委托视角央行贷款论文

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摘要:本文从委托理论的角度,分析四种不同情况下中央银行扮演最后贷款人角色可能存在的激励目标冲突导致的政策失灵问题。首先,当中央银行集货币政策与银行监管职能为一身时,问题可能导致“内部角色冲突”;其次,监管职能分离后,“内部角色冲突”出现了“外部化”;第三,如果在央行独立性和监管独立性不强的情况下,会导致最后贷款人问题的实际决策权向政府的集中;第四,在预算软约束情况下,最后贷款人政策为整个金融体系提供了显性或隐性的担保,这种担保的存在又反过来加重了预算的软化,如果不加以限制,最后贷款人政策极易成为一种低效率的政策。

关键词:委托;最后贷款人

中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1006-1428(2006)11-0018-05

一、作为监管当局的最后贷款人的委托问题

在研究中央银行最后贷款人政策的有效性问题上引入委托理论很有必要,因为最后贷款人(中央银行)也是人。将委托理论引入最后贷款人制度后,形成了多层关系,通过下列图标(图1)可将这种委托关系简化为最基本的三种:即社会公众与中央银行之间委托关系、中央银行与商业银行之间的委托关系、社会公众与商业银行之间的委托关系,并假设中央银行就是监管当局。

首先,在社会公众与中央银行之间存在激励冲突。假设作为社会公众代表的中央银行的公众目标就是维护金融系统的稳定,从而实现社会福利的最优化。在信息对称的条件下,社会公众可以通过最优监管合同的设计和监管价格的确定,使监管当局的行为目标与公众目标达成一致。但是在社会公众——银行——监管当局信息不对称的情况下,监管当局的目标有可能偏离公众目标,即不再追求社会福利最大化,而追求自身效用的最大化。监管当局的行为目标有可能变成努力厌恶型,即当收入一定时,他们追求自身努力的最小化(Campbell,1992),或者追求自己的声誉最大化(Boot,Thakor,1993)。也就是说,在信息不对称及监管者获得规定薪酬的条件下,会产生监管当局与社会公众的激励目标冲突,出现监管当局的信息租金和社会公众的福利损失,从而使得监管失灵。

其次,在中央银行与商业银行之间存在激励冲突。如果按照监管经济理论(陆磊,2000;蒋海、刘少波,2003),监管并不是建立在公共利益基础上,而是建立在被监管集团的利益及损害消费者利益上,因此监管也是由市场中需求与供给进行配置的金融服务,供给者是政府或政治家,在监管交换中他们获得了金融资源或投票权,需求者是专门的利益集团,在监管中他们尽力拓展自己的经济地位,例如寻求直接的资金补贴,控制进入者和相关政策等(Stigler,1971),也就是说监管当局与商业银行之间存在共谋,如果两者间是完全共谋的话,那么监管当局就是金融机构在政府部门的代言人,两者利益完全一致,此时,监管只会进一步加剧社会公众与商业银行之间的利益冲突。

如果按照公共利益监管理论,监管是对市场过程中不合适或低效率的一种反映,通过监管的最优设计可以毫无疑问地增加社会福利(Spiering,1990),公共利益监管理论否定了监管当局与商业银行间存在着共谋,但是仍然无法回避在信息不对称和最后贷款人制度下的激励冲突问题。这表现在,以最后贷款人和存款保险制度为主要内容的金融安全网,使金融机构并不完全承担因投机失败造成的损失,却可以独享投机成功带来的丰厚回报,形成了风险制造者与风险承担者的不对应(蒋海,2002)。大量的研究证明,这种不对应在信息不对称条件下造成了金融机构普遍的道德风险行为(Hellmann,2000;Eisenbeis,1997;Grossman,1992;Keeley,1990),产生了整个金融体系的风险转嫁激励和不稳定(Kaufman,1996;Kane,1997)。商业银行为了降低成本,获取更大的利润,会具有尽可能地降低资本充足率的倾向,导致了有效控制风险的激励严重不足,从而加大了监管当局的监管成本,加剧了监管当局与金融机构之间的激励冲突,另一方面使整个社会承担了商业银行投机失败带来的损失,降低了社会福利水平。

社会公众与中央银行、中央银行与商业银行两重委托关系上的激励冲突,使得最后贷款人的行为有可能偏离社会公众目标,这是问题造成监管失灵的主观原因。从客观上来看,造成监管失灵的外部原因还有:①成本与收益的时间不一致性问题。也就是说,目前最后贷款人干预的未来可能显现出来的成本远远高于当期收益,但是政策制定者必须考虑到使经济短期运行最优,“他们的任期太短,甚至不能保证持续到下次危机”,因此,当前干预带来的收益现值可能会高于未来成本的现值,任何可能的收益都会被归功于当前的干预;②信息不对称带来的判断失误。这也可称为是造成监管失灵的客观原因,信息不对称的存在使监管永远处于一个动态的决策过程中,一方面做出正确的判断是有难度的,另一方面对监管有效性进行判断的标准也是很难确定的,在此时正确的监管到彼时就不再正确了;③信息披露制度不完善导致对监管者监管的弱化。尽管近年来对监管政策的“透明化”的呼声越来越高,但最后贷款人在政策制定上,仍然主要是按照传统的“保密”的原则来操作,特别是在最后贷款人政策的决策过程中,为保证中央银行拥有相机抉择的能力普遍采取“建设性的模棱两可”的原则,决策过程的非透明化实际上也软化了对监管者自身的约束及弱化了对监管失灵责任的追究。

二、监管分设前提下的最后贷款人的委托问题

中央银行集货币政策和银行监管职责为一身时将面临“内部角色冲突”问题。如果从委托理论的视野来观察,这种内部角色冲突的起因也可归纳为人的激励冲突问题。中央银行(最后贷款人)作为社会公众的人同时承担了两类职责:一是维持货币供应量的稳定增长;二是通过银行监管维护金融稳定。这两类职责彼此存在着博弈关系,如果人偏重一种职责的履行会导致对另一种职责目标偏离。如,作为银行监管者,央行可能会更倾向于尽可能少地采取不利于银行体系利益的政策,从而导致监管捕获或监管宽容,当银行陷入流动性危机时,它总是倾向于发放最后贷款人贷款,这样做会带来通胀的压力,当最后贷款人贷款损失后,它不得不牺牲货币政策的稳健目标,用发行钞票的办法来弥补损失,这实际上是将损失分摊到了社会公众的头上。

为解决“内部角色冲突”问题而提出的监管分设,实际上是为社会公众寻找了两个人,一个是中央银行,它专司货币政策,为维护稳健的货币政策也要对金融稳定服务;一个是监管机构,它专司银行监管职能,为维护银行系统的公平、效率和稳定的秩序负责。在中央银行与监管当局之间也是委托关系,中央银行依赖监管当局提供的银行现场和非现场监管信息来进行货币政策的决策,当银行危机出现时,依靠监管机构提供的信息决定是否进行最后贷款人救助。监管机构依赖中央银行提供有利于银行业生存发展的稳定的货币政策,如果中央银行的货币政策不利于银行正常的生存和发展,监管也就失去了意义。当危机来临时,由于监管机构不具备最后贷款人的功能,其自身是无法组织救助的。

制度中的多层委托关系委托关系中普遍存在的激励冲突问题,并没有因为多增加人的分权制度而减少,而恰恰相反,导致了激励冲突的复杂化。也就是说央行的“内部角色冲突”问题伴随着监管职能的分离而“外部化”了。