农村改革思考论文

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【内容提要】农民的分化和农村先富群体的崛起使农村基层治理出现了一种新的模式——“先富能人治村”。在一些地方，先富群体不仅担任了村委会主任，而且担任了村党支部书记。“先富能人治村”对农村基层党组织建设带来了哪些问题，产生了怎样的影响，这是一个关系到农村政治稳定和经济发展的大问题。要发挥农村基层党组织的领导核心作用，保证广大农民群众的根本利益的实现，必须从法律、法规及各项制度的完善上规范“先富能人治村”。

【摘要题】党建纵横•基层建设

【关键词】先富能人/治村/农村/基层党组织/建设/对策

近年来，随着社会的变迁、农村经济的发展和农民的分化，无论在沿海经济发达地区，还是在中、西部经济发展相对落后地区，农村先富群体都呈增长的势头。所谓“农村先富群体”，主要指先富起来的企业家、工商户或种养殖业大户等在改革开放之后率先走上致富道路的相对富裕阶层。他们土生土长在农村，但又基本脱离了传统农业的生产方式，属于新型的农民群体。他们又被俗称为经济能人或“先富能人”。这一群体的崛起使农村基层治理出现了一种新的模式——“先富能人治村”。

目前，“先富能人治村”这一新的社会现象已引起了学术界和政府有关部门的关注，如：樊平《“老板村官”日益增多》、谭飞等《老区“富人治村”现象解读》、浙江省民政厅《“先富群体”竞选“村官”现象的调查与思考》、张旭光《先富群体竞选“村官”现象的调查与思考》、顾正喜《我国农村先富群体参政的激励结构及规范之道》等都对此进行了探讨，代表性的观点有三种：一是“先富能人治村”是农村社会发展的必然结果，标志着村干部类型正在由道德权威型向经济能人型转变，是农村社会发展的一个方向。二是“富人村官”能不能以村政为己任，能不能代表农民的利益，能不能严格按照规范行事，是否具备了当好这个“村官”的条件，还有待于时间的检验。三是如何注意和防范某些“富人村官”政治权力的异化，防止他们利用政治权力为自己谋取私利，是一个亟待解决的问题。

但是，迄今为止的研究，尚未触及“先富能人治村”对农村基层党组织建设带来的影响这一重大课题，特别是“先富能人”担任了村党支部书记后，如何规范其行为，如何开展党组织工作，如何加强党组织建设，如何通过进一步完善村民自治的有关法规制度发挥村党组织的领导核心作用等，这些方面的研究还是空白。事实上，在一些地方，特别是江浙等经济发达地区，“先富能人”当选村党支部书记不仅已经出现，而且越来越多，有的地方比例已高达50％以上。而且，随着农村现代化的推进，小康社会将逐步实现，先富群体必然逐步变成大多数。“先富能人治村”使新形势下村党组织建设面临诸多的新情况和新问题，急需进行深入的调查与研究。这对进一步发挥好党组织及广大党员的作用，促进农村的政治稳定和经济发展，加速农村致富奔小康进程，有着重要的理论和实践意义。

一、“先富能人治村”产生的社会背

先富群体的发展和“先富能人治村”现象的出现，是农村社会政治、经济发展的必然结果。执政党的政策、市场经济所激发的农民普遍的求富心理、先富群体经济地位与政治权利诉求的联动，利益追求和自我实现等一系列动因的整合，促成了“先富能人治村”现象的产生。当今中国农村的村民已经不再是一个统一的整体。随着改革的不断深化，农村社会结构已经发生了重大分化，原来同质同构的单一性农村社会结构已为多元化的新农村社会结构所取代，农民已经分化为地位、利益不同的若干阶层的群体。（注：卢福营.论村民自治运作中的公共参与.政治学研究，2004（1））按照社会发展的一般规律，社会中的某个群体在越来越多地掌握经济资源和经济支配权力之后，必然产生政治意识的觉醒和政治权力的诉求，迫切地需要提高自身的社会地位和政治地位。经济能人在农村社会的治理中，历来属于体制外因素。在计划经济背景下，传统的用人观念使我们选拔的村党支部书记基本上是“道德权威”型的，往往习惯于用自己的道德力量维系一个村的运转秩序。这样的人做“村官”，虽然让人信得过，但在市场经济迅速发展和社会结构深刻变化的新形势下，显然已经跟不上农村经济和社会发展的步伐，越来越不适应工作的需要。广大农民要求致富的愿望日益迫切，但作为市场主体的单个农民在市场竞争越来越激烈的当前，抗风险的能力越来越弱，发展经济的能力也越来越受到外在条件的制约。一方面，先富群体所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，因而迫切需要更多的知情权、发言权、参与权甚至决策与监督权；另一方面，村干部在农村发展中的地位日益重要，广大农民迫切需要有能力的人带领自己致富奔小康，村干部类型已由“道德权威”型向“经济能人”型转变。

据调查，甘肃省一部分农村脱贫致富步子慢，除了自然条件恶劣外，归根结底是村级班子整体素质不高所致。全省47万名农村党员中，50岁以上的党员占53％，小学文化程度及文盲党员占56％，改革开放前入党的占53％，经济收入处于中间水平的党员占60％。这样的党员队伍显然难以承担全面建设小康社会的重任。因此，塑造一支新型农村干部队伍已成为时代的必然要求，而致富能人和致富带头人正是农村先进生产力的代表。（注：谭飞等.老区“富人治村”现象解读.瞭望，2004（25））正是在这样的背景下，甘肃省在农村组织实施了以“把党员培养成致富带头人，把致富带头人中先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富能人不断进步”为主要内容的“双培双带”工程。不仅大大改善了党员队伍结构，提高了党员队伍的素质，而且使越来越多的先富群体走上了村的领导岗位。该省庆阳市卅铺镇15个行政村中，目前有6个村的村党支部书记个人资产在50万元以上。（注：谭飞等.老区“富人治村”现象解读.瞭望，2004（25））在吉林省白城市，市委制定了《关于大力选拔致富能人型村干部的意见》、《关于大力培养选拔致富能人入党的意见》，重点在选人用人机制上下功夫。2003年致富能人型村党支部书记有582名，占总数的63％。2002年，白城市共发展农民党员1327名，其中，致富能人1120名，占80％以上。（注：鞠万义等.能人治村在白城（白城市委注重选拔致富能人型村干部）.吉林日报，2003—9—13）在江苏省射阳县，县委《关于大力推进“双强”村干部队伍建设的实施意见》明确提出：“没有10万元，不能当村官”。全县共有258个村，目前已有250个村配备了这样的“村官”430名，其中担任村党组织书记的有160名，他们当中个人资产达千万元的有47人，百万元的有78人，最少的不低于60万元。（注：郑燕峰.射阳“10万元村官”富干部带领村民致富.中国青年报，2003—10—08）在民营经济发达的浙江，先富群体担任村党支部书记的则更多。这说明，不论在沿海发达地

区，还是在中、西部欠发达地区，“先富能人治村”已开始成为一个普遍的社会现象。这些“老板书记”的发展途径大致有以下几种：一是组织培养型。一些地方通过实施“双培”工程刻意培养经济能人入党，选拔企业家型的党支部书记。吉林省白城市实施致富能人治村工程，市委组织部采取有力措施，开通了能人治村的渠道：让能人顶位置，为能人倒位置，因能人设位置，替能人留位置。（注：鞠万义等.能人治村在白城（白城市委注重选拔致富能人型村干部）.吉林日报，2003—9—13）二是竞选型。一些经济能人不再满足于经济上的成功，萌发了强烈的参政意识。在村级换届选举中，他们通过竞选，有的当上了村委会主任，有的则进一步成为村党支部书记。三是混合型。即经济能人走上村的领导岗位，既有其本人强烈的参政愿望，又有有关组织提供的平台。而经济能人为了能成功地竞选村官，又往往同时采取上层路线和下层路线两种方式。上层路线是指经济能人主要通过影响乡镇党政或其他有关部门来实现自己的参政愿望；下层路线是指经济能人主要依靠村民的支持而当选。同时，“先富能人治村”的心态或目的也有较大的差异。

二、“先富能人治村”给农村基层党组织建设带来的新问题

“先富能人治村”的出现，源于农村经济发展的强烈要求，因此往往具有广泛的民意基础。“先富能人治村”能更好地发挥农村党员的“双带”作用，加快农村脱贫致富步伐。同时，有利于优化村级班子结构，增强村干部队伍抓经济工作的能力。可以这么说，“先富能人治村”是顺应时展的必然趋势，是适应全面建设小康社会需要的一个有效途径。但另一方面，“先富能人治村”也对农村基层党组织建设带来了许多新问题：

第一、“先富能人治村”在目前还处于一个新旧规范交替的过程中，法律、法规和一些制度尚不完善，某些方面还是空白，以致有些动机不良者就可能钻法律和制度的空子。“先富能人村官”能不能代表广大农民的利益，能不能以村政为己任，能不能严格按照规范行事，是否具备了当好这个“村官”的条件，还有待于时间的检验。先富群体当了村官，尤其是当了村党支部书记，就意味着可以通过参与影响或左右村里的决策，使之有利于保护自己的既得利益。在浙江省的一些地方，有不少先富群体村官在村务管理、决策中存在明显的故意过错行为，滥用权力，私自超低价买卖土地，从而导致农村问题尖锐化。这个现象在其他一些地方也具有一定的普遍性。如何充分发挥“先富能人治村”的优势，同时又要对“先富能人治村”过程中的权力进行一定的制约，注意和防范某些“先富能人村官”政治权力的异化，防止他们利用政治权力为自己谋取私利，是一个亟待解决的问题。

第二、先富群体村官的带动作用在短时间内依靠的是他们自身的财力，如果时间长了，能不能促进村民经济持久的发展，总体上讲还是一个未知数。因此，如何保证先富群体村官工作热情不减，建立健全先富群体村官的激励机制，是村以及乡镇党组织面临的新课题。

第三、“先富能人治村”模式在目前已显现出不断自我强化权威的趋势，忽视了透明性和公开性以及决策的公正性，弄不好会变成富人谋取私利的政治工具。如果对先富群体村官疏于管理，少数人就可能会搞“一言堂”，甚至凌驾于村党组织之上。如果村党支部仅仅代表富人的利益，就会激化农村贫富之间的矛盾这就需要建立合理的普通农村群众的利益表达机制。

第四，在“先富能人治村”的情况下，村党组织如何通过进一步完善民主集中制提高解决党组织内部矛盾的能力，如何通过保证村务管理过程中贯彻民主集中制来体现党的领导，如何以党组织自身建设为先导，探索出一种把农民群众的切身利益紧密结合从而使之发自内心地参与其中的农村基层政治体制，是村党组织建设值得研究的新课题。

第五、如何把选拔先富能人担任村官与培养、选拔村级后备干部相结合。在选拔先富能人担任村官的过程中，一些地方忽视了对村干部后备力量的培养，忽视了村党组织的整体建设。村干部新老交替时，就从富户中“点将”，搞“拉郎配”，导致一些地方村干部队伍整体素质不高，村级班子软弱无力。同时，又容易产生“惟财是举”的选人误导，从而诱发一些人的“金钱欲”、“权力欲”，诱发某些人不择手段地去捞钱、捞官，助长“买官”、“卖官”之风。

第六、一个精明的生意人，并不等于一个合格的村干部。经济能力强、政治能力弱是先富群体村官们的共同特点。相当多的先富群体村官缺乏从政的经验，没有接受过系统的思想政治教育和管理知识培训，对党的理论、方针和政策了解不多，尤其缺乏农村实际工作经验，不懂得党组织工作和村民自治的程序和方法，不知道怎样排解处理村民矛盾和纠纷，以致于出现了村务工作简单化的倾向。逐步提高他们的思想政治素质和管理能力，加强对他们的政治理论教育和法律法规教育，是县及乡镇党组织迫切需要解决的问题。

第七、先富群体村官个人企业发展壮大，或因经营不善而倒闭，容易发生产权或债权不清的情况。如何既调动先富群体村官参与创办村集体企业的积极性，又能理顺利益分配机制，规范产权，是影响农村社会稳定和发展的大问题。

第八、村干部的工作非常繁杂，势必要占用先富群体村官不少时间和精力。一些先富群体村官忙于经商办企业，时间精力上顾及村务有限。在浙江省乐清等地，由于民营经济的高度兴盛，外出经商办企业的村干部也越来越多。2003年，乐清910个村中，连续外出3个月以上的村党支部书记有36名，支部委员223名，村委会主任46名，村委会委员208名。而这些外出的村干部又往往是村民心目中的能人，村民选他们担任村干部，就带来先富群体村官难理“村政”的问题。2004年6月23日，乐清市委、市政府联合出台“外出村两委主要干部委托制度”。该制度规定，对因私连续外出3个月以上、一年以下的行政村党支部书记和村委会主任，可实行正职委托副职职务。（注：毛剑杰等.乐清试点外出村官制.青年时报，2004—08—11.）如何解决这个农村经济发展过程中的新问题，人们还有不同的看法。

三、“先富能人治村”条件下农村基层党组织建设的若干对策思路

农村基层党组织是党的整体的重要组成部分，是党在农村的基础和力量源泉，是农村各种组织的核心。农村基层党组织要更好地担负起带领农民走向现代化的历史重任，就必须积极应对“先富能人治村”的新形势，通过加强自身建设，促进农村社会的发展和稳定。

1、深化改革和完善目前在一些地方较为普遍采用的“两推一选”产生村党支部的选举制度。规范选举行为，积极创造公开、公正、公平的选举环境，坚决查处贿选等不法行为，让选举者能表达自己的真实意愿。村党支部书记人选要采取“定标选人竞争上岗”办法产生。不仅可以通过内选产生，也可以采用外返、下派、返聘等多种形式产生。要逐步构建富有弹性的吸纳机制和公平的竞争机制，放手让先富群体通过竞争进入村级领导岗位，以期实现先富带后富。要把好“先富群体为村官”的入口，真正把适应社会主义市场经济发展要求、能带领村民共同致富的人选进村级班子。

2、对先富群体村官要加强教育和引导。建立科学有效的培训机制，强化政策、民主、法治方面的教育，着重提高他们的思想政治素质，培养其树立牢固的政治意识、宗旨意识与大局意识，树立正确的权力观和利益观。针对先富群体缺乏农村实际工作经验的情况，要加大法规政策、农村实用技术知识、市场经济知识、领导艺术和管理才能等方面的培训力度，切实提高其管理村务和带领群众致富的本领，让他们在新的岗位上迅速成熟起来。培训工作要因地制宜，因人制宜，具有针对性。在教育培训的方式上，要紧密联系实际，积极尝试互动式的培训方式，以更有效地支持实践。

3、建立健全对先富群体村官的管理监督机制，推进“先富能人治村”的程序化、规范化。以科学、可操作的具体制度，理顺乡级与村级、村党组织与村委会、村委会与其他组织、村党组织与村民等关系，保证各主体在村各领域中发挥积极作用。要建立健全以村党组织工作职责为核心的党建工作制度。村党组织要坚持集体领导，对村里的重大事项要集体讨论、民主决策，不能由支部书记一个人说了算；要逐步提高正确运用民主集中制处理党内事务的水平，并用党的民主集中制影响和示范村务民主管理，进一步建立健全党组织、村民代表会议和村委会的议事规则和表决制度。同时，要建立村重大问题向乡镇党委政府请示报告制度，乡镇主要领导和先富群体村官谈话制度等。乡镇党委和政府要改变在先富群体能人管理上存在的“三多三少”的现象（即经济方面要求多，思想作风管得少；正面宣传多，指出问题少；迁就照顾多，纪律约束少），加大纪律监督力度，以促使先富群体村官健康成长。要定期组织“一述两评”（即村党支部述职、党员和村民代表对支部班子成员和全体党员进行民主评议）活动，村民不但选举党支部，而且还能评议党支部，对离任的先富群体村官要实行严格的审计制度。通过对先富群体村官强化管理，加强监督，既发挥他们在强村富民中的“领头雁”作用，又防止某些先富群体村官有权有势后为富不仁、甚至横行乡里的负面效应发生。

4、要对先富群体村官实施有效地制约和监督，必须进一步完善村民自治的有关法规制度。村党组织要由过去直接决定政策治理农村向通过村民代表会议按照法定程序制定和实施政策的方式转变，要以自身建设为先导，探索出一种把农民群众的切身利益紧密结合从而使之发自内心地参与其中的农村基层政治体制。这就是要求村党组织要提高正确处理村中重大事务和解决复杂问题的能力，并通过建立相应的体制，既充分保证党组织的领导核心地位，又充分发挥广大村民在村级事务治理中的作用，也能更有效地对先富群体村官实施制约和监督。这就需要进一步完善村民代表会议制度。现行的《村民委员会组织法》虽然在原有试行的基础上增加了村民代表会议的规定，但并没有给予明确的性质和职权规定，更没有对其具体议事规则、程序作出操作性的规定，这已成为村民自治中严重的制度障碍，影响到对村干部的制约和监督。国家应出台专门的《村民代表会议组织法》，对相关内容作出具体的规定。

5、村党组织要提高表达民意和综合民意的能力。通过表达民意来表达民众利益赢得民众支持是现代政党的基本任务之一。面对农村社会的阶层分化，党的路线、方针、政策表达民意与否，可以说是党组织远离还是接近、融入群众的试金石，关系到人心向背。在“先富能人治村”的新的治理模式下，村党组织要积极培育村民和广大普通党员的民主意识，保障严格的民主程序，使民意得到充分而有效的表达。村党组织要通过建立一系列制度，提高表达民意和综合民意的能力。一是进一步健全和完善保障党员民主权利的制度。通过发展党内民主，实现党内政治生活的民主化，更好地调动党员的积极性，从而推动党外民主的发展；二是通过落实村民的“四权”：知情权、参与权、决策权、监督权，发展农村基层民主；三是加强村民代表会议制度建设，真正发挥其表达民意和综合民意的作用；四是进一步完善村务公开制度，并对村务大事实行村民“公决制”或“公议制”。防止出现先富群体村官搞专制、结党营私，利用自己的政治地位，扩大经济利益，损害大多数村民的合法权益，从而更好地发挥村党组织的领导核心作用。

6、实施农村基层无职党员“设岗定责”制度。村党组织一方面要充分发挥“先富能人治村”的优势，另一方面也要注重发挥在人数上占多数的无职党员的作用，进一步体现党组织的整体优势。要结合农村基层工作特点，以村党支部为单位，合理设置无职党员的岗位，明确其岗位职责，切实改变农村基层无职党员“无权管事、不会理事、无法办事”的状况。

7、在先富群体担任村官之前，要明晰其个人的企业财产与村集体的资产，并记录在册。村党组织在实际工作中，要注意理顺村集体和先富群体村官个人的产权，并要以组织的形式，通过建立并完善村务公开的各项制度予以必要的监督。乡镇党委和政府要配合村党组织开展这项工作。同时，先富群体村官个人也要定期或不定期地向村党组织报告这方面的情况。

8、对于一些先富群体村官忙于经商办企业，时间精力上顾及村务有限，经常外出，我们认为只能逐步加以规范。从目前来说，村党支部书记或村委会主任外出后，实行委托制度，确实是针对各方面实际情况的一种应急措施。但必须指出，如果村主要干部一年外出时间超过半年以上，势必会严重影响村的管理工作，在此情况下有必要进行调整。同时，在先富群体担任村党支部书记的情况下，要注意选好配好副职。实行委托制度，在充分尊重外出干部本人意愿的同时，也要充分尊重村民的意愿。不仅事先要由外出干部自愿打报告提出申请，并经党员大会和村民代表会议表决通过，而且在主要干部外出后，乡镇和村党组织要经常与其保持工作联系，并注意听取村民的意见。乡镇党委和政府要对此加强管理和监督力度。