政府助推下小额信贷发展思索

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近年来，海南省地方政府在政策体系构建、组织机构建设、贷款信息服务、财政资源扶持、信用环境建设、农户培训引导方面多措并举，有效助推了小额信贷业务的快速发展，为金融支持低收入群体摆脱贫困恶性循环拓展了思路lI。

一、海南省小额信贷业务发展与政府扶持情况

(一)海南省小额信贷产品创新推广情况

近年来，海南省小额信贷业务呈现蓬勃发展势头。2010年，全省累计发放小额贷款28．2l亿元，同比增长73．5％。截至2010年末，全省小额贷款余额达到48．81亿元，同比增长25．4％；惠及农户28．14万户，普惠率④达到25-3％②。中国农业银行海南省分行以“惠农卡”为载体的小额信贷产品、中国邮政储蓄银行海南省分行面向农(商)户的无抵(质)押小额货款产品均在全省范围内得到推广。特别是海南省农村信用社作为地方法人金融机构．在产品创新方面具有更大的自主权，在结合区域农户需求特点拓展小额信贷产品体系方面发挥了明显的优势目前，海南省农村信用社已形成以“一小通”整贷整还小额贷款为推广重点，根据各市县特点区别布局．包含十余类产品的小额信贷产品体系，成为海南省推广小额信贷的主要平台，其在海南省小额贷款存量中的占比高达84．8％

(二)地方政府对小额信贷业务的扶持方式与推进情况

2007年3月，海南省琼中县政府和县农村信用社共同建立小额贷款合作平台，逐渐探索出了“特色经济+小额信贷+政府弓l导”三位一体的小额信贷创新模式(以下简称琼中模式)。在该模式中，政府在贷款制度设计、培训引导、贷前审批、贷后管理方面均发挥了重要作用，大量政府优势资源的助力推动了“琼中模式”小额信贷短时期内取得显著成效。“琼中模式”开创了海南省多层次利用政府资源扶持小额信贷业务的先河，调查显示，海南省各市县地方政府在扶持小额信贷业务发展方面已作了大量工作，并取得了一定成效，政府扶持已成为小额信贷业务快速发展的关键因素。

1．政策和组织体系构建。截至2010年末，海南省l8个市县中已有12个制定了小额信贷相关政策文件，15个市县成立了农村小额信贷领导协调小组，l7个市县在辖内乡镇设立了农村小额信贷服务站，12个市县在村一级成立了联保小组的领导协调机构，加强与村级联保小组的工作联系，12个市县形成了较为完整的市(县)、乡、村三级工作组织架构。

2．贷款信息服务。海南省琼中县构建县、乡、村三级小额信贷服务网络，向每个借款农户发放农村小额服务联络卡，贷前、贷中、贷后信息服务环环相扣。屯昌县举办信贷产品现场推介会，邀请县电视台录像并播放．提高产品推介受众面。东方市逐级召开动员大会传达相关政策到镇、村和农户，每个村委会办公室门前设立宣传栏公开小额信贷信息，抽调相关单位人员组成工作组配合小额信贷相关工作。

3．财政资源扶持。2010年，海南省制定了《海南省农民小额贷款贴息资金管理暂行办法》和相关实施细则，设立海南省农民小额贷款贴息资金．专项用于支持农民小额贷款工作。2010年海南省共安排7700万元用于农民小额贷款贴息资金．同比增长1．2倍。14个市县政府贴息资金已安排到位，其中11个市县贴息比例最高可实现全额贴息，l2个市县建立了动态贴息机制，以提高对农户信用行为的激励和政策导向性。另外，为提高金融机构开展小额信贷业务的积极性，部分市县已探索建立对金融机构的激励机制。

4．信用环境建设。海南省有17个市县在地方政府、人民银行、农村信用社的推动下，通过不同方式开展了农户信用信息系统或农户信用档案的建立工作，6个市县针对农户建立了除动态贴息机制外的信用评定机制及相关激励机制。

5．农户培训引导。海南省有l6个市县地方政府对贷款农户开展了培训引导工作。2010年海南省科技厅与海南省农村信用社积极探索新型合作机制，将所有小额信贷技术员由科技厅聘为科技特派员，与各乡镇农业科技ll0服务站对接，帮助农民解决生产技术难题。

二、政府助推模式下小额信贷业务发展存在的问题

在农村金融领域，农业的产业弱质性及其外部性相较其他产业更加显著，农村金融市场的“不完全竞争性”突出．尤其是在农户小额信贷操作中，放款一方(金融机构)对于借款人的情况无法充分掌握，完全依靠市场机制难以培育出一个社会所需要的金融市场。因此，政府应当在其中发挥一定的作用。就海南省的实践经验来看，政府助推模式收效明显，但也存在一些问题有待改进。

(一)各市县业务发展参差不齐，政策扶持力度不一2007年以来．海南省陆续推广小额信贷产品和业务的创新经验，出台一系列支持金融发展和创新的政策措施，但各市县小额信贷业务发展状况仍存在较大差距．根据对海南省l8个市县小额信贷普惠率的测算，最高的为38．2％，最低的为13．8％，相差24．4个百分点。同时，政策措施在海南省各县市的落实存在显著差异，截至2010年末，仍有三分之一的市县未出台小额信贷相关扶持政策，未实际发生农户财政贴息，政策执行力度亟待提高。

(二)农户信用信息资源分散化，欠缺统一征信评定标准信用制度作为约束行为主体的规范、标准及其产权结构的合约性安排，对金融资产的配置效率发挥着基础性作用[21。长期以来，农村金融信用制度的缺失。造成信用关系的扭曲和行为主体的逆向选择，增加了信用过程的交易费用，制约了小额信贷业务的持续发展。对此，政府应为小额信贷机构提供长期的信用支持，特别是信用档案建立很大程度上约束了机会主义，使贷款者的行为有了一定程度上的可预见性．有利于降低交易成本。目前．海南省各市县农户信用环境建设工作开展主要表现在以下几个层面：一是海南省农村信用社在系统内部的农户信蹦信息系统。系统信息涵盖较为全面，但由于2010年才开始建立，正在推进中，录入信息有限。二是以琼中为代表的市县地方政府开展的农户信用信息档案及信用评定激励机制建设工作。目前覆盖面较小，大部分市县尚未开展。三是人民银行征信系统金融机构农户贷款信息纳入部分。农户信用信息资源分散化采集运作，一定程度上造成重复工作导致资源虚耗。同时，由于各层面农户信用信息侧重点不同，金融机构、各市县地方政府在信用评定标准方面存在差异，不利于小额信贷业务的全面推广和全省农户环境的全局构建。

(三)贷款风险大、管理成本高，制约金融机构开展业务的积极性作为一种金融创新模式。小额信贷在机构组织和业务操作上与传统金融业务截然不同，具有独特的风险特征，单笔额度小、管理成本高。加之海南热带农业面临着台风、干旱等自然风险，也面临价格、产品同质性等市场风险。在缺乏有效的政策性、商业性保险的条件下，小额信贷产品风险难以完全通过市场化、商业化的方式加以覆盖。国外学者Mordueh曾提出小额信贷的双赢命题，即“业绩良好的小额信贷机构同时也能最大限度地减轻贫困”．但并未得到逻辑上以及现有经验证据的充分证实【3]。就海南省具体情况来看。尽管出台了财政贴息等相关扶持政策，但目前仅有三家金融机构开展小额信贷业务，且其中海南省农村信用社占据了绝大部分市场份额，其他金融机构对介入该业务领域仍心存顾虑。

(四)政策扶持与地方财政压力潜在矛盾，政策持续性面临考验就目前海南省小额信贷发展状况来看，政府助推模式短期收效良好但地方政府对小额信贷业务的大力扶持需要大量人力、财力、物力的消耗。以财政贴息为例，随着未来小额信贷业务的迅速发展，贴息金额也预将大幅增长，而地方财政压力的不断加大或将影响到扶持政策的可持续性。一旦政府外力减弱，现有小额信贷模式极易重新陷入制度不稳定状态。对于仍处于推广阶段的海南省小额信贷业务而言，如果全面依靠金融机构自主运作，仍面临较大困难。如何拓宽外力支持渠道、逐渐将政府制度创新转化为市场内源性创新、构建小额信贷可持续发展模式已成为现阶段亟需思考的问题。

三、政府扶持小额信贷业务良性发展的建议

(一)建立部门联合督办机制．积极开展小额信贷产品推介和经验交流为了促进海南省各市县加快小额信贷业务的全面推广，提高政策执行力，建议海南省政府相关部门联合建立小额信贷丁作考评制度，定期对各市县小额信贷推广、财政贴息支持、信贷信息服务、农户培训引导等政策扶持情况进行督导，协调地方政府提高相关政策的执行进度，推动小额信贷业务在海南省快速均衡发展，并将考评督办结果作为地方政府年度考核的重要依据。研究编制小额信贷产品推介目录，推动各市县通过发放宣传资料、开展产品推介会、媒体宣传等方式提高农户对小额信贷产品的认知度。定期召开小额信贷联席工作会}义，构建各市县、各金融机构小额信贷创新推广经验的交流平台，助推小额信贷业务的快速良性发展。

(二)整合农户信用信息资源，建立统一的农户信用评价体系建议全面整合人民银行征信系统、地方政府、金融机构农户信用信息资源，建立统一的农户信用信息系统和信用评价体系。各金融机构可查询农户信用状况．自主决定贷款审批及利率优惠政策。推动各市县地方政府尽快台农户信用行为激励机制，定期根据信用评价结果进行正向激励和违约惩戒，并将其列入辖内小额贷款组织协调工作的评价指标体系。通过建立统一的信用评价体系可大大提高农户信用评价的高效性、公平性和权威性，有助于农户树立诚信意识，营造良好的信用环境。同时，也为金融机构减少信息不对称、防范小额信贷风险奠定基础。

(三)强化风险补偿和正向激励机制，提高金融机构拓展小额信贷业务的积极性为了推动金融机构广泛参与小额信贷业务，首先应完善针对该类业务的风险补偿机制。由地方政府设立小额信贷风险补偿基金，对金融机构尽责管理仍无法收回的贷款予以代偿。同时。充分利用地方政府基层组织优势．协助金融机构进行调查跟踪和贷后管理。其次应推动各市县定期对辖内金融机构小额信贷业务情况进行评估，运用地方财政贴息资金建立面向金融机构的激励机制，提高其创新拓展小额信贷业务的积极性。

(四)创新“小额信贷+保险”模式，有效分散小额信贷风险由于海南农户贷款主要用于种植和养殖业，面临较大的自然风险和市场风险，需相应推进小额保险产品的积极介入。应推动海南省内保险机构积极创新，结合省内农业发展特点设计适应本省贷款农户需求的小额保险产品，使之与小额信贷产品的期限结构、风险保障要求等相匹配，以有效分散小额信贷风险。同时，鼓励保险机构与开展小额信贷业务的金融机构加强业务联合，拓展“小额信贷+保险”的捆绑营销模式，推动小额信贷的可持续发展。

(五)探索引入民间资本，促使政府资源扶持与地方财政承受力相适应就海南省小额信贷的发展阶段来看，依靠外力支持是不可避免的。关键要保持扶持外力的持续稳定性。一方面，应积极考虑引入民间资本，减轻地方财政压力。除引入社会捐赠、周际援助项目资金外，各市县也可考虑积极引导、推进社会资本组建小额贷款担保公司。另一方面，确保政府资源扶持与地方财政承受力相适应，以维持政府外力的可持续性。在农户信用环境优化的背景下．针对已利用小额贷款脱贫致富的农户群体，可研究探索部分扶持政策如财政贴息的适时退出机制，但退出标准不应简单地以农户享受政策年限确定，而应综合农户经济水平、贷款政策导向性等综合考量。