三峡库区农村小额信贷发展

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一、三峡库区农村小额信贷的发展状况

三峡库区是全国重点贫困区之一，在19个县、市中，有12个是国家扶贫开发重点县。实现百万移民的脱贫致富，任务十分艰巨。经过各个方面10多年的努力，这项工作取得了巨大的进展。其中，农村小额信贷在支持库区许多农民尽快脱贫致富方面发挥了重要作用，小额信贷已成为库区农民解决温饱、发展生产、增加收入的有效途径。农村小额信贷在三峡库区各县：市有了长足的发展，其模式趋于多样化。具有典型特征的运作模式有：财政贴息扶贫小额信贷模式、农村信用社主导的小额信贷模式、社区性民间互助资金组织模式。在这三种典型模式中，以农村信用社主导的小额信贷模式在库区各县、市最为常见。经过10来年的发展，三峡库区农村小额信贷有了几个可喜的变化：一是农村小额信贷的目的由最初的单纯扶贫拓展至帮助库区农民致富奔小康；二是农村小额信贷的对象由传统种养农户拓展至与农业相关的多种经营户、规模大户和农村小型加工、运销企业；三是农村小额信贷额度由3000—5000元拓展至1—30万元；四是农村小额信贷期限由当年发放当年收回拓展至1—5年收回；五是由农村小额信贷信用村户的评定拓展至以农村文明建设的动态综合评价作为农村小额信贷依据的探索。为了更具体地了解三峡库区农村小额信贷发展的情况，现通过对三峡库区农村小额信贷发展较具有代表性的开县的调研来反映其发展的脉络。

(一)开县小额信贷业务的启动。重庆开县地处三峡库区，全县人口150多万，其中贫困人口就达30万，是国家扶贫开发工作重点县。为了实现农民的自主脱贫致富，开县从1998年就启动了小额信贷业务。由于开县许多农村地区只有农村信用社，金融网点较少，特别是撤乡并镇以后，金融网点变得更少，所以，农户小额信贷业务主要是由农村信用社承担，从1998年开县各乡镇农村信用社就开展此项业务。同时，还成立了开县小额信贷服务总社，专门从事小额信贷业务，其资金来源于县扶贫公司在农业银行承贷的扶贫贷款。该社内设信贷技术服务部、财务部、稽核监测部三个部门，以“县服务总社——乡镇服务站——联保小组——农户”四级管理模式进行运转。并且，开县小额信贷服务总社又是从事财政贴息小额贷款的小额信贷服务总社。2007年11月，在开县被确定为“重庆市贫困村村级发展互助资金试点县”后，在6个贫困村建立了互助合作扶贫协会，筹集村级基金124.05万元，人会农户701户。

(二)开县小额信贷的成效。开县小额信贷业务的开展，成效是显著的。例如，2007年开县信用社共建农户经济档案28.54万户，评级户数21.90万户，核发贷款证19.50万户，颁证率89％，发放农户小额信用贷款7.39亿元。开县小额信贷服务总社到现在为止在全县20个乡镇建立了486个小额信贷服务中心、3270个联保小组，服务覆盖到321个村、10.9万农户、30.5万农民。11年来累计发放小额贷款113亿元，其中，种养殖业1569万元，农村加工业413万元。使许多农村移民走上了自主致富的道路。

二、三峡库区小额信贷发展的障碍

(一)小额信贷机构势单力薄。20世纪90年代中后期，三峡库区农村与全国农村地区一样，作为正规金融机构的国有商业银行大量地退出农村地区，上收贷款权限。特别是以支农为主的农业银行不仅撤并了大部分县以下的营业网点，而且其经营重点也从农村转向城市，全面收缩农村信贷，造成存贷差日渐扩大，资金外流严重，库区信贷投入乏力。三峡库区农户小额贷款除了部分由各市、县扶贫办解决外，主要部分是由农村信用社承担发放。由于农村信用社资金实力有限，无法满足农户对小额信贷的需求。

(二)抵押物缺乏或价值不足。银监会在2007年8月的《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》中明确指出：在贷款额度上，发达地区小额信用贷款额度可提高到10—30万元，欠发达地区可提高到1－5万元，其他地区在此范围内视情况而定；联保贷款额度可在信用贷款额度基础上适度提高；对个别生产规模大、经营效益佳、信用记录好、资金需求量大的农户和农村小企业，贷款额度可再适当调高。尽管在贷款额度上没有了障碍，但对库区小额信贷额度要求在30万左右的规模种植大户、规模养殖大户、农产品加工生产大户、农产品贩运大户等来说，由于在现行的政策框架内，农村土地等固有的资产不能作为贷款的抵押物，农户能用于贷款抵押的财产价值又远低于贷款额，从而造成了贷款难的局面。

(三)为农户和农村小企业服务的小额信贷担保公司极其有限。三峡库区各类专门从事贷款担保业务的担保公司有不少，从笔者调查收集的资料来看，到2008年3月，重庆市各类信用担保机构总数达到65家，资本金达到43亿元，累计担保总额达到240多亿元，形成了多元化、多层次的担保机构协调发展新格局。这些担保公司如重庆市三峡库区产业信用担保有限公司、重庆市涪陵区银科经济技术信用担保公司、开县融资担保集团公司，等等。从这些担保公司提供担保的对象看，他们有一个共同的特点就是，主要为大中型企业提供贷款担保服务，很少关注农户(包括一般农户、规模种植大户、规模养殖大户、农产品加工生产大户、农产品贩运大户等)和农村小型企业，从而使许多缺乏贷款抵押物或抵押物价值不足的农户和农村小型企业陷入了寻求小额贷款担保难的境地，他们中的许多人不得不放弃贷款。

三、三峡库区小额信贷的创新

(一)组建小额信贷股份公司。三峡库区各区、县可推行以多渠道投资股权化组建的“小额信贷股份公司”，其资金来源主要有六个渠道：一是三峡库区各区、县政府提供启动资金，组建中小企业发展基金和创业投资基金参股。二是法人机构参股。三是股份制商业银行参股。四是农村信用社参股。五是邮政储蓄银行参股。六是民间委托贷款人参股。通过这种商业运作方式来推动小额信贷的发展，打破三峡库区以扶贫公益性为主的小额信贷运作方式，从根本上真正调动各利益主体的积极性，使小额信贷在三峡库区健康持续地发展。

为了更好地发挥“小额信贷股份公司”在破解库区产业失衡，发展中小企业和非公有制经济，帮助库区城乡居民就业、创业、兴业，构建和谐三峡库区等方面的支持作用，应重点从三个方面人手：一是从“小额信贷股份公司”人手，建立健全法人治理结构，从严规范内部管理，不断提高公司自身的营利能力和综合实力。二是从业务指导和监管人手，库区各区、县人民银行应积极发挥“窗口”指导作用，正确引导“小额信贷股份公司”搞活小额贷款业务经营；库区各区、县银监局应主动帮助“小额信贷股份公司”加强经营管理，控制贷款风险。三是从政府的制度创新人手，库区各区、县财政部门给“小额信贷股份公司”提供必要的财政贴息，或采取财政风险补偿方式，将公司贷款1％－2％的不良率由财政消化，以降低风险；库区各区、县的国土、房管、车管等部门给予融资抵押质押登记费用的减免；库区各区、县的工商、税务等部门给“小额信贷股份公司”提供优惠政策，减免部分税费。

(二)大力发展专营小额信贷业务的村镇银行和邮政储蓄银行。可借鉴孟加拉国成立乡村银行的做法，尽快在库区各市县成立村镇银行，专营支持农户、农村中小型企业发展生产的小额信贷业务。为使村镇银行充分发挥其功能，应做好以下工作：一是在各市县以农村社区为单位，将从事同一农业生产活动(例如果蔬种植、畜禽养殖、水产养殖、放牧等)的单个农户组织起来形成贷款小组，以形成各农户之间的相互制约，这样可以提高单个农户归还贷款的承载能力，降低借贷双方的风险。二是各市县政府相关部门和村镇银行应主动为农户和中小型企业的生产、经营活动及产品的销售提供技术和信息等方面的帮助。三是在成立村镇银行后，政府应该给予它特殊的政策，如注入启动资金、给予利息补贴和在确立法律地位方面给予优惠等。

另外，还应加快库区市县邮政储蓄银行的设立，从储蓄业务扩大到资产性经营业务。开通小额信贷业务，采用农户联保、农户保证等元抵押、质押的方式，支持一般农户、种养大户、贩销大户、中小型农产品生产经营企业的发展。

(三)建立多位一体的小额信贷新模式。当今三峡库区许多农户的信贷需求已不仅仅是满足于零星生产、生活式资金的需求，而且还要满足规模化生产经营的需求，对资金的需求量也在扩大。规模化生产经营农户一次性对资金的需求不再是3—5万元，而是10－30万元，乃至更多。但因农户抵押物缺乏或抵押物价值不足而无法实现其贷款需求，出现了贷款难问题。为了破解这一难题，可考虑建立多位一体的小额信贷新模式。根据库区各区、县实际情况，这种新模式可以是三位一体的，即“公司+农户+信用社(或商业银行)”小额信贷模式；还可以是四位一体的，即“公司+农户+信用社(或商业银行)+保险公司”或“公司+基地+农户+信用社(或商业银行)”小额信贷模式。这样使公司、农户、信用社(或商业银行)三方利益主体，公司、农户、信用社(或商业银行)、保险公司或公司、基地、农户、信用社(或商业银行)四方利益主体紧密地联系在一起。

这种模式的好处在于：信用社(或商业银行)将对农户个人的授信转变为对公司(或基地)的整体授信，扩大了农户小额信贷的规模，解决了农户贷款抵押缺乏或不足的问题，满足了农户规模化生产经营对资金的需要，提高了农户的收入；降低了信用社(或商业银行)发放小额贷款的风险和贷款管理成本，提高了贷款利息收益。由于该种模式是将产业化龙头企业的原料生产和供应环节作为信贷支持重点，所以，能有效地解决农业产业化过程中农户与公司(或基地)生产资金不足的矛盾，能促进当地农业产业结构的调整和农业产业化水平的提高。

(四)创新小额信贷抵押机制。对于库区那些没有与公司联结的农户，由于不能采取“公司+农户+信用社(或商业银行)”等小额信贷模式，则需要另辟蹊径。我们知道这些农户一般不具有很多可抵押的不动产，往往在贷款时其不动产抵押物缺乏或抵押物价值远远不足，直接阻碍了农户获得贷款。为了解决这一问题，通过小额信贷机制的创新，用农户种植、养殖等投资项目的未来现金流来替代不动产抵押，打破以不动产抵押为核心的小额信贷抵押机制对农户贷款的制约，对支持库区农民自主脱贫致富具有积极的作用。

当然，小额信贷由于主要是针对从事种植、养殖业农户的。但种植、养殖业受天气、市场的影响程度比较大，所以，小额信贷机构(部门)做好风险的防范也是很必要的：一是小额信贷机构(部门)要建立风险储备金制度。二是配合农业保险，如得到政策性农业保险、农业保险基金、农业合作保险公司等的支持，以减少其发放小额信贷的风险。三是寻求库区各区、县政府的财政风险补偿，争取获得对农户不良贷款2％的财政补贴。同时，还可以建立抵押抵补机制。对于那些以独立身份申请小额信贷并且信贷金额超过一定数额以上的农户，将其贷款数额的0.5％－1％留作“风险基金”，提供类似于保险的功能。对于采用农户联保形式贷款的，可以从每个农户的信贷数额中提取5％作为“联保费”存入联保小组的集体账户中。这笔钱不可以提取，作为“强制存款”，它类似于抵押物品，在联保农户违约时进行抵补。此外，还可以探索建立农村土地流转经营权、林权、农房、农业生产用房等小额信贷抵押机制。并且，还可以考虑引入小额保险，既“小额信贷借款人定期寿险”和“小额信贷借款人意外伤害保险”，把小额信贷与小额保险衔接起来，能够保护农户在积累财富的过程中免遭意外伤害、疾病等事故的冲击，以免重新陷入困境。

(五)构建不同形式的小额信贷担保机构。三峡库区应重点发展为农户、小型农产品加工和流通企业服务的小额信贷担保机构。这样的担保机构的构建可采取以下不同的形式：一是由中央和地方政府出资组建的担保公司。二是由地方政府、金融机构、小企业、农户(或由农户组成的专业合作社、专业协会等联合体)出资组建的担保公司。三是由与生产基地内农户关系密切的龙头企业成立一家专业的担保公司。四是由小企业自愿组成或由农户(农户组成的专业合作社、专业协会等联合体)自愿组成，为会员服务的互助担保机构。五是由民间投资、以营利为目的的民营担保机构。后四种是以有限责任公司或股份制公司形式设立的担保机构，也应该是三峡库区小额信贷担保机构的主流形式。

(六)设立小额信贷偿还预垫付基金。建议在三峡库区各地设立小额信贷偿还预垫付基金，成立基金管理中心。基金部分来源于中央、库区地方政府财政拨款，部分来源于各种组织的捐款。农户、小企业在贷款前与其所在地的贷款偿还预垫付基金管理中心签订协议，当农户、小企业确因为自然灾害等客观原因无法按期偿还贷款时，由该基金先行垫付偿还银行贷款，农户、小企业在1—3年内将预垫付款归还给基金管理中心。在贷款时农户、小企业可凭该协议到银行贷到用于从事与自然灾害风险发生频率高的生产经营活动所需的资金。这种方式既能满足农户、小企业生产经营之所需，又能消除银行的后顾之忧。

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