信贷融资担保管制下信用担保体制思索

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一、研究背景

长期以来,农村经济主体的信贷需求难以得到满足是困绕实际部门和理论界的难点问题。近年来，中央着力在资金供给层面上深化了农村金融体制改革，采取放宽农村金融市场准入条件、发展村镇银行和小额贷款公司等新型农村金融服务机构及农村小额信贷组织、完善农村信用社法人治理结构、拓宽农业发展银行业务范围、组建邮政储蓄银行等一系列措施，以引导资金逐步回流农村地区。然而，这些措施却未能从根本上解决农村经济主体的融资难问题。农业部的一项调查表明,2002年37家省级农业产业化龙头企业总的贷款资金需求满足率为60.4%,其中中部地区为58.3%,西部地区仅为47.9%。农村中小企业贷款难现象更是普遍；全国农村固定观察点2003年的调查数据也表明,农村居民特别是种养大户有强烈的贷款需求,但发生借款行为的农户仅占调查农户总数的19.5%,并且借款农户中仅有32.8%的借款是从银行和信用社获得［1］。难以获得有效的信贷支持已经阻碍了农村经济发展的步伐，同时更加剧了农村经济区域发展的不平衡。

农村经济主体的信贷需求长期以来难以得到满足,除了国家长期以来城市导向的信贷资源配置战略和农村金融体制改革滞后等原因之外,农村信用担保机制不健全使金融供给与需求之间不能对接无疑也是重要原因。为了防范违约风险,农村金融机构普遍采用担保贷款的形式向农村经济主体发放贷款。但是，担保贷款却受种种因素的制约，从而造成了农村经济主体的贷款难问题。显然,如果不引入新的制度安排,仅靠金融机构的行为选择与政府“一厢情愿”的鼓励,是无法促使农村金融交易有效进行及拓展的,农户与农村中小企业的融资困境也必将长期持续下去。因此，深入考察农村信贷融资的担保约束及其成因，并提出缓解担保约束的制度安排，对缓解农村融资难问题有重要意义。

二、农村信贷融资的担保约束与农村融资难问题

在农村金融市场上,事前金融合约的达成既受客观自然风险的影响,还受借贷双方信息不对称所导致的信用风险的制约。为了防范违约风险,农村金融机构普遍要求借款人提供担保条件，如实物抵质押、权利质押或保证担保等,并在融资契约中明确规定担保违约责任。何广文（2002）等通过对全国6个省区的18个乡镇信用社、6个县级联社、4个农业银行基层办事处和57户农户的调查表明,农村金融机构发放的贷款基本都要求借款人提供担保。按贷款额度算,各种形式的担保贷款占贷款总额的72%,而信用贷款仅占28%,主要担保贷款形式为抵押担保贷款、质押担保贷款和保证担保贷款,其比例分别为18.2%、12.6%和40.2%［2］。从对不同地区进行的个案调查来看,情况基本类似,对西部地区重庆市的一个典型调查表明,农村信用社农户贷款总额中,担保贷款占74%；而对东部地区江苏省张家港市的调查则表明,地处经济较发达农村的信用社工商业贷款占比较高,其信用贷款占比例则更低,仅有2.41%,绝大多数是担保贷款。据笔者（2009）对福建省闽清县和邵武市（县级市）农村信用联社、南安市（县级市）农村合作银行等不同区域的调查表明：闽清县农村信用社2001—2008年农户贷款中各种抵押担保贷款占比在90%—95%，信用贷款只占不到10%的比例［3］；邵武市农村信用联社2008年对信用农户发放小额信用贷款占10%左右，其他农户贷款都要求有各种形式的担保及抵押，对中小企业的贷款都须要不同形式的抵押和担保，如房产、产房、机器设备、原材料、产品等资产抵押；南安市农村合作银行对中小企业贷款都须要不同形式的抵押和担保，农户贷款主要是农户联保贷款或担保贷款，小额信用贷款逐步退出，只占1%左右。然而，这与农村中小企业和农户普遍存在的抵押担保品不足的现实相悖。据统计，我国90%以上的中小企业都建在农村地区（县域或乡镇）,厂房用地多是租用的集体用地、宅基地等,农村中小企业不拥有该用地的土地使用权及其依法处分权,导致农村中小企业所有的有限的不动产资源无法有效地用于担保贷款,农村中小企业可供担保的不动产资源严重受限［4］。农户本身可抵押的价值极低甚至为零。这主要是由于中国的农村经济发展比较落后，农户的价值储备有限，符合可抵押、质押条件的特别是易于进入市场实现价值的资产并不多。抵押担保难问题是当前农村中小企业和农户“贷款难”和农村金融机构“放款难”矛盾的焦点所在。担保约束造成了农村金融机构的农村信贷资产质量不高、农村信贷业务难以拓展，农村经济主体的信贷需求难以得到满足。根据全国人大常委会关于围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研的部署，2004年5月，全国人大常委会金融支农问题调研组对金融支农问题进行了专题调研。由国家统计局农调队对农户固定调查点进行的抽样调查来看，多数农户从农村金融机构（银行和农村信用社，下同）得到贷款难度较大。2000年至2003年，农民每人每年从农村金融机构借入资金65元。据湖南农调队对全省3700户农户的抽样调查，2003年从农村金融机构得到贷款的农户有218户，所占比例仅5.9%；据江西省农调队对全省2450户农户的抽样调查，2003年有574户有借贷行为，占23.4%，其中从农村金融机构得到贷款的有120户，占被调查农户的4.9%；从2001年至2003年，从农村金融机构得到的贷款仅占农户总借贷额的13-23%左右。据安徽省农委从农村调查点了解的情况，2003年农民户均借款中，来自农村金融机构的占12.6%。农户从农村的正规金融机构获得贷款困难成为一个普遍现象［5］。根据全国农村固定观察点提供的资料以及张捷(2003)、王静(2004)、冯兴元(2004)等人的研究表明,农户与农村中小企业从正规金融机构中得到的融资只占其需求的50%［6［］7［］8］。

三、农村信贷融资担保约束的原因

分析农村金融市场上采用的几种主要担保形式,可以发现,尽管目前农村信贷融资所采取的实物抵质押、权利质押或保证担保等几种担保方式在实际操作中存在着差异,但是农村信贷融资的担保行为总是受制于农业及农村经济环境。从农户或农村中小企业主自身所从事的产业特性、实际财产分布状况等来看,由于农村产权不够明晰，产权流转不畅，符合可抵押、质押条件的特别是易于进入市场实现价值的资产并不多；同时，从农村贷款担保的交易成本、法制环境等方面来考察,也有许多制约农村金融机构发放担保贷款的因素。具体讲,这些制约因素主要包括以下几个方面：

（一）农村经济主体从事产业的弱质性约束

在我国，农业的弱质性明显，与其它产业相比收益相对较低。从农业和工业产出规模相比较就可见一斑，1985-1988年工业产出规模环比递增率为14%，而同期农业只有3.1%；1989-1991年工业产出规模环比递增率为7.5%，而同期农业只有4.1%；1992-1994年工业产出规模环比递增率为20.1%，而同期农业只有4.5%；1995-2002年工业产出规模环比递增率为12.7%，而同期农业只有3.5%；2003—2007年工业产出规模环比递增率为11.8%，而同期农业只有3.7%［9］。另外，农业靠天吃饭，农业生产力水平和农村经济的市场化程度都较低，农业的投入产出比低，且资金运转周期长，农业的自我积累功能低下，积累效益差，造成投入的资金不能较快地形成投资收益；欠发达农村地区还是牛耕马拉、靠天吃饭的传统农业，农业经济结构调整滞后，产业化步伐缓慢，农产品深加工程度低，附加值小，效益农业不发达。与非农产业相比较,金融机构很少愿意接受农业项目收益作为担保品而发放担保贷款。农村经济中产业结构不合理，第一产业比重基本都超过了50％，第二产业比重仅占20％左右；从2006年第二次全国农业普查的数据表明，农村从业人员47852万人，占农村劳动力资源总量的90.1%，其中，从事第一产业的占70.8%，从事第二产业的占15.6%，从事第三产业的占13.6%。在农村非农产业特别是乡镇企业公司治理结构不健全，信誉等级低，农村中小企业发展的制约因素突出,通过未来项目运行成果作为担保而获得贷款的难度较大。

（二）农村经济主体的实际财产状况及其产权约束

目前我国农户的财产总量不多，而且实际分布状态与农村金融机构担保要求错位也影响了信贷融资规模的扩张。贷款人是否接受担保品的关键在于其可交易性及其市场价值的高低。农户的价值储备中，符合可抵押、质押条件的特别是易于进入市场实现价值的资产并不多。农户的财产主要有土地、房产、金融资产、生产性固定资产和耐用消费品等。有关研究表明目前农村居民最重要的财产是房产和土地,分别占农村人均财产的30.72%和43.01%,金融资产、固定资产和耐用消费品仅分别占12.31%、9.13%和6.13%［10］。虽然土地和房产的固定性和不可磨灭性使得土地和房产成为农户最优的贷款抵押品，一旦土地和房产抵押成为农户归还贷款的硬约束就会降低农户贷款给银行带来的风险，增加农户获得贷款的机会。但是，中国现有的土地集体产权是一种性质模糊、所有者缺位或虚置的产权，农户对土地只有使用权和收益权，还没有所有权和处置权。现行法律规定农村宅基地一户一宅，宅基地使用权不得出卖与抵押，其地上建筑农村私有住房自然也不得抵押。现行法律允许农村集体建设用地可以与地上厂房、建筑物一并抵押。但是农村中小企业成立之初，大多挂名乡村集体企业取得建设用地，厂房由私人出资兴建，历史形成的产权纠纷造成企业厂房权证无法落实，限制了企业融资。另外，由于集体土地所有权主体（至少三个）在法律上的模糊，造成在实际工作中集体土地所有权主体很难确定，加之常常以行政权代替土地资产运行权，带来集体土地流转过程中各主体的土地产权“边界纠纷”，导致的后果就是集体建设用地使用权难抵押问题。《担保法》明确规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押”，“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位，已成为当前农村中小企业难融资的主要原因。

（三）抵押担保品产权交易市场缺乏的约束

农户和农村中小企业所提供的抵押担保品要能迅速变现必须以比较完善的产权交易市场为条件，然而，当前农村产权流转机制十分不健全。首先，农村产权价值较难评估。如农产品受季节因素和竞争因素影响，价格波动频繁，影响到产权价值的准确评估；再如，2003年启动的、以“明晰林木的所有权和林地使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为基本内容的新一轮集体林权改革，促使了林权抵押贷款的诞生，蕴藏着巨大的潜力，但是林权的估值却存在困难的问题，主要体现在以下几个方面:一是森林资源资产构成复杂,既包括林木,还包括林地；二是不同林种价值差异大,不同林龄的同一林种价值差异也很大；三是人工林与原始林价值不同,人工林由于树种单一、容易发生病虫害等原因,其价值远远低于原始林；四是没有相应的交易市场或交易市场不规范,森林资源资产的公允价值难以确定；五是资源性资产的价值具有自然增值性和生长的长周期性，使得森林资源资产的价值影响因素非常复杂，进行计量时具有较大的不确定性［11］。其次，农村产权抵押登记难。虽然《物权法》等法律扩大了抵质押物的范围，明确规定荒地承包经营权、在建工程、农产品未来收益、应收账款等可以作为融资抵押担保，但政府主管部门目前仍只办理不动产的抵押登记，相关动产抵质押的管理办法尚未落实到基层。再次，农村流转市场匮乏。国家长期以来对农村生产要素流通限制较严，大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权、经济作物、林权等产权的流转市场，农村产权流转过程中信息不对称，登记过户困难，造成资源配置效率很低，产权价值无法充分体现［12］。这些都成为了农村信贷融资的担保约束。

（四）抵押担保贷款交易成本高昂的约束

抵押担保贷款交易成本的高低是影响借贷双方交易是否成功的重要因素。从农村金融机构的角度考虑，信用贷款存在的交易成本是由于信息不对称引起的交易成本，指农村金融机构为了减少信息不对称引起的逆向选择和道德风险而进行的交易前调查、信息收集、交易执行和监督管理成本，统称为信息成本和监督成本。由于农村经济主体的信用意识不强,管理水平低,财务制度不健全,财务信息虚假,导致了农村金融机构与农村经济主体间的信息严重不对称,加大了信息成本和监督成本,据测算,中小企业的贷款成本是大企业的5倍。这样,农村金融机构要么尽量避免给农村经济主体发放信用贷款,要么尽量采用抵押担保贷款。如果采用抵押担保贷款，农村金融机构又面临抵押担保贷款失败后处理抵押品的成本，由于前述农村产权流转机制十分不健全等原因，抵押品价值的市场实现非常困难，交易成本高，这在一定程度上约束了农村金融机构发放抵押担保贷款的积极性。第二，从农村经济主体的角度考虑，抵押担保贷款涉及资产评估费用、担保物登记费，还有办理有关法律手续中承担交通成本、公证费用等交易成本。单笔农村贷款的金额一般较低,据调查，中小企业户均贷款额只有大企业的0.5%,贷款频率是大企业的5倍,农户贷款额则是更低，一般只有几千元。因此农村经济主体为此而付出的交易成本相当惊人。第三，体制因素导致的“办事效率低”，人为地提高了融资市场交易费用。在中国办事效率低有可能成为交易费用清单上的大户，如在信贷市场，与融资密切相关的抵押、质押贷款，在我国就存在突出的办事效率低的问题。针对不动产、动产抵押、有关权利质押，与银行合作的抵押登记分散在15个部门进行，其中，动产抵押登记部门最为混乱，共有9个［13］。繁杂的法律手续和高额的交易成本提高了农村经济主体办理担保手续的难度,增加了农村抵押担保贷款的成本,成为约束农村信贷融资担保发展的重要因素。

四、农村信用担保机制缓解农村信贷融资担保约束的模型分析

从以上的分析可以看出,当前我国农村信贷市场的信贷担保制度设计与农业及农村经济实际条件之间的差异很大,现行制度安排无法促使农村金融机构与农村经济主体之间信贷交易的有效进行及拓展。为缓解这种困境,国际经验和我国部分地区的实践经验表明,构建以服务农户和农村中小企业发展为目的的信用担保体系,在参与金融交易的农村金融机构和农村经济主体之间引入一个传递信号的第三方———农村信用担保机构的担保,可以在一定程度上解决农村担保品缺乏的问题，从而缓解农户与农村中小企业融资难的问题。

农村信用担保是一种信誉证明和资产责任保证相结合在一起的金融中介活动。农村信用担保机构就其作用而言，突出的表现在两个方面:一是为借款人补足信用，即农村信用担保机构向农户或农村中小企业提供担保，弥补了农村居民向农村金融机构融资时由于担保能力低下而形成的信用不足,可以有效缓解目前的信用担保困境,达到促进金融交易的目的；二是为借贷双方匹配信息，缓解两者间的信息不对称，即农村信用担保机构担保的引入还可以在借贷双方架起沟通的桥梁,起到传递信息的作用,有利于缓解借贷双方信息非对称的困境。农村信用担保机构缓解农村信贷融资担保约束的作用可以通过一个简单的模型来说明。假设农村经济主体没有自有资金，拟向农村金融机构借款1个单位投资于一个具有风险的项目，借款利率为r,0＜r＜1。项目成功的概率为p,0＜p＜1，成功时的产出为W，失败则收益为0。假设农村金融机构要求农村经济主体提供抵押C。如果C=1+r，则农村金融机构不会发生损失。但是农村经济主体的抵押物通常不足值，所以可以假定C＜1。这样的假定有利于农村金融机构和农村信用担保机构提高风险识别水平。

在没有农村信用担保机构参与的情况下，农村信贷市场上只有农村金融机构和农村经济主体双方，则各方支付函数为：农村金融机构：πB=p(1+r)+(1-p)C农村经济主体：πE=P((1+w)-(1+r))-(1-p)C如果农村金融机构要保持获得正的收益，则πB＞1，农村金融机构选择项目的成功概率为：加入农村信用担保机构参与后，农村信用担保机构会收取一定的担保费λr，则各方支付函数为农村金融机构：πB=1+r农村信用担保机构：πc=pλr+(1-p)(C-(1+r))农村经济主体：πE=p((1+W)-(1+r+λr))-(1-p)C如果农村信用担保机构要保持正的收益，则农村信用担保机构选择项目的成功概率为：通过计算可以得知，当%%%%%%%%时，引入农村信用担保机构，选择的项目成功概率大于没有农村信用担保机构参与时农村金融机构选择的项目平均成功概率，根据2006年国家发展改革委等部门联合制定的《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，基准担保费率可按银行同期贷款利率的50%执行，在具体操作中担保费率可依据项目风险程度在基准费率基础上上下浮动30%—50%，因此。由此可以确定，农村信用担保机构参与有益于农村金融机构对农户和农村中小企业贷款质量的改善，农村经济主体选择项目的平均成功概率较之前有所提高。

正是由于农村信用担保机构在解决农村经济主体融资方面的显著作用，在我国中小企业信用担保体系发展的经验基础上，2008年10月，中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要建立政府扶持、多方参与、市场运行的农村信贷担保机制，以缓解日益突出的农村经济主体融资难问题。五、不同模式的农村信用担保机制的比较及现实选择发展农村信用担保机制在我国仅处于初步的探索阶段,有着多种发展模式可供选择和借鉴。当前实践中主要有政策性担保、商业性担保、互助性担保三种模式。不同模式的农村信用担保机构资金来源、组织结构、市场定位、运行机制等不同（见表1），影响担保的功能的发挥，进而影响运行效率。不同模式的农村信用担保机构功能的发挥有较大的差异。农村信用担保机构有两项基本功能:(1)提供信用担保,促进农村中小企业和农户获得信用贷款。政策性和商业性农村信用担保机构会选择性的为企业和农户提供担保,宁可不担保,也不愿冒风险。

而互助性农村信用担保机构会积极为会员提供担保，担保资金的利用效率高；（2)减少信息不对称性,避免逆向选择和道德危害问题的发生。这是信用担保机构最为重要的功能,如果担保机构不能降低信息的非对称性,那么将会和银行面临一样的困境。互助性担保机构在这方面具有绝对性的优势。互助性农村信用担保机构是相对封闭的人文、经济环境中运行的，道德规范的潜在力量使会员能够自觉遵守信用,基本不可能因为背信弃义，恶意逃废担保的贷款债务而使其他会员受连带担保责任。因此，道德谴责与其他方面包括经济制裁带来的压力使单个会员不敢擅自违约而孤立于相对狭窄的组织体系之外,受到群体的挤压,由此带来在互助担保机构内监督成本和协调成本的大幅度下降。

同时，在互助性信用担保框架下,为了会员的共同利益,互助性农村信用担保机构的成员之间会实施自我监督,有利于形成自动剔除不良会员和项目、吸收优秀会员加盟的内在机制。由于互助性农村信用担保机构一般由特定区域或行业的农村中小企业或农户组成,相互之间本来就联系密切,参加互助性农村信用担保后,通过进一步的合作,增加对彼此经营状况的了解，能够有效弱化金融机构与农村中小企业或农户信息不对称问题，提高了金融机构与互助性农村信用担保机构的合作效率，从而能提高担保放大倍数和简化担保贷款的程序。以上成本优势和信息优势都可以提高互助性农村信用担保机构的运行效率。从目前的情况看，农村现行的政策性担保、商业性担保和互助性担保三种模式中，政策性担保很难为农村民营企业、尤其是农村中小民营企业担保，更不会为农户担保，更何况县级政府大多财力有限；商业性担保公司是以盈利为目的的，担保费用高，很难为农户和发展中的农村中小企业所接受。互助性农村信用担保机构无论是行业性农村中小企业组成的还是农户组成的，其担保对象定位都十分明确，会员之间知根知底，加上会员之间的反担保程序，担保贷款安全性高，风险可控，金融机构对其的认可度和信任度也高，且有明显的合作优势。因此，应当鼓励、引导和支持农村互助性行业担保机构和农户互助性担保机构的发展。