非政府组织小额信贷论文

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一、小额信贷在中国的发展和创新

1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县和陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表一。

表1中国小额信贷发展情况一览表

从表一可以看出，在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠机构，如联合国的机构，世界银行，国际农发基金，欧盟等；双边援助机构，如加拿大发展援助署，澳大利亚发展援助署，荷兰政府等；国际非政府组织和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社。需要说明的是，扶贫社和中国扶贫基金会也是收到国内外捐赠者资助的。以上的项目和机构，都或多或少地采用了国际上成功的小额信贷所采用的一些贷款方式，如小组担保、分期还款、贷给妇女、动态激励等。从项目覆盖的县数和资金投入总量来看，在国际多边和双边捐赠机构中，国际农发基金，UNDP，联合国儿基会，联合国人口基金组织和澳发署是最重要的捐赠机构。需要说明的是，我们一般把国际农发基金在中国的项目看做是农业发展项目，而非小额信贷项目。主要原因是国际农发基金的项目由县级政府机构执行和负责偿还，一般是通过县、乡、村级政府机构发放与回收，对农户贷款的利率低，期限长，和一般的小额信贷不一样。

中国的小额信贷以国际机构资助的项目为主,基本是属于引进的,而非本土成长起来的。以联合国发展署、联合国儿基会所占项目的比例最高,对至今中国小额信贷项目/机构整体的影响也很大。即使是列入国内项目的,其中部分资金也是外来的。

经过十多年的发展，中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构，社科院的扶贫社，中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会。

为了更清楚地了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的抽样情况见表二。这次调查基本上能反映中国非政府小额信贷机构和项目的现状。对主要的非政府小额信贷机构的抽样比例，UNDP资助的小额信贷机构达64%，社科院的扶贫社100%，中国扶贫基金会83%，全部样本数达到67个。

从表二还可以看出，在我们的样本中，已经注册成非政府小额信贷机构的有：UNDP资助的16家机构，中国扶贫基金会六家机构，社科院扶贫社4家机构，世行资助的二家机构，当地政府一家机构（四川省乡村发展协会）和儿基会一家机构。这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位，都是非赢利性的机构。一般而言，从项目转变为机构后，其财务和机构可持续的目标更加明确。我们的样本包括了绝大多数的已成立的小额信贷机构。样本中小额信贷机构的执行和资助机构的情况见表三，样本的地区分布见表四。调查样本基本能反映中国小额信贷的地区分布:西南最多,其次西北,再次华中、华北，体现了小额信贷机构和项目的扶贫目标。

表二2005年小额信贷机构抽样调查情况报告

表三样本中主要小额信贷机构（项目）

的项目执行和捐助机构

表四样本的地区分布

通过对调查数据的分析，我们发现，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。选择的项目乡镇：在我们整理出的44个县中，21个县选择最贫困的乡镇，16个县选择出经济水平较差，七个县选择出经济水平一般的乡镇，也就是说，几乎所有的项目都没有通常意义上的基于可持续发展的市场调查，大多数项目在设计时只考虑扶贫，没有考虑可持续发展，也没有考虑项目能持续多少年。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县未明确要求借款户必须是贫困户。到调查时(2005年)，未明确要求借款户必须是贫困户的县增加到8个，其中，6个县明确要求借款户不要贫困户。除个别县外，项目都要求借款户必须有劳动能力。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。

我们发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的小额信贷模式：

●贷款条件:最基层的单位是小组和中心，一般五人自愿组成一小组，五到六个小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会及小组贷款联保是获得贷款的条件，贷款不需抵押、担保。

●贷款的发放:一般按2-2-1顺序,先贷给两个组员,两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时,扣除应收利息的一半。

●小组基金和强制存款:在发放贷款时,农户需将5%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后,可以要回小组基金。

●贷款的期限、金额及利息率：贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1000元人民币。归还后再借,并增至1500元、2000元等。名义利息率8%,实际利息率达到16%左右。

以上的做法与孟加拉乡村银行不完全相同。首先，孟加拉乡村银行贷款是贷给小组，而我们是贷给小组内的单个农户。其次，乡村银行的小组基金年底不归还给贷款户。再次，乡村银行每周一次中心会，而我们有些项目已延长至10天至二周开一次中心会，也有的实际上很少开中心会。

从控制信贷风险和瞄准贫困户来讲，主要起作用的机制首先是小组联保，小组成员之间有互相担保的责任，形成自身内部的约束机制。其次是正向动态激励，即连续贷款的方式。小组全体成员在按时还清所有借款本金和利息之后，可以获得更大额度的后续贷款。再次是小组基金和强制存款的风险金作用，如果一个贷款户不能还款，小额信贷机构可以扣下它的小组基金和强制存款。最后是分期还款，即每周，或每二周还一次款。中心会议的主要作用是保证放款和还款的透明度，使贷款户之间，使贷款户对信贷员能够有效地发挥监督作用。

总的来讲，中国非政府的小额信贷机构主要是摹仿乡村银行模式的小额信贷，在金融产品的创新上还有待努力。

二、小额信贷在中国发展缓慢的原因

迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户。在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和带有补贴性的资金成本）屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。可以不夸张地说，如果没有进一步的外来的资金支持，没有小额信贷机构自身动筋伤骨的改革，在未来三到四年内，现有的绝大多数非政府小额信贷机构和项目会陷入困境，停止运行。

中国非政府小额信贷发展不顺利的原因是多重的，主要有以下几点：

第一是缺乏发展小额信贷的政策环境。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。此外，政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持，如提供批发资金。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。正式从人民银行和扶贫办取得试点文件的只有社科院的扶贫社和UNDP的小额信贷项目。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的的影响,包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制对小额信贷的影响。

第二是与小额信贷机构及其人员有关。在国外，非政府的小额信贷机构也有项目进行得非常成功的（如孟加拉的ASA组织）。也不是非政府的小额信贷机构一定需要转变成商业性的小额信贷公司或小额信贷银行。但与国外成功的非政府的小额信贷机构相比，中国的小额信贷机构和项目有很大的不同。在我们调查的67家小额信贷项目和机构中，41家成立了独立的机构，但成立民间社团的只有31家，其他仍然是项目办公室的形式。成立了民间社团的，其独立性一般要高于没有成立的，因为理事会里会有其他方面的成员。成立民间社团本身也说明这些项目在把可持续性发展作为目标。

就是已经成立了机构的那些非政府小额信贷机构，也与国外的非政府小额信贷机构有很大的不同。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属于或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门，如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等机构。小额信贷机构受制于地方政府部门主要是因为中国的非政府组织必须要有一个挂靠单位，这个单位必须是当地的政府单位。更为重要的是，县级及地区级非政府小额信贷机构的管理人员大多是当地政府正式的工作人员。他们在非政府小额信贷机构任职是当地政府及其部门委派的，他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇。他们一般也不愿意放弃这样的位置，专门从事小额信贷。也就是说，如果小额信贷不成功的话，一般而言，管理人员会有后路。他们主要是对政府负责，而不是对非政府的小额信贷机构负责。在这种情况下，也无法建立对管理人员的激励机制，而这对小额信贷的机构发展是至关重要的。最后，小额信贷机构受制于地方政府部门是由于在名义上理事会是非政府小额信贷机构的决策者，而大多数理事会的理事长是由当地政府的副县长，或妇联主席，或其他政府官员担任的。此外，小额信贷机构不能独立于地方政府还与小额信贷资金的所有权密切相关。在中国，到目前为止，非政府小额信贷机构的资金主要来自于国际机构的赠款，而国际机构的赠款是赠与中国政府，或是赠与当地的贫困农民的（这仍然是一个没有完全搞清楚的问题）。在项目结束以后，地方政府可以代表中国政府或当地贫困农户实际控制这部分资金的所有权。也就是说，地方政府可以通过对资金所有权、小额信贷机构的管理人员和对小额信贷机构理事会的控制来控制非政府小额信贷机构。

而在实际上，我们的非政府小额信贷机构也需要依靠政府。因为大多数的小额信贷机构不可持续，工作人员的工资大多靠政府的工资，办公室的费用在不少情况下也靠政府拨款。非政府小额信贷机构与当地政府这种互相依存的关系导致小额信贷经营状况的好坏与当地政府部门有非常直接的关系。而当地政府及其部门的目标与小额信贷可持续发展的目标不一定一致。政府部门领导人及其非政府小额信贷机构经理人员的调动也会对小额信贷机构造成很大的影响。有时，当地政府部门甚至会干预小额信贷机构的贷款。

据笔者的调查，目前受县、地区二级政府及其部门影响较少的非政府小额信贷机构主要有扶贫社在河南、河北四个县的试点（总部设在北京，主要受总部控制），四川省乡村发展基金会（总部设在成都，主要受总部控制），中国扶贫基金会在县一级的分支。经过最近的改革，扶贫基金会在北京的小额信贷总部已经能比较有效地控制其县级机构。

到现在为止，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。

发展不顺利的第三个原因是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一，主要是乡村银行模式,没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式。而中国各地自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种模式难免出现水土不服，事实上，孟加拉与中国情况相差很大。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后，很少进行改变。在乡村银行模式下，在中国执行的一般是在县级设办公室，在乡设分支，下有信贷员的三级的操作模式。这就形成机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小，形成单笔贷款的成本高，直接影响到机构的财务可持续性。另外，中国的小额信贷机构把小组贷款转为个人贷款,以及小组担保并不太成功,使小额信贷项目和机构不能把一部分成本转移给贷款户,也加大了贷款的成本,。当然，信贷员低的工资水平部分减少了成本，但也导致激励不足。

发展不顺利的第四个原因与资金来源有关。以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均收到捐赠机构和当地政府的影响。在九十年代中期，当时捐赠机构捐赠目标主要是扶贫和社会发展的目标，采取在最贫困地区撒糊椒面的方式，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。

中国非政府的小额信贷发展不顺利还与我国的正规金融行业有关。由于多种原因现有农村金融机构是难以可持续发展的。在相当长一段时间，其贷款利率不足以抵补其融资的市场成本、运作费用、呆账准备和可用于发展的利润空间，农村金融机构扭曲的贷款利率也影响了小额贷款机构的生存空间和可持续发展。在贫困地区的低利率扶贫贷款和信用社的小额信贷对经营良好的小额信贷机构也形成了冲击。另外，经营不好的农村金融机构缺乏有效的市场退出机制，也使监管机构不愿开放农村金融市场。

最后，是小额信贷的中介服务行业缺位。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。

需要指出的是，我们不应该把非政府小额信贷存在的问题主要归罪于这些机构的经理、信贷员和其他操作人员。绝大多数非政府小额信贷机构的经理和其他工作人员为在中国发展小额信贷事业付出了辛勤的劳动和艰辛的努力，有很多因素是他们不可控制的。他们是不可持续的小额信贷项目和机构的受害者。有很多项目和机构的操作人员和招聘的信贷员因为操作小额信贷失去了很多其他的机会。在我们今天重新发展小额信贷的时候，不应该再重复过去的错误了。

现有的扶贫性的非政府小额信贷机构首先要自救。这包括改善现有的治理结构和经营管理，发展和改善电子计算机管理信息系统，实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化；这还包括小额信贷机构能够根据变化了的情况，不断改进他们的小额信贷产品和服务。要实现小额信贷机构管理人员的专业化，不留后路。现有的非政府小额信贷机构还需要更好地宣传自己，使社会和捐赠机构对其有更好的了解，从而动员更多的资源用于对贫困人口的金融服务。

目前把这些机构转化为完全独立机构的可能性不大，主要原因是资金所有权不明确，实际为当地政府所控制，人员也主要是政府工作人员。理事会难以真正地发挥作用。当地政府对改善非政府小额信贷机构的治理结构可以起到关键的作用。政府对小额信贷机构要多支持，少干预，使他们能够独立地运行。当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。

扶贫性的非政府小额信贷协会、网络和其他的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持；向各级政府宣传鼓动，为小额信贷机构争取合法的地位。这类组织还可以帮助政府部门和捐赠者建立专门用于支持小额信贷机构的批发资金。

中央政府也可以考虑给专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。

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