涉农信贷政策导向效果评估初探

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为引导金融机构坚持服务“三农”、服务实体经济发展的市场定位和政策导向，加强农村薄弱环节信贷支持，并有效改善农村基础金融服务，使涉农导向更加明确，涉农信贷投放总量持续增加，2011年，中国人民银行出台了《涉农信贷政策导向效果评估指引（试行）》，明确了信贷政策导向效果评估的指标设计、方法程序和结果运用等方面的内容，对于提高信贷政策执行力具有重要意义。如今七年过去了，农村金融环境、经济环境、社会环境、人口环境乃至政治环境都发生了翻天覆地的变化，对基层人民银行涉农信贷政策导向效果评估工作也带了许多变化。现从基层人民银行实践角度出发，对进一步完善涉农信贷政策导向效果评估工作，进一步提高评估结果的针对性、科学性、参考性，谈几点粗浅认识。

涉农信贷政策导向效果评估情况

（一）2017年度秭归县涉农信贷评估工作整体情况。1.评估对象的基本情况。2017年，秭归县正常经营的共有9家金融机构，其中县域法人金融机构有2家，分别是秭归农商行和秭归兴福村镇银行。除了秭归兴福村镇银行成立不到4年，不符合参评条件以外，参加2017年度涉农信贷政策导向效果评估的共有8家金融机构，分别为工行、农行、中行、建行、农发行、农商行、邮储银行、湖北银行，较上年增加了1家，其中湖北银行为首次参评。2.涉农信贷评估结果。2017年，秭归县域金融机构涉农信贷政策导向效果评估总体情况良好。8家县域金融机构评估结果为：优秀类1家，良好类3家，勉励类2家，占比分别为12.5%、37.5%、25%和25%。8家参评金融机构中评分优秀的和勉励的机构占比较往年变动不大，中等的机构占比较往年有一定减少，而良好的机构占比较往年有所上升，显示出秭归县金融机构支农惠农能力在不断改善，涉农信贷评估成效较为明显。　（二）2017年度秭归县涉农信贷评估特点分析。1.涉农贷款余额持续增长且增速在不断加快。2015年至2017年，秭归县涉农贷款余额在持续增加，增长速度有所加快，全县经济发展薄弱环节的信贷需求得到有效满足，有力支持了县域涉农经济体稳定快速发展。从总量上看，2015年与2017年相比，全部参评金融机构涉农贷款余额由38.83亿元增长到62.75亿元，提高了61.6%，年均增长20.53%；县域贷款余额由72.45亿元增长到98.5亿元，提高了35.96%，年均增长11.99%；涉农贷款余额占县域贷款余额由53.6%上升到63.71%，提高了10.11%。其中，农林牧渔业贷款余额由1.72亿元增长到2.58亿元，增长50%；农户贷款余额由11.27亿元增长到18.34亿元，增长62.73%；农田基本建设贷款余额由0亿元增长到0.06亿元；农村基础设施建设贷款余额由12.1亿元增长到18亿元，增长48.76%；只有农村中小企业贷款余额先升后降，由18.83亿元增长到21.52亿元又降到15.53亿元，降幅17.53%。对比2015年和2017年数据，涉农贷款的流向主要是农户贷款、农村中小企业贷款以及农村基础设施建设贷款，尤其是农户贷款余额和农村基础设施建设贷款余额增加显著，农村中小企业贷款余额和农田基本建设贷款余额相比往年略有下降（见图1）。从增速上看，全部参评金融机构涉农贷款余额增长稳定且呈现加快趋势，而且涉农贷款余额的年均增速要快于县域贷款余额的年均增速，说明全部贷款中流向涉农经济体的贷款呈增长态势。具体分析，受国家经济形势、金融监管政策和地方政府政策影响，以2016年为分水岭，除了农村基础设施建设贷款余额增速持续加快以外，农户贷款余额增速、农村中小企业贷款余额增速、农田基本建设贷款余额增速有所回落，呈现出先快后慢，甚至负增长的趋势，农林牧渔业贷款余额增速则是先低后高，这与秭归县的整体经济形势也呈正相关关系（见图2）。2.涉农贷款风险有所下降但力度减弱。全县涉农贷款不良贷款余额先升后降，由2015年的5995万元上升到2016年的9251万元，增幅54.31%，再降到2017年的6853万元，降幅25.93%，2017年涉农贷款不良贷款余额比2015年小幅上升，增幅为14.31%。3年里，全县涉农贷款不良贷款余额以2016年为分界点，呈现出先上升后下降的趋势，充分体现了各银行金融机构由前期粗放经营到后期注重防控金融风险的转变，也表现出各金融机构开始注重对优质农户和“三农”小微企业的甄别和培育。然而，在当前防范和化解重大金融风险的背景下，金融机构对贷款主体的审核和挑选势必更加严格，贷款发放和农村金融产品和服务方式的创新更为谨慎，这在一定程度上影响到了金融对三农以及农村中小微企业的帮扶力度。3.涉农金融产品与服务创新日益丰富但动力不足。近年来，各金融机构为加强对农村薄弱环节的信贷支持，并有效改善农村基础金融服务，着力在创新支农信贷产品、担保方式、服务方式等方面实现突破，取得了较好的效果。在金融产品创新方面比较典型的有工行的“纳税信用贷”和“农民工住房按揭”；农行的“扶贫惠农贷”、“扶贫直补贷”和“农家乐贷款”；建行的“裕农易贷”和“陇上新农贷”；农发行的“企业信用保证基金收购贷款”、“农村创业创新园区建设贷”、“返乡下乡人员培训基地建设贷”、“新产业与新业态信贷通”、“新型经营主体创业贷”和“返乡下乡企业贷”；邮政储蓄银行的“扶贫小额信贷（惠农易贷）”；农商行分别对涉农企业、农村新型经营主体、建档立卡贫困户制定的“金融精准扶贫贷款”，为农户和涉农经济体提供了丰富的产品选择。在金融服务创新方面比较典型的做法是以“助农（惠农）取款点”、“金融精准扶贫联系点”、“银行+担保”、“银行+供销社”等模式为重点，不断优化农村金融环境，提高普惠金融的可获得性。但从整体上看，由于经营重点不同，国有五大行的涉农贷款余额占比有所下降，对涉农信贷产品与服务创新的积极性不高。

涉农信贷评估工作存在的问题

（一）评估指标体系不够完善。目前，所有银行机构使用的定量指标和定性指标及其权重是完全统一的，但由于不同银行机构的业务重点、市场定位、经营模式和风险防控模式不同，尤其是工农中建这些全国性大型商业银行与本地的农商行、村镇银行业务侧重点有显著差异，导致评估结果可比性不强，未能真正反映评估对象的涉农信贷重点、方向、风险及成效，也未能真正体现涉农经济主体的实际信贷成本、经营概况和实际效果，从而降低了评估结果作为上级行调整涉农信贷政策的参考价值。（二）评估数据报送的质量难以保证。目前定量评估数据主要来源于人民银行金融统计监测管理信息系统，定性指标数据主要来自于自评问卷，包括涉农信贷政策实施情况、涉农信贷制度建设情况、涉农金融产品与服务方式创新以及涉农信贷业务的奖惩情况等大量佐证资料需要金融机构主动按时报送。但在具体评估过程中，这些报送资料缺乏有效的核验手段，对不按要求自评、材料弄虚作假的金融机构，没有明确的规章制度进行有效制约，致使报送材料的真实性大打折扣。（三）缺乏现场评估的依据。目前涉农信贷政策导向效果评估工作主要采取的是非现场形式，由人民银行分支机构结合定量指标数据和金融机构主动报送的定性指标数据，通过人民银行开发的信贷政策导向效果评估信息管理系统与人工计算双重途径进行评估，缺乏现场评估这种能够随时查阅评估对象相关资料的方式。同时，相关政策文件中也没有对现场评估这种方式作出明确的制度规定，导致对现场评估这种方式实际操作起来难度大。（四）评估结果运用无明确操作细则。目前涉农评估结果被划分为优秀、良好、中等和勉励四档，然而对评估结果运用方面的规定则较为宽泛，对不同档次金融机构的奖惩不够明确，且缺乏具体、详细的执行标准，致使评估结果对金融机构的约束和导向作用没有完全发挥出来。例如，对于如何将评估结果与金融机构的差别准备金动态调整、银行间市场业务准入管理相结合，目前没有做出明确规定。（五）评估工作人员的专业素质有待提高。涉农信贷政策导向效果评估需要工作人员具有较高的专业知识和政策理论水平，而基层人民银行工作人员的业务素质、政策水平和分析手段相比较涉农评估工作的要求还略有差距，这在某种程度上影响了涉农评估工作的高效开展。

对策建议

（一）进一步提高评估工作的系统性和可操作性。涉农信贷评估工作的计划、安排、评估、反馈、改善是一个有机整体，目前涉农信贷评估工作在评估过程中由于部分定性指标判断标准不具体，容易受到上级行乃至政府相关部门潜移默化的“窗口指导”，建议今后的评估工作尽可能量化评估目标及要求，增强评估工作的科学性和可操作性。同时，要明确评估工作的执行责任和监管责任，完善评估工作的的反馈机制，不断提升评估工作的系统性。（二）进一步完善涉农信贷评估指标体系。目前涉农评估体系主要包括定量指标和定性指标两块，但这些指标适用于所有类型的金融机构，缺乏针对性，而且指标体系还存在完善的空间。建议今后按照政策性金融机构、全国性大型银行、全国性中型银行、城商行（城市信用合作社）、农商行（农村信用合作社）等多个层次，对不同类型的金融机构的各项指标赋予差别化的权重或者制定多层次的评估指标体系，以更客观地评价金融机构的涉农信贷政策落实情况，提高评估工作的针对性。同时，建立包括银行风控水平、涉农经济体信贷成效、履行社会责任情况在内的综合考核标准，引导金融机构更加自觉主动地优化信贷结构。（三）明确现场评估相关权限。建议通过制定相关政策增加现场评估这种评估方式，探索开展自我评估和外部评估、定量评估和定性评估、现场评估和非现场评估的“三结合”办法，强化评估小组及成员、县支行主管行领导及信贷股长、各参评金融机构等“三层次”方式，进一步提高评估的信度和效度。通过探索制定现场评估的流程办法，不断提高现场评估的规范化水平。（四）完善评估结果运用细则。通过制定详细的评估结果运用细则，明确相关激励约束政策的适用标准和程序，充分发挥评估结果的对比分析效用、警示作用、考核激励效能等“三方面”成果，合理引导金融机构的预期。对于不严格执行涉农信贷政策或不按规定提供评估材料的机构，建议根据《中国人民银行法》、《商业银行法》等有关法律法规制定处罚细则。（五）加大评估工作的培训力度。涉农信贷政策导向效果评估工作是一项比较专业的业务，建议今后加大培训力度，对涉农信贷评估工作所需要具备和掌握的相关政策、评估方法以及专业知识等内容进行全面系统的培训，不断提高基层人民银行涉农信贷评估工作人员的业务素质，以进一步提高评估工作的成效。

参考文献

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作者:彭庆超 单位:中国人民银行宜昌市中心支行