信贷发展，满足“三农”日益增长的资金和金融服务需求。田湘龙（2011）通过对湖北省支农再贷款运用情况的调査，重点分析了导致支农再贷款运用减弱的流动性充裕、缺乏激励机制、管理约束过强、价格相对偏高等六大原因。毕翼（2013）从支农再贷款的中间环节－农村金融机构人手，对影响其使用再贷款的主要因素进行分析，并挖掘原因，进而提出政策建议＾而对于具体的支农货币信贷政策工具的使用效果，前人研究较多的主要是支农再贷款，部分成果建立了对支农再贷款的绩效评估体系，为本文的研究提供了有益的参考。乔海滨（2015）对内蒙古支农再贷款管理和使用的基本情况和存在的问题进行了总结，概括了基层人民银行的管理情况和金融机构的使用情况，总结了支农再贷款的社会效应，并有针对性地对支农再贷款管理使用中存在的问题提出了相应的对策建议。中国人民银行黄南州中心支行课题组（2014）总结了黄南州支农再贷款使用绩效，提出了在支农再贷款使用中存在的实际问题并分析了问题原因，最后提出了改进支农再贷款使用绩效的建议。李晶彦（2015）基于政策要求分析设立衡量支农再贷款使用效果的指标，并根据实践经验和数据的可得性列举了可能影响支农再贷款使用效果的主要因素，通过比较分析和实证检验筛选对支农再贷款使用效果有显著影响的指标，分析各项影响因素的影响程度，为优化支农再贷款管理提供参考依据。简锦恩（2010）认为支农再贷款政策及其效应，由于制度缺位和路径局限令其失去引导“三农”领域信贷资源配置的作用，在统筹城乡发展的新形势下，应当以制度化、主导性、统筹城乡为原则，通过制度化管理、合理核定额度、丰富工具、建立风险控制机制等方式，重构支农再贷款管理体系。整体来看，目前文献对支农货币信贷政策工具的研究以单一工具的定性分析为主，本文针对支农货币信贷政策工具效果难以定量分离的问题，建立包含支农信贷资金投放、支农信贷资金结构、支农信贷资金利率、支农信贷可持续性、三农发展五维度的综合绩效评估体系，全面、定量的分析各个政策工具的执行效果，并在此基础上对支农再贷款、再贴现、定向降准的多种政策工具进行比较分析，不同区域经济特点影响下政策效果的差异进行实证分析。

二、广东省货币信贷政策支农工具使用情况和特点

2011年以来，人民银行广州分行不断完善支农再贷款和再贴现的投向和利率要求，并建立再贴现投放效果监测考核，加强差别化存款准备金管理，开展法人机构的“一定存款比例考核”、“定向降准考核”与县域农行“三农金融事业部”差别化存款准备金考核，探索开办了支小再贷款、扶贫再贷款，增强对涉农企业以及县域地区小微企业的信贷支持力度，积极引导降低社会融资成本，发挥了较好的定向宽松和利率引导作用，有力支持了广东三农经济发展。（一）信贷政策支持再贷款使用情况和特点。1．信贷政策支持再贷款使用情况。2014年2月7日，人民银行将原有的流动性再贷款划分出了信贷政策支持再贷款，包括支农再贷款和支小再贷款，2014年正式开办支小再贷款，2016年创设了扶贫再贷款。2014－2015年期间，人民银行下调4次支农、支小再贷款利率，同时为推广信贷资产质押，以信贷资产质押方式发放的信贷政策支持再贷款利率可再减10BP。自2014年始，对金融机构借用再贷款资金发放的贷款利率加点幅度上限及贷款增速作出明确规定并多次对上限进行下调，目前加点幅度按3个百分点掌握，最高可调整至5个百分点。为加强对农村地区和重点领域的支持力度，充分发挥提高再贷款政策效能，人民银行广州分行将支农再贷款限额重点投向粤东、粤西、粤北等欠发达地区，支小再贷款限额重点投向小微企业较为聚集的珠三角地区，扶贫再贷款则全部投向国家、省级扶贫开发工作重点县地区。整体来看，再贷款规模逐步上升，但2016年以来，受宏观经济形势影响，广东“三农”及小微领域的有效信贷需求下降，涉农信贷风险明显上升，导致地方法人金融机构对支农、支小再贷款的资金需求减少，再贷款整体规模有所下降。2．信贷政策支持再贷款政策效果及其特点。一是作用直接，直接增加了“三农”信贷资金，缓解涉农资金需求。二是杠杆撬动，撬动了更多资金投向涉农领域。人民银行明确规定，金融机构借用再贷款资金必须全部用于发放涉农贷款和小微企业贷款，并在借用再贷款期间，所发放的涉农贷款和小微企业贷款增量不低于借用再贷款资金总额。三是利率引导，引导金融机构降低涉农贷款成本。人民银行规定要求，金融机构借用再贷款资金发放的贷款利率加点幅度在实际支付的各期限档次再贷款利率上原则上不超过3个百分点，随着再贷款利率的数次下调，金融机构发放的涉农及小微贷款利率也随之下调。（二）涉农再贴现使用情况和特点。1．涉农再贴现使用情况。2014年8月，人民银行调整了再贴现业务的投向和操作要求，2014年9月，人民银行广州分行建立再贴现效果投放效果监测考核机制，对再贴现资金投放效果、再贴现利率传导效果、再贴现资金使用效率、再贴现资金安全性等指标进行考核，其中“涉农票据占比高于30％或者小微企业票据占比高于50％”的考核力度最大，权重为70％，强化了再贴现工具信贷导向功能。从投向结构来看，再贴现投向涉农的比重稳中有升，保持在三成多的比重。与再贷款情况类似，2011－2015年五年间，投向涉农的再贴现的覆盖地区、累计发放额等指标也逐年增加，但自2016年以来，随着宏观经济形势的变化，整体规模也有所下降。2．涉农再贴现使用情况政策效果及其特点。一是作用温和，投向结构比重较为持稳。2011以来，投向涉农的再贴现累计发放额占比最低24．88％，最高37．72％，变化不大，主要地区集中于湛江、清远、河源等农业产群化地区。二是利率引导，引导金融机构降低票据贴现成本。人民银行要求，办理再贴现的票据贴现利率原则上应低于不办理再贴现的票据贴现利率，该项指标考核权重为15％。（三）结构性准备金政策使用情况和特点。1．结构性准备金政策使用情况。2010年建立“一定存款比例考核”，考核对象主要为贫困地区法人金融机构，将新增存款一定比例用于当地贷款考核达标的机构，获得执行低于正常标准1个百分点的准备金率。同时，对新成立的农商行可以给予一个季度的过渡期准备金率，缓解资金压力。2014年创设“定向降准考核”，人民银行首次实施定向降准工具，符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款考核达标的机构，获得执行低于正常标准1个百分点的准备金率。同时，对县域地区农业银行“三农金融事业部”进行考核，考核达标的，获得执行低于正常标准2个百分点的优惠存款准备金率。同样，受宏观经济形势影响，各法人机构贯彻执行货币政策力度下降，2016年，考核达标机构的小微企业与涉农贷款增速均逐年下降，2016年甚至低于各项贷款增速。2．结构性准备金政策效果及其特点。一是作用较为间接，引导金融机构增加涉农信贷投放。2014年实施定向降准以来，考核达标的金融机构在信贷结构、信贷投放增速、信贷投放存量等方面的指标明显优于未达标的金融机构。二是短期内改善金融机构流动性效果较好。结构性准备金政策以考核形式决定降准与否，在短期内对改善金融机构流动性资金需求作用较为积极，而对改善信贷结构的影响相对较弱，获得执行较低档次准备金率的机构并未立即表现出更高的信贷投放增速与增量。三是存在地区差异性，在农业主产区和山区效果更为明显。定向降准通过对涉农信贷指标进行考核，降低符合条件机构的存款准备金，增强其信贷能力，在执行中发现，该政策在农业主产区和山区效果更为明显。从广东的执行情况看，在粤北地区定向降准对涉农贷款的引导作用较珠三角及粤东西两翼明显。

三、货币信贷政策支农绩效评估体系的构建及基于广东省的测算

运用AHP模型构建包含支农信贷资金投放、支农信贷资金结构、支农信贷资金利率、支农信贷可持续性、三农发展五维度的综合绩效评估体系，测算近五年广东省的支农政策绩效水平，并对其趋势特点进行归纳总结。（一）构建货币信贷政策支农绩效评估体系。i．货币信贷政策支农绩效评估体系构建及指标选取。参考文献关于货币信贷政策支农绩效的论述，结合广东省支农货币信贷政策工具使用情况，本文在建立货币信贷政策支农绩效评估体系时，围绕货币信贷支农工具主要通过影响金融机构支农信贷投人达到支农、惠农的政策目标，设定支农信贷资金投放、支农信贷资金结构、支农信贷资金利率、支农信贷可持续性四个准则层目标，同时加人考察政策工具实施最终效果的三农发展指标，共5个准则层目标。再根据5个准则层目标，考虑符合经济意义、数据可得性、指标具代表性等条件，选取了涉农贷款增速、农户贷款审批通过率、涉农贷款中非房地产业占比、新型农业主体贷款占比、涉农贷款利率、涉农贷款相对各项贷款利率高低、金融机构涉农贷款回收率、金融机构利润增长率、金融机构资本充足率、农村人均纯收人、人均农业总产值11个指标层，具体绩效评估体系内容及变量见下表。2．指标权重确立。本文采用问卷调查的方式，向广州分行及广东省辖内19地市人民银行货币信贷部门负责人及1名主要业务骨干发放调查问卷采集货币信贷政策支农绩效指标之间的相对重要性，然后以Satty的比例九标度体系确定了取值标准。即以1、3、5、7、9分别代表指标i和j两相比较一样重要、稍微重要、明显重要、强烈重要和极端重要，而介于等级之间的程度比较分别赋值为2、4、6和8。本次调查共收回有效问卷40份，使用expertchoice11．5计算判断矩阵，并进行一致性检验。具体各层权重见下表，其中inconsistencyratio＝0．06，小于0．1，说明数据通过一致性检验。根据算得指标权重，在准则层中权重最大的为支农信贷资金投放和支农信贷资金利率，权重均为0．248，其次为三农发展。在指标层中，权重最大的五个指标依次为涉农贷款相对各项贷款利率高低、涉农贷款增速、农村人均纯收人、新型农业主体贷款占比和金融机构涉农贷款回收率。（二）基于广东省的近五年数据测算及趋势分析。基于上述绩效评价体系，将广东省19地市汇总数据代人算出2010年－2016年上半年货币信贷政策支农整体绩效，具体绩效情况见下表。通过绩效评价结果，发现广东省货币信贷政策支农效果呈现以下趋势和特点：1．基于层次分析法构建的货币信贷政策支农绩效评估体系能排除外部影响，较好拟合实际金融政策支农效果。相对于使用客观赋值法，本文通过层次分析法构建的货币信贷政策支农绩效评估体系可以有效避免由于财政支农力度、农业灾害等非货币信贷政策因素对绩效结构的外部影响，较好的拟合实际金融政策支农效果。从2010－2016年的测算结果看，结果与客观情况整体一致，具有推广运用的实践意义。2．货币信贷政策支农绩效稳步提高，绩效增长由规模扩张向质量提升转变。2014年－2016年上半年，货币信贷政策支农平均绩效为0．989，较2010年－2013年平均绩效提高了0．075，期间表征质量的支农信贷资金结构平均绩效稳步提升，有效弥补了表征规模的支农信贷资金投放平均绩效下降带来的影响，说明绩效增长由规模扩张向质量提升转变。2014年以来支农货币信贷政策更加注重对信贷资金的结构优化，总行先后出台《中国人民银行关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》、《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》等文件，除了引导支农资金避免过度进人县域房地产市场，还特别提出加大对新型农业经营主体、贫困地区的金融支持。3．支农信贷可持续性、三农发展绩效保持较髙水平，但支农信贷资金利率水平有待进一步降低。2010年－2016年上半年，支农信贷可持续性、三农发展平均绩效分别为0．151、0．178，均接近满绩效水平。支农信贷资金利率绩效小幅下降，说明政策工具未能显著降低支农资金利率水平，细分的看，表征支农资金绝对利率水平的绩效由0．041降至0．037，而表征相对利率水平的绩效由0．205降至0．170，相对利率水平降幅更大，在当前流动性较为充裕，整体市场利率水平下降的背景下，支农信贷资金的利率降幅不及一般贷款。

四、支农货币信贷政策工具绩效评估——基于广东省的实证

为了检验支农货币信贷政策工具对支农绩效的影响程度，本章对2011年－2016年上半年期间13个半年度的广东省内珠三角、东翼、西翼和山区？四个区域支农绩效进行测度，并以此为被解释变量，以各个支农货币信贷工具为解释变量，分别检验支农货币信贷工具的个体固定效应，以此分析支农货币信贷工具实施效果受地区、时期的影响程度。被解释变量：运用上文建立的货币信贷政策支农绩效体系，分别测度2010年上半年－2016年上半年珠三角、东翼、西翼和山区四个区域的支农绩效（IND），结果如下图：解释变量：通过采集广东省内自2010年1月以前开业的农商行、农信社、村镇银行使用支农再贷款（REL）、再贴现余额（RET）以及涉农指标符合定向降准条件释放资金（TARR）三个变量，为消除量纲的影响，对变量进行标准化处理，使其取值大于0，且方差为1，处理后各变量量纲不同造成的问题得到解决。采用面板数据单位根检验中的Summary检验，滞后阶数选择采用Schwarz法则自动选择，以下将LLC检验结果列出。由检验得出支农货币信贷政策工具绩效（IND）为平稳数据，而支农再贷款（REL）、再贴现余额（RET）、定向降准释放资金（TARR）三个变量为1阶平稳，回归分析对1阶平稳的三个变量差分后数据，防止由于非平稳数据导致的伪回归。为了更准确地检验解释变量对被解释变量的影响，本文借助hausman检验，L－L检验以及从核心变量系数具有实际意义的角度选取相应的模型，模型1首先检验各政策工具对支农绩效结果影响的显著性，模型形式为：＝／？＇以v＋／32／？￡7＾＋ft；，，＋C，＋＋，该模型采用变截距不变系数模型和个体固定效应模型最佳；模型2、3分别检验支农再贷款（REL）、涉农指标符合定向降准条件释放资金（TARR）对支农绩效结果的地区差异，模型2形式为：Q＋吖，，模型3形式为：＝AM邮．，＋G＋气，，均采用不变截距变系数模型和个体固定效应模型最佳，而投向涉农的再贴现主要集中西翼地区，其他地区较少发生，因为无法单独建立模型进行检验。整体来看，3个回归模型结果良好，／？2都在0．6以上，说明模型拟合优度较好，F值均在1％水平下通过显著性检验，DW值显示不存在明显的残差自相关，由结果可知：1．支农再贷款普适性髙、区域差异性小，适合作为引导资金加大三农支持力度的常规性政策工具。从模型1看，支农再贷款对支农绩效影响通过1％显著性检验，系数为正数说明支农再贷款与支农绩效均为正相关，与其经济意义相符，支农再贷款直接增加涉农金融机构“三农”信贷资金，同时明确规定再贷款资金必须投向涉农领域，通过直接增加资金和防止资金流出硬约束两重措施保障了支农、惠农的政策效果。从模型2看，支农再贷款在山区、珠三角和东翼均能显著提高支农绩效，且区域间系数差异相对较小。其中再贷款在山区对支农绩效的提升最为明显，系数为4．56，小幅高于珠三角的3．84，主要原因是山区五市是再贷款政策支持的重点区域，再贷款作为支农信贷资金来源之一，在该区涉农贷款中占比为2％，高于其他地区，频繁使用支农再贷款产生规模效应；珠三角地区金融机构经营效率和贷款审批最为高效，支农再贷款资金平均利用率达94．49％，政支持资金转化为涉农信贷最为迅速，因此政策工具支农效果仅次于山区。2．涉农再贴现产生的政策效果依赖于区域农业产群化水平，适合作为加大特定区域支农水平，促进支农政策与农业产群化形成良性循环的选择性政策工具。从模型1看，投向涉农再贴现并不能普遍提升全省四区域的支农绩效水平，主要原因是从总体看再贴现使用次数较其他工具都少，且使用区域主要集中在湛江、清远、河源等农业产群化地区，在非农业产群化地区受制于农业企业规模较小、产业链条较短、结算票据量不大等因素，难以取得广泛效果，而在农业产群化程度较高的地区如湛江，政策效果则非常明显。3．定向降准在释放流动性的同时能提升区域政策支农绩效，但政策效果区域差异大，在主要作为流动性操作工具的同时兼具调节区域间三农发展的功能。从模型1看，定向降准对支农绩效影响通过10％显著性检验，说明定向降准可以一定程度上提高支农绩效，但效果仍有提升的空间。定向降准目前为不定期实施，金融机构较难对政策形成明朗预期，同时并未对释放资金投向涉农设置硬约束，弱化了政策工具的引导信贷资金进入“三农”领域的效果。从模型2看，定向降准实施效果有较大的区域差异性，政策效果的区域差异与资金充裕程度成反向关系，存贷比较高的地区支农绩效增幅较大，该工具在山区对支农绩效的提升最为明显，其后依次为珠三角、西翼和东翼，系数分别为4．93、3．33、1．12和1。山区金融机构支农信贷增长受限于资金瓶颈，定向降准释放资金恰能解决资金来源问题。珠三角地区金融机构普遍存款规模较大，下调同样幅度的存款准备金情况下能释放更多的信贷资金用于支农，同时，珠三角也是完成农商行改制占比最髙的地区，农信社改制农商行不但使自身资本金扩大、充足率提高，也在公司治理水平、风险管理能力和盈利能力方面得到增强，更易于将定向降准释放的支农惠农政策信号嵌人经营管理决策中，从而提高支农水平。而东西两翼尤其是东部地区金融机构资金较为充裕，对加大支农信贷投入从而在达到定向降准后增加可贷资金的动力不强。综合两个模型的结果发现，定向降准在作为释放流动性的货币政策工具的同时还具引导金融机构加大涉农信贷资金投人、提升区域政策支农绩效的功能，但效果区域差异性大，在资金充裕地区效果有待提升。

五、研究结论及进一步提高货币信贷政策支农效果建议

（一）研究结论。1．基于层次分析法构建的货币信贷政策支农绩效评估体系能排除外部影响，较好拟合实际金融政策支农效果。运用显示，近年来广东省货币信贷政策支农绩效稳步提高，绩效增长由规模扩张向质量提升转变，但支农信贷利率水平有待进一步降低。2．货币信贷支农工具绩效存在地区差异，可统筹兼顾选择最优政策工具组合。其中，支农再贷款适合作为引导资金加大三农支持力度的常规性政策工具；涉农再贴现适合作为加大特定区域支农水平的选择性政策工具；定向降准在主要作为流动性操作工具的同时兼具调节区域间三农发展的功能。（二）进一步提高货币信贷政策支农效果建议。1．持续完善支农货币信贷政策绩效评估体系，丰富绩效评估结果运用。一是探索建立定期开展区域支农货币信贷政策绩效评估体系的制度安排，逐步丰富绩效评估结果运用，如将绩效评估结果作为调节工具使用的参考。二是完善涉农信贷指标体系构建，为强化支农信贷政策工具定向结构性调整功能，设计更灵活的货币信贷政策工具创造条件。如探索构建基于新型农业经营主体及贫困户贷款的政策绩效评估指标，作为信贷政策支农再贷款、再贴现额度分配的参考。三是提高支农政策绩效评估的科学合理性。如在定向降准考核中，剔除纳人涉农贷款范围的注册地在县域的房地产开发贷款，确保定向降准资金能投向政策支持的行业和企业等实体经济。2．根据各区域政策效应特点，结合定向降准实施情况设置再贷款操作导向，并进一步优化政策工具的实施环境和传导渠道。一是在实施定向降准的年份，珠三角和山区支农绩效本身提升较快，此时可以适当加大再贷款向东西两翼尤其是东部地区倾斜，拉动绩效落后区域的支农水平。二是在未实施定向降准的年份，再贷款作为支农、惠农的常规性政策工具在强化引导、加大投人，补足其他工具空缺的同时，应该更为注重区域间的平衡发展。三是对以西翼为代表的农业产群化地区应进一步加大再贴现政策投入，促进支农政策与农业产群化形成良性循环，同时，抓紧优化再贷款、定向降准等政策工具的实施环境和传导渠道，增加工具选择多样性。3．提升货币信贷政策工具的灵活性，进一步疏通支农传导渠道＾一是灵活根据金融机构资金松紧程度进行逆周期操作。如在货币信贷环境紧缩时，金融机构资金较为紧缺，提高支农再贷款总额度，从而确保金融机构支农信贷资金的持续性和稳定性，同时“因地制宜”，针对目前山区金融机构吸存较为困难，对支农再贷款资金依赖性较高，适当倾斜支农再贷款的额度，充分发挥再贷款作为普适性政策工具的支农绩效。二是提高支农再贷款利率定价的灵活性。如综合考虑金融机构发放的涉农信贷资金利率的优惠程度、涉农信贷政策导向评估结果、MPA评估结果给予金融机构支农再贷款利率一定的调整空间，对符合政策要求的商业银行提供更低的央行融资成本，体现利率的优惠性和惠农性，引导金融机构降低涉农信贷资金利率水平。三是提升结构性准备金政策考核的灵活性。目前定向降准主要以事前的考核决定降准与否，对改善信贷结构的影响有待提高，可增加对获得执行更低档次准备金率的机构涉农贷款增量和增速进行后续考核，如金融机构获得定向降准后，涉农贷款增量及占比不升反降，则取消下次定向降准的资格，引导金融机构将定向降准释放的资金投人涉农信贷领域。

作者:吴燕生 戴朝忠 杨伯凌 杨小琳 吕斌 代丹萍 张景智 张伦军 李鹏 单位:中国人民银行惠州市中心支行课题组