公路融资平台信贷融资问题及意见

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为解决广西地方财力不足和加快交通建设发展的矛盾，打破单纯依靠政府财政发展公路交通的体制机制束缚，较好地缓解公路建设资金严重短缺的局面，有效吸引社会资金和外资进入公路建设领域，形成“国家投资、地方集资、社会融资、利用外资”的公路建设投融资模式，加快广西公路建设和发展步伐，根据收费公路管理条例中“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”的“贷款修路、收费还贷”有利政策，从九十年代中期开始，广西公路交通部门采用统借统还的方式向金融机构大力筹措信贷资金，专项投入自治区政府统筹推进的普通公路建设项目(以下简称“自治区本级普通公路项目”)和政府还贷收费公路维修养护，公路交通状况取得了长足发展，在基本解决广西交通落后、长期阻碍人们出行难问题的同时，为广西国民经济和社会发展做出了巨大贡献。但随着公路建设债务的日益增加，贷款修路政策带来的举债措施单一及本息偿还来源不足等问题逐渐暴露出来。由于国家实行成品油价格和税费改革以及紧缩信贷政策的影响，项目再融资问题已经相当突出，亟待解决。本文在着重分析现阶段自治区普通公路政府融资平台统借统还信贷融资面临的现实问题的基础上，就如何解决“十二五”自治区本级普通公路项目融资困境，提出相关建议和思路。

一、自治区本级普通公路项目信贷融资的做法及成效

公路基本建设项目按项目类型划分，分为各级地方政府实施的非经营性公路项目和以企业运作实施的经营性收费公路项目。政府实施非经营性项目又分为自治区本级普通公路项目和地方政府负责实施其他路网项目。其中，在建设里程和投资规模上，自治区本级普通公路项目在广西普通公路项目中占的比重最大。虽然目前公路项目融资已呈现政府投资、银行贷款、发行股票、发行债券、引入民间资本等多元化方式，但普通公路项目有别于高速公路和经营性公路项目，由于其固有的公益性和直接经济效益低的特点，政府投资和银行贷款一直是重要的融资方式。2009年5月，国务院调整了固定资产投资项目资本金比例，将公路项目资本金比例由原来的35％下调至25％，即政府每投入2．5亿元，通过向银行贷款，可拉动l0亿元的交通基础设施建设投资，可见信贷融资方式又是普通公路项目融资的重中之重。从上个世纪九十年代中期开始，广西为了推进县县通二级公路及西部地区县际公路建设，以省级公路交通部门来建立自治区本级普通公路项目政府融资平台(以下简称“普通公路政府融资平台”)。根据中央和自治区政府有关政策以及自治区发展和改革委员会、交通运输厅下达的年度基本建设投资计划和政府收费还贷公路维修计划，在争取财政按一定比例投入项目资本金的情况下，采用收费权质押和信用担保方式向银行筹措贷款资金。至2010年12月31日止，普通公路政府融资平台共建成自治区本级二级收费公路4476．61公里，在建二级公路2172．54公里，贷款本金余额达到147．94亿元。通过实施县县通二级公路和西部地区县际公路建设，已理初步形成以南宁为中心呈放射状的公路主骨架，路网结构日趋合理，公路运输能力持续增强。“十一五”路网工程累计完成投资185亿元，为“十五”的1．41倍。县县通二级公路工程，与周边国家及各省的主要通道建成二级以上公路的目标基本实现。“十二五”是广西公路发展的“重要战略机遇期”和“黄金发展期”。目前广西交通运输基础设施仍处于加快建设、加速成网阶段，保持交通运输大建设、大改革、大发展的良好势头仍是“十二五”的主题。广西初步规划“十二五”期间，自治区本级普通公路项目建设总规模为4559公里，其中二级公路4510公里，三级公路49公里。建设总投资为215．6亿元，计划申请国家补助l6．26亿元，自治区投人44．47亿元，银行贷款资金154．9亿元。若能按计划实施，“十二五”期未，自治区本级贷款余额将增加到约350亿元(含息)。但由于广西经济落后，车辆保有量不高，公路车流量小，车辆通行费征收标准与全国平均水平相比偏低，使得车辆通行费收入在扣除必要的收费公路运营和维修成本后，真正可用于还本付息的通行费净收入非常有限，普通公路政府融资平台为维持较高的单位信用评级，偿债不足部分只能通过“借新还旧”的方式解决，从而又形成了新增贷款本金。目前公路建设债务还本付息的巨大压力和国家相关信贷政策对“十二五”项目再融资影响很大。

二、自治区普通公路政府融资平台信贷融

资在新的政策环境下面临的困难和问题。近年来，普通公路政府融资平台一直面临着还本付息与项目建设资金需求的双重压力。受国家实施成品油价格和税费改革、国家压缩信贷规模及提高贷款利率、国家清理政府融资平台、中国银监会出台实施固定资产贷款管理暂行办法、流动资金贷款管理暂行办法、(《个人贷款管理暂行办法和项目融资业务指引))(以下简称“三办法一指引”)等因素的影响，项目筹融资形势变得十分严峻。

(一)成品油价格和税费改革的影响

自从2009年国家实施成品油价格和税费改革后，银行大大降低了银行投放普通公路建设贷款的意愿，对一直采用普通公路收费权质押和单位信用来筹措信贷资金的普通公路政府融资平台的贷款意愿逐年降低，对存量贷款只收不贷。

1．受国家逐步取消政府还贷二级公路收费政策的影响，新建的二级公路不再设站收费，已建成收费的政府还贷二级公路根据自治区县县通二级公路有关政策，也将于2015年12月31日停止收费。继续以公路收费权质押贷款的信贷担保条件基本丧失。由于没有收入支撑，难以通过银行风险评估部门的贷款评审。

2．成品油价格和税费改革后各项财政性资金采取国库单一账户直接拨付方式，普通公路政府融资平台丧失资金流，银行没有了货币资金存款，满足不了银行内部“存贷比”的考核要求，这也是银行不愿意增加贷款投放的重要原因。

3．由于“十一五”大规模建设的用款需求，各家银行的授信额度已基本用完，再增加授信额度由于难以满足贷款条件，新增贷款受到极大制约。

(二)国家清理政府融资平台政策的影响

2010年6月10日，国务院印发了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知(国发[2010】19号)，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理和规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。同时明确，经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。我区普通公路政府融资平台已被自治区银监局列入政府融资平台清理范围，银行出于贷款风险或被问责的考虑，洽谈贷款业务时都提及国家清理政府融资平台的问题，贷款变得趋于保守和谨慎。一些已签订的长期贷款合同，受国家清理政府融资平台政策的影响，迟迟不予提款，打乱了普通公路政府融资平台原先制定的融资计划，形成非常被动的筹融资局面，直接影响到项目资金的供给。

(三)银监会．“三办法一指引”政策的影响

“三办法一指引”政策的实施，对普通公路政府融资平台贷款业务开展冲击很大，加剧了融资难度，统借统还贷款资金使用及调度受到严格约束。一是新增贷款规模受限，目前普通公路政府融资平台存量贷款规模在广西行政事业单位中排名居前，已经引起银监部门和各家银行高度关注，存量贷款成为各家银行考虑是否继续放贷的重要指标之一；近年来大银行已不予授信，新增贷款主要依靠中小银行，而中小银行年度贷款投放规模不大，再增加贷款规模能力有限。二是贷款审批难度大，新开工的项目不能设站收费，没有了收入来源，做项目贷款得不到支持，现有通行费收入没法覆盖还本付息要求，同时抵押或担保条件不落实，这是能否继续扩大贷款规模的根本所在。三是贷款使用受限，近年来由于项目贷款难度增大，新增贷款基本上是流动资金贷款，按“三办法一指引”有关贷款用途的规定，流动资金贷款不能用于项目固定资产投资和还本付息，而现阶段，普通公路政府融资平台的贷款恰恰是主要用于这两个方面的开支，随着银监部门的严格监管，贷款的使用存在很大政策风险。四是贷款资金支付和资金调度受严格管控，按照“三办法一指引”有关规定，项目贷款单笔超过500万元以上、流动资金贷款单笔支付超过1000万元都应采取受托支付方式，即由银行直接支付给工程承包商或材料供应商。如果严格执行这一规定，使用统借统还贷款的每个建设项目都要提供合同等支付资料，增加工作量的同时支付效率将大大降低，不利于项目的顺利推进。因此，目前贷款的拨付只能按限额以下操作，手续非常繁琐。同时，“三办法一指引”规定银行应按照“实贷实付”的办法投放贷款，进账的贷款必须用完，不给沉淀，这给借款人的资金调度造成很大困难。还本付息资金，从2010年下半年开始不能直接从贷款账户间调拨，信贷资金拨付操作难度很大，对还本付息工作造成重大影响。

(四)国家紧缩新增贷款规模，金融机构调整信贷投放重点的影响。

据了解，2011年全国新增贷款规模控制在7．5万亿元左右，比上年少了2万亿元。2008年金融危机启动拉动内需的一大批重点建设项目，贷款资金需求旺盛，在紧缩银根的情况下，贷款的投放必然是向重点工程倾斜，从而压缩了普通公路建设的贷款供给，普通公路贷款进一步收紧。2011年年初以来，由于贷款资源紧缺，银行要求借款人必须接受贷款利率在基准利率基础上上浮l0～30％的条件才有可能获得贷款，贷款规模的紧张程度可见一斑。(五)贷款本息偿还压力的影响近年来，银行投放普通公路政府融资平台的贷款基本上都是流动资金贷款，贷款期限在3年以下，原项目长期贷款也逐渐到了还本高峰期，因此还贷压力巨大。信贷融资的主要任务是偿还贷款本息，如果无法筹到足够的资金用于还本付息，一旦出现逾期偿还，将会引起筹融资管理银行间的连锁反应。单位信用出现危机，再向银行融资的渠道将被切断，一大批建设项目将变成“半拉子”工程，合同法律纠纷将纷至沓来。多年来还本付息一直采用“借新还旧”的融资模式，每年利息支付都转变成贷款本金，这种“利滚利”的还贷方式，随着债务规模的不断扩大将难以为继。

三、应对自治区普通公路政府融资平台信贷融资问题的建议和对策

为了解决广西普通公路政府融资平台信贷融资面临的困难和问题，保证“十二五”自治区本级普通公路项目养建工作可持续发展，相关部门应认真研究落实国家有关普通公路融资政策，着手研究化解普通公路债务风险问题，加大与银行合作力度，争取信贷资金持续支持。

(一)及时研究并建立普通公路融资新机制

一是研究落实广西成品油价格和税费改革后普通公路建设发展筹融资方案有关融资政策，及时研究探索建立信贷融资新机制，在国家逐步取消政府还贷二级收费公路政策的趋势下，在原有单一的以公路收费权质押贷款方式的基础上，增加以成品油价格和税费改革中央专项转移支付给广西的资金和补助收益权质押、有关政府国有控股公司资产作担保的普通公路筹融资新机制，为自治区本级普通公路建设融资提供成品油价格和税费改革中央专项转移支付给广西的交通专项资金质押必要的政策条件，以增强金融机构对普通公路建设信贷支持的信心。二是研究落实国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》有关政策精神，多渠道增加普通公路建设投人。中央财政资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。转让政府还贷公路经营权益所得，应安排一定比例资金用于普通公路建设。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。

(二)争取国家在清理地方政府投融资平台时对普通公路实行有利政策

鉴于普通公路的公益性、非营利特征，通过协商沟通，争取解除普通公路政府融资平台在国家清理政府融资平台中的名单。按照中国银监会关于做好地方政府融资平台贷款风险监管工作要求及其“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”六个步骤工作安排，尽快和自治区财政部门联合，通过与各债权银行就平台风险定性和整改措施达成一致共识，三方签订“地方政府融资平台借款清理确认协议”，保证贷款债权债务关系不变的基础上，将普通公路政府融资平台贷款整改为一般公司类贷款，以理顺政府融资平台信贷受限的问题，确保“十二五”期间，自治区本级普通公路项目融资需要。根据(《收费公路管理条例》第十一条规定：省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还贷；2010年自治区人民政府办公厅印发的广西壮族自治区成品油价格和税费改革后普通公路建设发展筹融资方案，同意普通公路政府融资平台继续利用“贷款修路、收费还贷”政策，并以收费公路收费权质押、成品油价格和税费改革中央转移支付专项资金质押担保等方式向银行金融机构筹措资金。同时根据交通建设与养护项目点多、线长的特点，适当给予普通公路政府融资平台在贷款拨付和调度方面的特殊政策。

(三)调整优化投资结构，减少信贷需求。

调整建设项目投资结构，加大资本金投入比例，减少信贷资金需求，减轻项目债务负担。国务院办公厅转发的关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见对下一步普通公路建设做了明确要求，国家将加大对普通公路发展的支持力度，继续安排中央预算内投资用于普通公路的建设。调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重。完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区域间的合理分配，促进区域交通协调发展。据了解，从2011年开始，国家将进一步加大对西部地区普通公路建设的资金补助标准，国省干线公路提级改造的补助资金由原来10o万元／公里提高到380万元／公里，约占广西二级公路建设成本的60％，只需筹集配套40％，这部分配套资金如果通过银行贷款解决，形成的债务根据国家逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案精神，国家还将给予60％的补助还贷。以上两项中央补助约占公路建设成本的84％左右，从上述补助政策来看，“十二五”自治区本级普通公路建设项目资本金应该是比较充足的。

(四)用足用活现有融资政策，为普通公路政府融资平台信贷融资提供必要的政策支持。

以时间换空间，充分利用国家政策，“十二五”期间仍以项目建设为主，待普通公路建设基本饱和后才进入债务集中清偿期。目前普通公路政府融资平台还本付息资金来源主要有三块：一是广西暂缓取消政府还贷二级公路收费，目前车辆通行费年收入约9亿元。二是成品油价格税费改革后中央专项转移支付的交通专项资金。(国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知(国发[2008]37号)和自治区人民政府印发的有关文件，都明确成品油价格和税费改革后形成的交通专项资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变的“四不变”原则，并明确这块资金不作为经常性财政收人，全部专项用于替代公路养路费等原“六费”支出，且可以用于银行借款本息偿还。三是中央债务补偿资金，根据税费改革的有关文件精神，西部地区宣布取消政府还贷二级公路收费后形成的债务，中央按经审计锁定的债务余额给予60％补助用于还贷，届时广西只需筹措40％的还贷资金。由此，从每年中央返还的替代原“六费”的交通专项资金，在“十二五”以后完全可以覆盖项目建设形成的债务。

(五)争取财政安排专项资金贴息和偿还本金，减轻公路交通部门融资压力。

争取财政安排专项资金贴息和偿还本金。还本付息除可用于还贷的车辆通行费净收入外，政府公共财政在财力允许的情况下，每年可以从一般预算财政收人中安排部分专项资金用于自治区普通公路政府融资平台还本付息。筹融姿理同时还可以制定还本付息周转金制度，按照统借统还的还款计划，从自治区财政预算中合理安排还贷周转金，作为应急资金专项用于偿还到期贷款本金和利息，以维持普通公路政府融资平台较高信用等级，为融资平台扩大信贷融资规模创造条件。

总而言之，“十二五”广西要保持交通运输大建设、大改革、大发展的良一势头，在加快高速公路主干线成网建设的同时，为充分发挥高速公路主干线的经济效益，要进一步完善普通公路网络的建设，普通公路政府融资平台在这一历史阶段还将肩负起广西普通公路建设融资的重任。由于普通公路项目公益性、非营利性的特点，在地方财力有限的情况下，继续采取质押和信用方式进行统借统还贷款仍是唯一有效的信贷融资方式，各相关部门应从大局出发，研究建立信贷融资新机制，用足用活现有政策，共同为广西普通公路建设提供适当良好、宽松的融资环境。