当前宪法意识调查与实证

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本文作者：刘丹工作单位：湖南行政学院

为了了解我国领导干部宪法意识状况与水平,23年至24年上半年,我们对湖南省领导干部的宪法意识进行了一次范围广泛的问卷调查,共发放问卷3份,回收有效答卷23份,回收率为77%。在被调查的人员中,处级干部占6512%,厅局级占1512%,科级及一般干部占1918%。同时,被调查人员中有7117%来自省直领导机关,2813%来自县市机关。这说明,此次调点反映了湖南中高层领导干部的宪法意识水平。调查内容共分四个部分,从不同层面反映了我国领导干部宪法知识水平、宪法情感倾向、宪法实践能力以及提高领导干部宪法意识的途径。

一、领导干部的宪法知识水平

为测试领导干部对法律的知晓程度以及对不同法律知识的了解与掌握,我们共设计了5个题目,分别涉及法理知识、宪法知识、行政法知识、民商经济法知识、刑法知识和诉讼法律知识等六个方面,从答卷的统计结果看:(一)领导干部法律知识水平普遍不高,但对宪法的了解好于对其他部分法律的了解。调查结果显示,尽管用于测试的题目仅限于各个法律部门中一些最基本的知识和规定,但答题的总正确率仅为4413%,可见领导干部对法律的知晓程度从整体上看是相当低的。而且,各类领导干部之间法律知识水平没有明显差异,年龄、级别、学历、专业及工作部门的性质等相关因素对统计结果影响不大,没有显示出明显的差异。除开年纪轻和级别低一些的领导干部的法律知识略好一些以外。但令人欣慰的是,领导干部对宪法的了解程度高于其总体水平,总正确率达到了5118%,仅次于行政法知识(5219%)和诉讼法律知识(5313%),而高于法理学知识、民商经济法律知识和刑法知识。(二)从答题内容分析,领导干部对宪法规定的基本原则和制度有一定了解,但宪法知识总体水平并不令人乐观。统计结果显示,领导干部对宪法的基本原则和制度有一定的了解,如:有97139%的人知道人民代表大会是我国的权力机关;94178%的人知道公民享有选举权和被选举权的法定年龄为18岁。另有57139%的人知道我国的国家性质是人民民主专政的社会主义制度;有78126%的人知道迁徙权尚未被我国宪法确认为公民的基本权利。但与此同时,调查结果也表明领导干部对一些起码的宪法知识缺乏了解,当问到严格意义上的宪法产生于什么时候时,只有66196%的人选择了正确答案近代,而有1817%和7139%的人分别选择了现代和古式;在回答我国的国家结构形式时,只有48126%的人选择了正确答案单一制,却有5187%的人选择了一国两制;当问及我国公民宪法权利受到侵犯,能否直接请求司法保护,只有33191%的人选择了正确答案。最令人吃惊的是,被调查者中仅有1P3的人知道我国现行宪法制定于1982年。这充分说明,尽管宪法作为国家最基本、最重要的法律,已实施和宣传了这么多年,但我们的领导干部对它仍然知之不多。

二、领导干部宪法情感倾向

在此部分共设计了1个多选题,以检验领导干部对于宪法的特点、价值、功能、作用的认识以及对于宪法的心理倾向。调查结果显示,领导干部对宪法的价值和作用有一定的认识,对我国宪法实施现状有较客观的描述,同时对未来宪法作用的加强也有较明确的态度。(一)从理性层面看,绝大多数领导干部认同宪法的最高法律地位和作为国家根本大法所具有的特点,对宪法的价值和功能,也有较深刻的认识。首先,有9517%的被调查者肯定宪法也是法,有9413%的人赞同宪法在国家法律体系中具有最高的法律地位这一命题。同时,有7718%的人认为宪法之所以具有最高法律权威,是因为它是民主的体现和人民权利的保障书。相比之下,只有1413%的人认为是因为宪法是统治阶级利益的集中体现,1319%的人认为是因为它的制定、修改程序较其他法律更为严格。(二)统计结果显示领导干部对我国宪法的实施现状普遍不满意。被调查者中只有212%的人认为我国宪法实施的效果好,而认为实施效果一般或较差的分别占5718%和2911%,认为很差的有718%,这说明,被调查人员中对宪法实施的不满意率达到了9417%。正因为如此,被调查者中只有1813%的人认为在我国宪法真正具有最高的法律地位与权威,而认为不具有或不完全具有的达到214%和5718%,两项合计达到了7812%。在分析我国宪法不具有真正权威的原因时,列为首位的是缺乏对违宪责任的规定和违宪的司法审查,达到了6517%,其次为内容过于原则抽象,不具操作性,为3216%,其他原因分别为变动过于频率(2315%)、内容不够完善(2%)和制定修改程序不严格(1315%)等。(三)近六成领导干部有赞成建立宪法诉讼或严格的违宪审查制度的感情倾向。调查结果显示,有57%的被调查者认为宪法要真正具有权威,必须建立违宪审查或宪法诉讼,但也有2212%的被访者认为违宪审查虽有必要,但在中国很难。在如何建立中国的违宪审查制度上,5714%的人赞成设立独立的专门机构,3619%的人则认为宜由人民法院行使司法审查权。同时,绝大多数领导干部均赞同政府文件和政府行为违法应承担法律责任。统计数据表明,认为政府违法应承担包括违宪责任在内的法律责任的领导干部占到了被调查人数的7315%。可见,政府行为的合宪问题已引起了领导干部的普遍关注和重视。但调查也显示领导干部对政府违宪问题的敏感度不够。当问到孙志刚案之所以受到人们关注的原因是什么时,只有3216%的人意识到是因为国务院制定的行政法规违法,仍有319%的人仍从执法违法的层面上理解孙志刚案的意义。此外,还有23%的人认为我国目前尚不能对违反宪法和法律的政府文件和政府行为确认无效,可见,确立并追究政府的违宪责任,在领导干部的意识层面仍有不少的阻力。

三、领导干部宪法实践能力

宪法意识不仅体现为社会主体的内在情感,同时还需要外化为主体的人生态度和职业行动,即人人服从宪法的权威,以宪法精神指导工作实践。那么,领导干部作为公共权力的行使者,在工作实践中维护宪法尊严,履行宪法赋予职责的实际状况与能力如何呢?为此,我们设计了1个相关问题,以测试领导干部维护和捍卫宪法、严格依宪法办事的意识和能力。从统计结果我们可以看出:(一)领导干部普遍认同宪法与自己本职工作的高度相关性,并有超过一半的人将是否合宪作为权力行使的重要标准。在回答在您目前的工作中与您联系最密切的法律是什么时,行政法和宪法被列为首位。另外,有3718%的人认为自己最熟悉的法律是宪法,在诸多法律中名列第一。而回答用得最多的法律时,除第一为行政法(2714%)外,位居第二的就是宪法(1916%),可见,领导干部普遍都意识到了宪法对行使权力、履行职能的极度重要性。尽管调查结果显示行为是否合宪不是领导干部行使权力的唯一考虑的因素,但已有超过一半的人将是否合宪作为权力行使的重要标准。当问到作为政府官员,你行使权力时考虑得最多的因素是什么时,选择符合法律的高于选择符合政策的比例,分别为5211%和4314%,不过,也有35122%的人选择考虑完成任务。在回答你作为领导干部在领导制定本部门规范性文件时是否遵守宪法和法律时,有54135%的人选择严格遵守宪法和法律,35165%的人回答尽量宪法和法律,但同时也会考虑本部门的实际利益,而回答主要考虑本部门执行的方便和主要考虑本部门利益的只占到113%。可见,想在法律保护的公共利益和自己的部门利益之间寻求平衡,打政策擦边球的思想仍在领导干部中占有一定市场,但无论如何,是否符合宪法与法律已成为领导干部行使权力时考虑的一个重要因素。当问到行政机关在立法中为什么考虑本部门利益时,3817%回答是为了有效地行使职权;3113%的回答为提高本部门的地位,而回答为弥补本单位行政经费不足和为提高职工福利待遇的仅为24178%和16152%。这说明,至少有一半以上的领导干部不再将部门和职工的私利作为立法动机。(二)在操作层面上,领导干部依法办事的能力已经有了一定程度的提高。首先,领导干部已经具有政府立法时应依据法律的观念和操作能力。有一道题目要求被调查者任意列出当你的领导要你起草制定一份政府规章,你通常的准备工作,通过对答卷的归纳与分析,其准备工作依次为调研、专家咨询和查阅相关政策法规、起草、征求意见、提交讨论、审议等。可见,领导干部已经意识到了宪法和法律的规定对于政府立法的重要性,开始将宪法、法律的规定作为政府立法的重要依据并将其列为立法的基础性准备工作。其次,在执法过程中,领导干部过去长期养成的纯粹依靠政策办事的习惯已经有所改变,法律已成为重要的的执法依据。即使当法律的权威与政策的权威产生冲突,也有一部分领导干部敢于坚持依法办事。当问及在执法中发现行政机关制定的政策与现行宪法与法律相抵触你的态度时,选择执行政策的只有5165%,而选择执行法律的有18126%,选择向上级反映情况、建议修改的占25122%,但选择由领导或上级决定的也有3619%。这说明虽然领导干部尚未完全学会或做到依法办事,但在其思想意识中,宪法和法律的份量正在逐渐加重。

四、领导干部宪法意识的形成与培养

宪法意识的形成与培养是一个复杂而漫长的过程。特别是宪法和宪政,作为西方国家的舶来品,更有一个艰难的本土化过程。学习宪法的形式很容易,但真正领会和掌握宪法的实质精神却很难。为探索领导干部宪法意识的形成特点与培养途径,我们也就此设问,以图为宪法意识的培养与提高寻求有效路径。(一)调查显示,领导干部对宪法和法律知识有强烈的需求和渴望。统计结果表明,被调查者普遍认为领导干部当前最缺乏的知识依次为法律知识、市场经济知识和公共管理知识。而在法律知识中,最为重要的是行政法知识、法理学知识和宪法知识。随着市场经济体制的确立和政府管理方式的转变,有66196%的人认为自己的法律知识已不适应或不够适应实际工作的需要,并有9113%的人认为自己所在单位工作人员的法律知识不好或一般。正因为如此,领导干部学习法律的积极性也很高,有53148%的人表示除开工作需要,平常也主动学习和了解一些法律,更有34178%的人经常学习法律。(二)领导干部普遍认为这些年来普法的效果不是十分理想,但仍然认同普法对于提高法律意识的重要意义。根据统计数据,有4113%的人认为我国近年开展的普法教育虽有一定成效,但总体效果一般,还有16152%的人认为我国的普法基本是搞形式,走过场。有95113%的人认为普法的重点不应是法律知识而应注重法律意识的培养。另有3187%的人认为普法应着重提高领导干部依法行政的能力。尽管如此,仍有相当多的领导干部愿意参加普法学习,而参加的理由,有38126%的人是因为法律对自己的行政工作很重要,1113%和38126%的人是出于单位要求或对维护自身权益有好处。可见,不懂法律就无法行使好职权,或无法有效地保护自己的权利,是促使领导干部学习法律的主要动机和动力。(三)绝大多数领导干部认为应加强宪法和法律知识的系统培训与学习,并将法律培训经常化、制度化。被调查者普遍认为,法律的数量多、变化快、专业性很强,单纯依靠自学还不能取得很好的效果,因此,经常的、系统的培训和学习非常重要。调查结果显示,有相当一部分领导干部的法律知识来源于系统的学习和培训。在回答对你的法律知识提高帮助最大的是什么时,有2118%的人回答为参加工作后单位组织的培训。同时,有9113%的人认为在行政学院或党校培训课程中设置法学专题有必要或很有必要,并有近一半(4417%)的人希望法学课程内容占到全部培训内容的1P3以上。在法律培训的方式上,调查显示领导干部最喜欢的形式是专题讲座,其次为案例讨论、法院旁听等,另有33191%的人认为最好是以上方式的结合。有9%的人认为录用公务员考试法律知识有必要或很有必要,并有87183%的人认为应将其法律知识的掌握情况作为公务员考核、晋升的重要条件与标准。由此可见,学法的经常化和制度化已为人们广泛理解和接受。(四)调查显示人们更喜欢形式多样、理论与实践结合、知识与意识培训共重的法律宣传、教育形式。从调查情况看,领导干部获取法律知识的途径是广泛的,包括自学(55122%)、单位培训(43148%)和报刊电视等媒介(4817%)等渠道。在回答学习法律最好、最有效的形式是什么时,22117%的人选择了法制讲座,15122%的人选择了法院旁听,3187%的人选择电视节目,2%的人选择单位培训,而44135%的人选择理论、知识与实践相结合的学习方式。有6619%的人喜欢电视节目中的法制节目。可见,人们更喜欢灵活多样、生动有趣的法制宣传手段,即便是进行正式的法制培训,也要采取理论与实践结合、知识与意识培训共重的教育形式。结束语:喜忧相参的领导干部宪法意识现状通过调查,我们欣喜地发现领导干部的法律意识特别是宪法意识有了显著的加强和提高,宪法正日益成为领导干部行使权力、实施管理的重要行动指南。但另一方面,调查结果也显示出我国领导干部宪法意识的现状不容乐观。分析整个调查信息和数据,我们不难发现领导干部的宪法意识具有以下特点:第一,零散性。按照法治的要求,领导干部的法律意识应高于普通民众,并达到法律意识的高级境界形成对法律的坚定的信念,即在整体上对于法律及其意义抱有深刻的信任感。但调查结果却显示,领导干部无论是宪法知识还是宪法意识均存在零散性,除个别问题外,对绝大多数问题的回答都有很大的差异,这说明,领导干部对宪法的信任还不是来自整体,而且也不够深刻。第二,非均衡一致性。即领导干部个体的宪法意识呈现不平衡的态势。如,调查显示领导干部对宪法知识有一定的了解,但这种了解又不具有完整性和系统性,知与不知并存;调查显示领导干部对宪法的价值、功能、作用有较高的理性认识,但一联系实际就对宪法缺乏信心,在感性与理性认识上有差距;调查显示领导干部在思想上已有应当依宪法办事的意识和倾向,但真正到了实际生活中就会动摇或让位于实际需要,使实然与应然脱节。这显示了领导干部在宪法信念上存在的矛盾心态与犹疑心理。第三,多层级性。即领导干部对于法律的信任感具有主动的选择性。法律具有多样性,这些多样的法律对于社会主体而言,带来的影响和实际利益是不同的,缺乏坚定的法律信念,会导致主体对于法律的不同态度和不同选择。调查结果显示,领导干部也难于完全摆脱现实生活与实际利益对自己宪法观念的冲击与影响,在实际生活中自觉不自觉地区别对待本应具有同等法律效力的法律,选择适用自己受惠较多的法律,而回避对自己不利的法律。这显示领导干部对宪法和法律的选择是有差异的,而这种差异归根结底还是源于对宪法和法律缺乏深刻的内心确信。第四,间断性。即领导干部虽然建立了对于法律的信任感,但这种信任感并非深植于心,坚不可摧,而是随着自己所处地位、情境和环境的变化而变化,甚至完全中断,对宪法的价值、功能、作用缺乏信心,对各种违宪行为与现象的认同、默许或者无奈。我们渴望看到作为法中之法的宪法不仅一步步走入人们的视野,而且走进人们的心灵。只有当人们坚信宪法中蕴涵着人类的最高价值,坚信宪法能够保护那些被人类视为目的的价值,坚信宪法能够决定人类的前途与命运时,领导干部的宪法意识才能进入到最高状态,产生对于宪法和法律的类似于宗教般的感情和信仰,才能必然地外化为服从宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉行动。而这,正是法治的精神、法治的条件、法治的胜利。