扶贫小额信贷在精准产业扶贫的运用

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「摘要」小额信贷是农村经济发展、贫困地区产业发展的重要经济支撑力量。为推动农村脱贫攻坚目标的实现，我国政府部门主导推行了福利性较强的扶贫小额信贷以解决贫困农户发展产业中面临的无资金或资金投入不足问题，对带动贫困人口脱贫取得了一定的成效，但实践中扶贫小额信贷易呈现出贷款偏离贫困目标群体、贷款资金使用效益低下、挤占公益型小额贷款等困境。笔者基于对贵州省小额信贷在农村精准产业扶贫实践中的调研，结合理论研究探讨了扶贫小额信贷在贵州农村精准产业扶贫实践中面临的困境及对策。

「关键词」小额信贷；精准扶贫；产业扶贫

长期以来，金融扶贫是我国政府重要的反贫困政策工具，但金融扶贫常出现难以瞄准目标客户、交易手续繁琐、交易成本过高等功能性和制度性缺陷。小额信贷作为专门面向贫困人口和低收入人群提供的小额度金融信贷服务方式，具有灵活快捷的制度优势与全面准确的信息优势，是促进农业产业发展、解决产业资金需求不足的重要金融方式，与农村地区具有天然匹配性，是解决农村贫困问题的重要市场驱动力量。设计与需求相符合的小额信贷供给模式，让每一位有发展意愿的农村贫困人口都得到一定的金融支持或贷款权利，使贫困人口借助贷款和市场摆脱贫困，是我国农村金融扶贫的宗旨，也是我国打赢脱贫攻坚战的重要途径。2015年，国务院扶贫办将扶贫小额信贷纳入精准扶贫十项重点工程之一，并了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，明确要求推进扶贫小额信贷工作，提高扶贫精准性和有效性，指出扶持对象是具有贷款意愿、有就业创业潜质、有技能素质和还款能力的建档立卡贫困户。2015年5月，贵州省根据国家政策结合当地情况制定下发了《贵州省创新发展扶贫小额信贷实施意见》，提出“建立扶贫、财政、银行、保险、担保相互协调配合的新型扶贫模式，丰富扶贫小额信贷产品，创新贫困村金融服务，改善贫困地区金融生态环境，推动扶贫产业规模发展，实现扶贫小额信贷覆盖建档立卡贫困户比例有较大增长，促进贫困户贷得到、用得好、还得上、逐步富”。2015年10月，贵州省扶贫办、人民银行贵阳中心支行、贵州省农信社联合印发了《贵州省精准扶贫特惠贷实施意见》，设计了专为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年期以内、免除担保抵押、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的低利率、低成本的扶贫小额贷款产品“特惠贷”，并明确了贷款贴息资金和“特惠贷”风险补偿金的来源。2015年12月，贵州省银监局也制定了《关于银行业支持脱贫攻坚的指导意见》，提出“盯住”建档立卡贫困户，通过“特惠贷”等产品对产业扶贫、移民搬迁予以支持;“盯住”银行业金融机构向乡村延伸，推动金融服务由“村村通”转为“人人用”，探索推广产业扶贫链融资等模式。无论从政策还是资金投入上，政府主导的扶贫小额信贷均得到了财政、扶贫、银行等各部门的大力支持和配合。贵州各地也相继出台了各县精准扶贫“特惠贷”实施意见等，积极推进相关工作。截至2017年6月，贵州全省农村信用社、村镇银行累计向22.37万户建档立卡贫困户发放扶贫小额信用贷款101.74亿元，贷款余额达到218.23亿元。贫困县全部建立了扶贫小额信贷风险补偿机制，全省共注入风险补偿资金8.9亿元，使用风险补偿金72.6万元，风险补偿金余额8.9亿元1。政府贴息的小额信贷政策的推行对各地农业扶贫产业的发展起到了积极的推动作用，但随着产业扶贫、小额信贷扶贫的深入推进，政府主导的扶贫小额信贷在实践中逐步呈现出与预期政策目标设计不符，难以实现“扶贫济困”宗旨，甚至出现贷款者利益被侵占的现象，凸显出政策风险大、难以持续等困境。笔者基于对贵州省精准产业扶贫中小额信贷实践的调研，结合理论研究探讨扶贫小额信贷在贵州精准产业扶贫实践中面临的困境及对策建议等。

扶贫小额信贷在贵州农村精准产业扶贫实践中的困境

（一）扶贫小额信贷的供给与需求不对称。按照贵州省在“十三五”期间精准扶贫“五个一批”的计划，将有超过1/3的贫困人口通过发展产业脱贫，财政专项扶贫尽管每年投入大量资金发展扶贫产业，但项目制运作的扶贫产业资金投入期一般为一年，资金投入具有短期性、不可持续性，且政府主导的产业发展具有规模化倾向，通常借助扶龙头、带农户的方式发展。以贵州的现实情况看，剩余农村贫困人口分散，主要分布在各种设施和资源条件相对较差的区域，难以形成规模化的产业，所以深度贫困区域的极贫人口还需要采取以户为单位的小型种、养和其他产业发展方式，这部分人群欠资金、缺技术。依据贵州省扶贫部门2017年的估算，贵州省精准扶贫小额信贷资金实际需求约为600亿元，但可使用的扶贫再贷款规模仅有200亿元，缺口约400亿元2。而且由于财政贴息专项资金投入有限，个别县（市、新区）发放扶贫小额信贷贫困户多，贴息资金量大，而由于县级财力有限，导致贴息资金也不能满足扶贫小额信贷工作推进的需求，扶贫小额信贷资金的供给与需求不相适应。（二）扶贫小额信贷偏离产业扶贫目标群体。在贷款对象的选择上，尽管政府有明确要求，扶贫小额信贷必须用于贫困人口发展产业，或贷款参与龙头企业发展，建立利益联结关系，带动贫困农户脱贫。但在实践环节，却产生两种贷款利益不能瞄准扶贫人口的情况。一是散户、极贫户难获贷款。扶贫小额信贷尽管由财政贴息但本金来源是银行，贵州省的“特惠贷”，本金主要是农村信用社投入，利息由财政补助，虽规定设立风险补偿基金，但部分地区并没有完全按政策设立风险补偿金，风险还是主要由农信社承担，因此实践中出现有的地方人为增加审批环节、提高申贷门槛，如：须经过“村委、驻村工作队、乡镇、县扶贫办、县脱贫攻坚指挥部和金融机构”层层把关，贫困户从申请到获得“特惠贷”资金所需时间较长，增加了贫困户申贷成本。还有的地方降低审批金额，如：申请5万元的最终只批准2万～3万元，贫困户发展生产合理资金需求得不到满足。二是与企业联结利益难到户。为融合小额信贷和扶贫产业资金，政府鼓励贫困户按照“量化到户、股份合作、入股分红、滚动发展”的方式，与扶贫龙头企业、农民专业合作社建立利益联结，将获得的小额信贷资金参与扶贫特色优势产业建设，集中使用，通过企业带动农户增收脱贫，实现产业扶贫效益到户。银行也更倾向于鼓励这种贷款方式，但是在实践中，多地存在企业与贫困户间利益联结不牢固，甚至出现企业侵占贷款资金利益的情况，导致扶贫小额贷款在精准产业发展中不能有效瞄准目标群体，违背了政策设计的初衷。有的县将“特惠贷”直接以农户名义打捆给企业使用，农户有自我发展意愿缺资金的却得不到贷款，而农户分红份额只略高于银行存款利息，如：以农户名义贷款5万元打给企业使用，企业每年分给农户3000元，但企业却拿到了政府全部贴息的贷款，到期归还贷款后，农户就没有了可持续性收益。（三）扶贫小额信贷政策的可持续性差。政策的可持续性差主要表现在扶贫信贷资金投入主体单一和贷款管理不规范。首先资金投入难以持续，由于小额信贷的本金来源主要是指定的银行等金融机构，如“特惠贷”执行主体机构只有农村信用社，其资金投入量有限，承担的风险有限，而且财政贴息投入政策的时间是否受脱贫攻坚任务完成时间的限制也未明确，本金来源单一，政策难以长期持续。其次管控不力，致使政策难以持续，由于扶贫小额信贷政策推行主体和执行主体不一致，实践中双方追求不同的目标，加上贷款群体风险分散、管理成本高而无弥补的渠道，因此在管理上易出现放贷不规范、后期管理跟进难等问题。如部分乡镇、村审核不严，对贷款用途未作认真考察，存在建档立卡贫困农户产业发展思路不清，盲目贷款，未按规定用途使用贷款的现象。如：贷款时注明是养殖或农业经营，实际用于建房或嫁娶等其他方面，或将贷款转存于其他银行，不用于生产经营，甚至出现户主外出打工，项目和贷款无法跟踪管理的情况。若发放的贷款不能按期收回，后期坏账率高，则政策必然难以持续。（四）扶贫小额信贷风险防控机制不健全。扶贫小额信贷尽管是政府主导，但仍需按市场规律运行，并要设计好信贷资金的风险防范管理机制。目前以贵州省的实践来看，在信贷风险管理上主要存在两方面的问题：一是政策规定的风险补偿金未完全建立或变通处理。根据规定，扶贫小额信贷应设立风险补偿金，但由于贫困地区可用财力普遍短缺，因此部分地区并没有按规定保障扶贫小额信贷风险金的投入。部分县市未按照相关规定及与金融贷款机构协议足额注入风险补偿金，而是采取变通处理，如在主办银行财政存款中指定一定份额为风险补偿金，协议明确有担保功能，政府承诺不抽离。这种出资不规范、没有进入保证金专户的担保增信资金和风险补偿承诺使银行面临较大的法律风险。在一些县市，即使是这种协议约定的风险补偿金也不是一次到位，而是视银行投放扶贫小额信贷的进展情况逐步补充，由于补充不到位，已通过银行内部审核的扶贫小额信贷难以实现及时足额投放。二是相关的农业保险推行不足。尽管在《贵州省创新发展扶贫小额信贷实施意见》中要求，金融机构根据农户小额信用贷款的相关规定，对建档立卡贫困户进行信用等级评定，鼓励贷款农户通过投保贷款保证保险或产业项目农业保险等方式予以增信。但长期以来，居住在偏远地区的贫困农户缺乏农业保险购买意识，参保不积极、不主动，加上地方政府对保险扶贫的政策支持和激励机制不够，对省内保险扶贫的政策认识和运用不足，使得农业保险在防控风险上没有发挥应有的作用。（五）扶贫小额信贷的贷款主体和扶持对象均缺乏内生动力。扶贫小额信贷主要是为了实现社会目标，扶持弱势群体，金融机构主体作为市场主体注重追求市场利润，按现行政策，尽管利息由财政全额或部分贴息（一般控制在5%以内），但风险补偿安排中银行要承担20%～40%的比重，银行实质上仍存在较大的风险敞口，扶贫小额信贷风险溢价得不到足额的担保支持和贴息覆盖。另外，脱贫攻坚政策窗口预期到2020年，脱贫后相关政策能否延续难以准确预期，银行进退两难，抑制了银行创新发展扶贫小额信贷的积极性和主动性。农户也缺乏贷款发展生产的内生动力，有宣传上的原因，也有制度本身的原因。“特惠贷”政策宣传手段较单一，目前主要依靠农信社墙体标语、户外广告等方式进行宣传推广，部分贫困户不知晓“特惠贷”政策，不清楚办理程序、条件，不知道可利用贷款发展生产创业增收。目前，贵州省贷出的扶贫小额信贷主要是“农业经营主体+建档立卡贫困户”贷款，即企业通过吸收贷款“入股”、吸纳就业、流转土地、提供订单等利益联结机制带动贫困户增收脱贫，实践中，县乡政府主要以贫困户在贷款期限内增收尽快越过收入贫困线为目标，短期行为较为明显，在激发贫困户贷款发展生产的内生动力方面做的工作不多，效果不明显，在现有贷款总额中贫困户有内生动力自主贷款、自用贷款以发展生产、自主创业而实现增收脱贫的贷款占比较低。（六）扶贫小额信贷挤占排斥公益型小额信贷。政府主导的小额信贷进入农村市场后，对公益型小额信贷和商业小额信贷均造成了一定的排斥。一方面，由于政府主导的福利型小额信贷利率低且由财政贴息，农户不需要承担资金使用成本，而公益型及商业型的小额信贷需要支付高于市场利率的资金使用成本，因此公益型的小额信贷受到的关注越来越少。另一方面，由于福利型小额信贷不能瞄准目标群体、出现贷款未按用途使用，甚至存在以为贷款可以不用偿还等情况，使得农村信用环境受到影响，导致公益型、商业型的小额信贷也难以在农村推行其相关的信贷产品。

对策探讨

扶贫小额信贷虽然能借助政府强有力的行政力量获得财政及社会各界的大力支持，为农村产业扶贫提供重要的支撑作用，但是由于其福利性强，资金投入主体和政策主体不一致，因此易陷入贫困户利益被侵占、偏离扶贫目标、管理不规范等困境，政府应进一步完善顶层制度设计、规范管理、引入贷款主体竞争机制，并促进公益型小额信贷的发展，形成政府、市场共同协作支撑农村金融扶贫的局面。（一）完善扶贫小额信贷顶层制度设计。扶贫小额信贷在顶层制度的设计上，首先要保证能让贷款精准到扶持对象，瞄准建档立卡贫困户，根据发展意愿简化放款程序，精准放贷。无论贫困农户是将贷款用于自主发展生产还是加入企业产业发展，均应确保贷款取得的发展收益实现利益到户。尤其是针对参与企业发展产业的贷款需要在制度中明确农户获益的环节、方式及利益分配比重等，做好政策宣传，保障农户利益，切实调动贫困农户发展生产的内生动力。其次，制度中要规定贷款主体的责任及考核办法，即贷款金融机构在扶贫小额信贷中的主体责任及考核办法，不能人为增加审批环节、制定限制性的贷款规定，导致贷款者实际成本加大，只要是精准扶贫建档立卡贫困户有发展的意愿、能力及发展方向，就应保障畅通快捷、便利的贷款程序。第三，要发挥好村支两委在贷款去向上的监督作用。探索农村社区在扶贫信贷管理、教育、指导方面的做法，通过村支两委、农村信贷员与借款人建立紧密的联系,通过“软信息”与借款人建立长期的信用合作关系，设计合理的还款方式以减少违约的概率。（二）规范扶贫小额信贷的管理。由于扶贫小额信贷的福利性较强，因此在实践中容易造成利益侵占，贷款偏离扶贫目标的问题，因此在管理上需要进一步做好规范工作，在事前及事中做好防控工作。首先，规范对贷款对象的识别管理。政府相关部门应负责完善扶贫小额工作方案，乡镇、村支两委与农信社协作做好贷款发放和使用工作，乡镇、村支两委协助农信社开展贷款入户调查、农户选择、产业引导、带动对接等基础工作，严格识别贷款对象,严格界定贷款用途,防止冒贷、转贷、虚报户数、虚报需求或以贫困户的名义骗贷。其次，规范放贷程序及后续管理。各级农信社对有产业发展意愿及能力的建档立卡贫困户,不应再加设年龄、婚姻等门槛,对有不良信用记录但已还清贷款的贫困户应适当降低贷款的信用条件,给予贷款支持；对有经营能力、有致富门路的贫困户要支持自主经营使用、发展致富项目；对缺乏致富能力、无致富项目的贫困户要发挥基层政府的政治优势和组织优势,通过联合、入股、流转、托管等方式,把贫困户有效组织起来，提高贷款使用效益。对投入资金发展后续管理应明确分工、协作共抓，扶贫部门应主动跟进项目执行情况，信贷机构应跟进资金使用去向情况，及时发现问题、规范管理。（三）引入放贷主体竞争机制。政府主推的小额信贷产品，虽是政府主导还需市场运作，但实践中不是只把审贷和放贷权保留在银行手中便是市场运作。目前地方政府主要通过农信社发放扶贫小额信贷，为激发其积极性，在融资及财政补贴上都有相应的优惠政策，这样的垄断局面，变相加大了金融扶贫的机构运营成本，容易制造寻租。既然要推行小额信贷普惠贫困群体，则首先要在贷款主体上应采取竞争规则，即只要是正规金融机构均可成为放贷主体，不能强行指定某一家金融机构，应通过市场竞争，如项目招标等公平竞争手段，引入各类金融机构主体竞争机制，这样有利于降低扶贫交易成本，让放贷主体主动改进放贷管理的各个环节。其次，对引入的不同放贷主体应建立健全竞争考评机制，设定量化指标，对于完成任务较好的可以给予更多具体的财税支持政策，促成金融机构之间的竞争，促进银行变被动为主动，主动上门调查、主动送贷入户，确保扶贫小额信贷的健康发展。（四）健全扶贫信贷风险防控体系。扶贫小额信贷风险防控体系的完善需做好三个环节的工作：一是事前应做好政策的宣传，政府相关人员应做好政策宣传、解读，应把控好目标群体的准确性，作好沟通、协调、教育工作，明确贷款机构和贷款人的相关责任和义务，保证政策的可知性及执行的公平、公正。二是进一步落实风险补偿金制度，确保风险补偿金能及时足额的到位，同时还应探索将小额信贷与投保相联结的方式，建议投保金额也列为财政专项补助，形成“政府+银行+保险”的风险分担机制，可考虑试点“以风险补偿资金购买贷款”保证保险等做法，切实做到风险可防控，银行可赢利，政策可持续。三是事中监管上，可采取“溯源、倒逼”管理方式，即通过跟踪贫困户使用贷款资金取得的受益成效，考评贷款资金的使用效益，倒追资金投向，及时防控信贷资金风险。（五）加大对公益小额信贷的扶持。政府主导并承担贴息的扶贫小额信贷产品福利性强，但投入毕竟有限，因此解决农村贫困群体对信贷资金需求与供给的矛盾，需要更多金融机构或公益机构设计与市场需求、贫困人口需求相符合的信贷产品，才能形成农村扶贫信贷的可持续发展。由于贫困者在市场中本就是弱势群体，在管理不规范或监督不力的情况下易出现利益侵占现象和问题，因此福利型小额信贷应主要为分散的贫困农户服务，投入金额和范围都应再缩小，即适当压缩政府主导的扶贫小额信贷金额及范围，但扶持深度应加大，并明确政策的延续时间。如:贴息可适当提高。同时，政府应鼓励市场积极探索适合贫困地区发展的各类小额信贷产品，尤其应加大对公益型小额信贷产品的扶持力度。公益小贷机构发放贷款的成本高，没有一定的利润不能持续下去，应进一步借鉴国际公益小贷机构运营模式，出台政策支持如中和农信这样的公益机构在全国范围内的快速发展，弥补扶贫信贷资金投入不足的现实情况。

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作者:牟秋菊 单位:贵州理工学院经济管理学院