中长期信贷业务转型研究

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当前，农发行中长期信贷业务正面临新的挑战。2018年以来，政策环境出现较大变化，国家严控地方政府隐性负债的政策持续出台，并进一步严格管理金融行业对国有企业的投融资行为。农发行中长期信贷业务主要依靠财政性资金还款、办贷模式单一等发展弊端逐步显露，加大对乡村振兴战略支持力度的政策导向与中长期信贷业务不平衡不充分的发展之间的矛盾越来越突出。为更好服务乡村振兴战略，推动高质量发展，农发行中长期信贷业务转型已成为全行共识和当务之急。

一、农发行中长期信贷业务现状

中长期信贷业务是现阶段农发行服务“三农”最主要的手段。截至2018年三季度末，农发行资产总额69135.8亿元，其中各项贷款余额50400.6亿元（人行口径），占总资产的72.9%，而中长期贷款余额为30510.1亿元，占各项贷款总量的60.5%，在农发行总资产中占比达到44.1%。可以说，信贷业务是农发行的主体业务，而其中中长期信贷业务发挥了最为重要的作用。从支持领域看，农发行中长期信贷业务主要集中在农业农村基础设施建设领域。截至2018年三季度末，农业农村基础设施建设中长期贷款余额25677.74亿元，占全行中长期贷款余额的84.16%。而基础设施中长期贷款中又以棚户区改造（占比44.25%）、城乡一体化建设（占比23.69%）、农村公路建设（占比12.04%）等为主。此外，农发行中长期信贷业务近年来还扩展到农村集体经济发展、高标准农田建设、土地流转经营、林业资源开发与保护、海洋资源开发与保护、旅游扶贫、农村物流、产业企业科技创新等现代农业领域，但这部分业务在全部中长期信贷业务中的占比为4.94%。从信贷模式看，当前农发行中长期信贷业务存量和增量均高度依赖地方政府信用，其中又以政府购买服务模式为主。据不完全统计，农发行采用政府购买服务模式的中长期贷款余额在全部中长期贷款余额中的比重已超过七成。从还款来源看，农发行中长期信贷业务（尤其是基础设施类贷款）主要依靠财政资金，以企业经营性现金流还款的项目占比非常小。

二、中长期信贷业务在农发行服务乡村振兴中的定位

2017年以来，农发行提出了推进高质量发展，争当服务乡村振兴战略排头兵和主力军的战略目标。为实现这一目标，农发行在坚持政策性银行职能定位前提下，正在加快推进体制机制改革。中长期信贷业务作为农发行支农报国的主要手段，担负着十分重要的作用，中长期信贷业务转型已成为农发行新时期深化改革的必然要求和重要组成部分，成为当前亟需破题的重点之一。因而，必须加快推进中长期信贷业务转型，着力支持乡村振兴战略重点领域和薄弱环节，将农业农村基础设施建设、产业融合发展、绿色生态、农村土地制度改革等作为中长期信贷业务主战场和转型的发力点，坚决打好脱贫攻坚战，在乡村振兴中发挥主体和骨干作用。要把握乡村振兴中农发行中长期信贷业务的基本定位，必须筑牢两个根基，把握三大重点。一方面要筑牢粮棉油业务这个立行之基，全力服务国家粮食安全，另一方面要筑牢全力支持脱贫攻坚这个履职之本，充分发挥政策性银行抓重点、补短板、强弱项功能的职责，主动作为，服从于党中央大政方针。重点支持实体经济，稳中有进，培育一批优质实体客户群；重点支持基础设施建设，阔步挺进，切实解决农业农村基础设施薄弱“梗阻”问题；重点推进产业融合，创新前进，拓展农业政策性金融的服务功能。从政策性金融发展趋势看，农发行必须也必将建成更加完善的功能齐全、手段多样的金融产品和服务体系，进而通过这一体系满足客户多元化需求。也只有在这样的产品和服务体系中，中长期信贷业务的作用才能更充分地发挥。

三、乡村振兴中农发行中长期信贷业务转型主攻方向

乡村振兴中农发行中长期信贷业务转型要紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字方针，寻找制高点与突破口。（一）服务产业融合发展，支持现代农业体系建设。一是支持农业全产业链发展。依托各地农业特色产业，支持精深加工，大力推进标准化生产、品牌化营销，支持农产品冷链物流网络建设，发展农村电商，提升农业价值链。二是支持乡村旅游。从农发行目前支持乡村旅游的实践看，乡村旅游是实现城乡互补、以城带乡、城乡融合的重要方式和载体，更是做强农业、做美农村、做富农民的可行之道。依托乡村自然、人文资源禀赋，支持打造乡村旅游产业、文化产业，实现景区带村、村成景区。三是支持农业园区建设。支持一批现代农（渔）业产业园、农业科技园、返乡创业园、田园综合体，推动农村产业融合发展。（二）服务绿色生态发展，建设绿色信贷体系。聚焦绿色农业、美丽乡村、绿色生态城镇、水利、绿色林业、生态旅游和生态环境保护等七个领域，重点推进耕地保护和高标准农田建设、农村环境集中连片整治、城镇环境综合整治、水生态治理与保护、林业生态保护与修复、乡村旅游和特色休闲旅游、重要污染源治理等。坚持政府主导，依托优质客户，回归市场本源，尽快构建适应农发行职责定位的绿色信贷制度和产品体系。同时，加强绿色信贷战略研究，统领全行绿色发展；围绕市场抓好绿色信贷产品及模式创新与开发，进一步提升金融服务能力；实行客户名单制管理，打造多层次优质客户群。（三）服务农村土地制度改革，支持乡村全面开发。通过实施全域土地整治，统筹土地资源要素配置，整体谋划国土空间开发，带动乡村生产、生活、生态空间全面优化。全域土地整治规划要与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等“多规合一”。一是支持高标准农田建设，有效改善和提升耕地地力，提高粮食生产能力。二是支持农地整治，实施“旱地改水田”“中低产田改造”“滩涂围垦”“园（林）地还耕地”等，增加农地供给，解决耕地占补平衡问题。三是全面实施村庄整治、旧村改造、村庄撤并、城镇低效用地再开发和矿山环境生态综合治理等，盘活农村存量土地，获取增减挂钩节余指标，节余指标调剂产生的收益主要投入到村庄基础设施建设，推动村庄整治工作。（四）服务城乡融合发展，支持农业农村基础设施建设。一是推动城乡基础设施互联互通，支持农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，缩小城乡两元空间差距，为城乡各类资源相互流通提供快捷通道。二是改善农村人居环境，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，为美丽乡村建设提供金融支持。三是加强生态环境保护，推动资源节约集约循环利用，支持环境综合治理和山水林田湖草系统治理。四是满足区域基础设施、公共服务设施、产业配套设施的开发建设资金需要，促进资金、技术、土地等资源集聚使用，带动农民就近城镇化。（五）全力服务脱贫攻坚，支持创新发展。要聚焦精准方略，围绕建档立卡贫困人口“两不愁、三保障”，切实加大政策性金融投入力度。要聚力深度贫困地区，突出支持“三区三州”，重点支持省级深度贫困县和深度贫困乡、村。要突出支持重点，突出支持产业扶贫，加大基础设施和公共服务设施建设扶贫力度，继续做好定点扶贫工作。要创新产品模式，及时总结基层成功创新经验做法，优化扶贫信贷产品体系，进一步发挥实验示范区先行先试、探索路径的作用。

四、乡村振兴中农发行中长期信贷业务模式转型思路

乡村振兴中，回归市场化运作，创新贷款模式，构成推进农发行中长期信贷业务转型发展的重点工作之一。而模式转型又以合理设计和保证第一还款来源为关键，以落实第二还款来源为保障，以确保项目合规性为根本，以完善内部体制机制为支撑。操作层面，乡村振兴中农发行中长期信贷业务转型可以从政府主导、市场导向、同业合作、提升服务四个维度着手。（一）依托政府增信，坚持政府主导。乡村振兴中的中长期信贷业务重在补短板和强弱项，因而普遍存在建设期及利润回收期较长、公益性较强的特点，依靠社会资本进行投资建设的难度较大，且短期内社会资本参与量也很难满足需求，尤其是对于纯公益性的中长期信贷项目，必须发挥政府主导作用，在不增加政府债务的前提下，通过财政的制度性安排，在政府和借款人之间形成可行性缺口补助、财政资金奖补等多种利益关系，将项目第一还款来源与财政资金挂钩，同时，第二还款来源可以采取应收账款质押等方式予以担保，从而在一定程度上解决公益性中长期项目的资金缺口和担保问题。1．“政府主导、社会资本参与、政府付费和可行性缺口补助预算安排”的PPP和特许经营融资模式政府通过PPP、特许经营等模式向社会资本开放乡村振兴领域项目，一是从项目的第一还款来源角度看，还款资金主要来源于项目实施后所带来的综合收益，包括使用者付费、政府付费和政府可行性缺口补助，能够有效保证第一还款来源的合规有效；二是由于PPP项目和政府特许经营项目采取严密的流程管理机制，对银行自身而言，既保证了项目的合规性，同时也有利于防控信贷风险；三是有助于增加项目的投资资金来源，拓宽项目的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，促进经济结构调整和转型升级；四是对PPP模式项目自身而言，可以依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，有效降低项目的各项成本以及风险状况，实现更高的经济效率，形成PPP项目的优势，即“物有所值”。总之，政府通过与社会资本建立长期合作关系，能够实现“优势互补、利益共享、风险共担、合作共赢”。2．“政府主导、专款专用、风险可控、到账即收”的过桥贷款模式过桥贷款是在国家批准同意的特定领域，农发行为有明确财政性资金还款来源的项目在中央、省或市县级政府财政投资资金到位前，提供过渡性资金安排，以保证项目及时启动和不间断实施而发放的政策性贷款。该模式的还款资金主要来源于目前不能及时到位的、已纳入财政预算的政府投资资金或财政转移支付资金，第一还款来源有保障。从农发行前期已发放的过桥贷款情况来看，该模式具有不增加政府债务、无资本金要求、可采用信用贷款方式和易操作的特点，但由于该模式政策性极强，目前只适用于国家明确规定的重大水利工程、扶贫和应急救灾等领域。3．土地指标交易模式土地指标交易模式是指以补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标产生的收入作为还本付息来源，向农发行申请贷款的融资模式。根据国家相关规定，交易指标由县级人民政府或其指定部门持有，交易收入一律纳入财政资金管理。因此，该类项目须以当地政府出台土地指标交易管理办法或操作实施细则为前提，须明确按照“谁投资、谁实施、谁收益”的原则，允许将指标交易收益或形成指标的“投资成本+合理收益”按照一定程序和要求，全部或部分返还给项目实施主体。按照指标类别不同，土地指标交易模式又可分为补充耕地指标交易模式和城乡建设用地增减挂钩指标模式两种子模式，这两类项目根据政策要求不同而使指标收益产生的机制有所差异，进而使办贷操作和贷款管理要求存在区别；根据实现交易指标收益的方式不同，又可分为指标交易收益返还模式、定额奖补模式和成本返还模式等几种类型。（二）依托优质客户，回归市场本源。对于承贷主体自身现金流充足的乡村振兴中长期贷款项目，可采取公司自主经营模式。而根据项目收益能否覆盖贷款本息，又可以分为项目经营收益覆盖和企业综合收益覆盖两种模式。1．经营性项目“公司主导、市场运作、经营收益覆盖”的企业自营融资模式项目公司或其控股公司作为项目的实施主体，按照经济规律，采取市场化运作，主导项目建设运营并实现收益，偿还贷款本息。该模式项目系经营性项目，自身收益良好，经营性现金流比较充足，能够实现全部覆盖项目建设营运总成本。项目经营收益是企业还本付息资金的全部来源或主要来源。对于这类企业和项目，关键在于合理预测经营收入，并科学测算第一还款来源，在此基础上，可采取组合担保方式，确保第二还款来源的足额有效。2．非经营性项目“政府主导、公司运作、综合收益覆盖”的企业自营模式采用该模式的项目一般是当地政府高度重视，着力推进的重点项目，政府按照合规程序确定融资主体，项目公益性较强，社会效益明显，自身经营收益不能覆盖项目建设运营总成本，或回收期过长，项目收益不足以还本付息，需要通过借款人其他综合收益资金或财政奖补资金等偿还贷款本息。按照项目还款来源分析，项目还本付息的资金来源分为项目收益和借款人其他综合收益，其中，项目收益又分为项目自身经营收益和财政奖补资金（如各级财政贴息、整合财政涉农补贴、财政事前事后财政奖补资金、可行性缺口补助以及税收返还等）；借款人其他综合收益又分为项目公司其他经营性收益和政府其他财政奖补资金。该模式还款来源实现了由单一项目现金流向借款人综合现金流的转变，拓宽了项目的第一还款来源。（三）依托同业合作，发挥各方优势。加强同业合作是政策性银行开展业务的重要方式，当前农发行比较可行的同业合作方式包括以下三类：一是银团贷款模式，与国有大型银行合作，既可降低单一客户风险集中度，也可学习借鉴同业开展乡村振兴中长期信贷业务方面的相关经验。二是支农转贷款模式，将农发行资金优势与当地农商行等机构网点多、客户熟悉度高等优势相结合，对银行业金融机构集中授信，并以合同协议方式明确农发行资金用途及惠农条件，由当地银行业金融机构完成最终零售，推动乡村振兴中长期信贷业务发展。三是政银担、政银保等合作模式。加强与地方政府、政策性担保和保险机构的业务合作，推进与国家农业信贷担保联盟及各大保险公司等全面战略合作，共同推进乡村振兴中长期信贷业务。（四）依托综合服务，挖掘自身潜力。在传统信贷业务的基础上，为客户提供综合性金融服务和融智服务是农发行不断挖掘自身潜力、创造更好客户体验、拓展乡村振兴金融业务的重要手段。如直接投资、大力推进发行债券、开发和完善基金业务、融资租赁、保理、信托、企业理财等业务，都可以成为发展乡村振兴金融业务的抓手，助推中长期信贷业务转型发展，并为客户提供综合服务。此外，帮助客户制定乡村振兴中的发展战略和中长期项目组织规划，设计融资方案，为客户在贷款审批以及财政贴息申报等方面提供融智服务，也能为提升农发行中长期信贷业务服务乡村振兴战略的综合能力创造条件。提供综合服务的这些路径和手段共同构成农发行提升客户美誉度并为其提供一揽子金融服务的工具箱。这个工具箱的完备程度也就决定了其中中长期信贷业务的发展水平和发展空间。农发行服务乡村振兴战略是一个系统工程，最大的难点在围绕这一战略推进自身体制机制改革创新，中长期信贷业务转型只有融入这一改革创新之中，才能把握好方向并发挥最大作用，这是农发行的一篇大文章。）

作者:张程 单位:农发行总行创新部