环境侵权行政诉讼的问题研究

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赋予环境侵权受害人行政诉讼原告资格的必要性

(一)有利于督促环境职能部门及时履行其环境监管职责，保护环境资源如前所述，环境受害人提起行政诉讼的两个主要情形，前者是违法审批(行政作为)，后者则是疏于监管或不予监管(行政不作为)。在这两种情形下，环境职能部门都应当承担法律责任。但是，在实践中，由于一些地方政府盲目地追求“经济建设”的错误的政绩观，进行地方保护，在环境方面干预执法或者不作为，从而变相成为了环境违法的“保护者”。许多地方环境污染问题，长期得不到有效的处理，表面看责任在生产单位，但本质根源实际上在政府。政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已经成为制约我国环境事业发展的严重障碍［2］121。由于环境侵权的特殊性，比如损害涉及利害关系人众多、受损利益单个不大而总量巨大、损害结果往往不具备可逆转性等，因而，加强环境的事前的审批监管和日常的例行监管十分重要。在我国尚未建立行政公益诉讼的情形下，赋予环境受害人行政诉讼的原告资格，既可以督促环境职能部门依法审批，促使其承担起日常监管的职责，也可以为环境职能部门提供监管的线索。这样才可能将潜在的环境污染消灭在“萌芽”状态或者限制在有限的规模中。避免实践中往往出了问题后再进行片面的罚款或其它处罚的事后监管的不利局面，从而达到既推动行政法治建设又达到保护环境资源和贯彻维护可持续性发展的战略目标。(二)有利于保护环境侵权受害人的合法权利1．有利于保护环境侵权受害人与公众的环境权。一般而言，环境权是指公民享有良好的环境品质的权利。当前，许多国家已经将环境权列入公民的基本人权。作为一种宪法上的基本人权，环境权具有宪法位阶，对国家的立法、行政和司法活动具有当然的拘束力。我国虽然没有将环境权写进宪法，但已经制定了大量的有关环境与资源保护的法律。但是如果在行政执法和司法裁判中这些法制得不到有效的贯彻，公民的环境权也就会被架空。因此要想保护环境受害人的环境权以及在此基础上衍生的物质精神方面的权利，就必须赋予环境受害人进行行政诉讼的权利。其次，众所周知，环境侵害一般不仅损害某一个具体的受害人的利益，而是往往会损害大量的相关人的合法权益以及社会的公共利益。正是因为这样，许多国家建立了环境公益诉讼以达到监督政府和保护众多人的权益和社会的公共利益。在我国尚未建立行政公益诉讼情形下，赋予受害人进行行政诉讼的权利显得更加紧迫。2．保护环境受侵权人的诉权。法彦有云“凡无救济即无权利”。公民的环境权同样如此，必须为之设置救济制度。而进行诉讼当然是一种主要的救济途径。因此，公民的环境权与公民的环境诉权是密不可分的。诉权是当事人资格的必要条件。所谓环境诉权，是指环境当事人请求司法机关以裁判的方式处理它们之间的环境纠纷的一项权利。由于行政诉讼的特殊性，因而，原告是“行政相对人”，但可惜的是在理论和实践中却把“行政相对人”曲解为“直接的行政相对人”。但是，目前的理论界认为间接相对人完全可以具备原告资格。国外环境保护的救济措施发展的一个主要趋势就是放宽了诉讼资格的限制。公民环境诉讼的原告往往并非是利益直接受害者，甚至有些国家赋予潜在因环境污染等将来可能受损的公民和其他关联主体提起环境公益诉讼。在环境权直接保障的案例中，菲律宾的JuanAntonioOposaandothersvTheHonourableFulgen-cios．Factoranandanother就是一个著名的案例。45名儿童代表他们自己以及尚未出生的后代起诉环境与资源部部长，诉请撤销所有已经发放的伐木许可证，并且停止发放新的许可证，理由是该部发放的大量伐木许可证导致菲律宾森林资源急剧减少，从而损害了宪法所保护的环境权［3］39。其次，诉权还表现为当事人选择诉讼类型的权利。也就是环境受害人到底是选择民事诉讼还是行政诉讼，那是受害人诉讼类型选择权。在诉讼竞合的情形下，我国目前也没有哪项法律制度明确规定先行政诉讼还是先民事诉讼。这与有关国家的宪法诉讼是不一样的，一般而言，启动宪法诉讼往往贯彻“成熟性原则”或“穷尽救济原则”，但涉及行政诉讼与民事诉讼的竞合时却没有任何国家做出了类似的规定。换而言之，这本质上是当事人选择诉讼类型的权利。3．保护环境侵权受害人其他的权利。在普通的环境民事诉讼中，环境受害人往往处于极度不利的情形。通过赋予他们行政诉讼原告资格以行政诉讼的方式进行，在一定条件下可以达到“曲线救国”的目的。首先，受害人的分散性使得受损利益具有分散性，虽然总量巨大，但单个的利益不太大，它容易被造成环境侵权的生产单位通过法院以“变相调解”等方式“逐个击破”。而行政诉讼原则上不适用调解制度，从而避免这种不利的局面。其次，单个的环境侵权的受害人由于“能力”的有限性，很难与环境侵权的生产单位相抗衡。一方面，单个受害人的经济力量十分有限，精力有限，而生产单位财力一般比较雄厚，还可以聘请强大的“雇佣军”———律师团队。另一方面，单个受害人的技术能力有限，而环境侵权的确认往往涉及大量的技术难题，普通的环境侵权受害人难以收集证据和进行论证。走行政诉讼道路，从表面上看，单个的环境侵权的受害人也很难与代表国家权力的行政权相抗衡。但是，行政诉讼法明确规定，被告行政机关对其行政行为的合法性负有“举证责任”，在实践中还要对相关“因果联系”等负有“论证责任”。环境行政监管机关要想“胜诉”，就必须进行依法监管，并且要提供证据。从实践来讲，环境行政监管机关还应当提供“最近”的监管的证据。相对于环境受害人而言，环境行政监管机关进行监管时，由于其具备的技术条件以及国家行政权的运作的便利条件，对生产单位调查取证远比普通的环境受害人的能力大得多。相关的信息与证据，环境受害人可以通过行政诉讼的方式取得或者依照知情权的行使方式获取。根据“不准翻供”的诉讼原则，这些证据和因果联系的论证，在将来可能进行的民事诉讼中是“十分难得”和非常有用的“武器”。

有关当事人的法律地位的构建

(一)原告1．原告的确定。依照《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”与第41条“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，以及依据《＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，学术界提炼出原告资格的“合法权益”要件与“法律上利害关系”要件。［3］127环境侵害受害人符合这两个基本要件，因而具备原告资格。2．原告资格转移。依据《行政诉讼法》第24条以及《＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第11条的规定，原告资格在以下情况可以发生转移:一是有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起行政诉讼。“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。二是有权提起行政诉讼的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起行政诉讼。作为环境侵权受害人，不论是公民还是法人或其他组织，是有可能发生上述情形的，因而存在原告资格发生转移的可能性。3．共同原告。由于环境污染往往涉及面广，损害众多人的利益，依照《行政诉讼法》第26条的规定，原告一方为“二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼”，多个原告即可以构成共同原告的情形。当原告数量众多，法院依法可以采取代表人诉讼或者集团诉讼模式解决，从而避免“累讼”以达到诉讼经济效益目标和避免前后判决矛盾的情形。(二)被告根据《行政诉讼法》的规定，成为行政诉讼被告的法定条件有三:第一，具有行政主体资格(这里已经包含行政主体与责任主体要件);第二，实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为;第三，人民法院通知其应诉。在环境侵权的行政诉讼中，被告即是违法审批或不履行法定监管职责的行政主体。依据《行政诉讼法》第25条第3款的规定，环境侵权行政诉讼中同样也可能存在共同被告的情况。同样，依据《行政诉讼法》第25条第5款的规定，被告也会存在“被撤销”而发生“由继续行使其职权的行政机关”为被告的被告资格转移的情形。(三)第三人———环境侵权单位的法律地位依据《行政诉讼法》第27条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，在环境受害人依法对相关环境职能部门提起行政诉讼时，环境侵权单位具备第三人的资格。首先，行政诉讼的被告恒定为行政主体，因而环境污染单位不可以成为共同被告，只能以第三人的身份参加行政诉讼。其次，由于原告的诉讼请求一般是要求环境职能部门撤销违法审批或者依法履行监管职责，因而环境污染单位一般只能是无独立请求权的第三人。

环境侵权受害人行政诉讼的裁判

如前所述，环境行政诉讼主要存在于两种情形，即违法审批与审批后不予依法监管。因此，依据《行政诉讼法》第54条、55条、最高人民法院《若干问题解释》第53条至60条等的有关规定，环境受害人提起的行政诉讼的一审裁判主要有下列情形:1．驳回起诉判决。驳回起诉判决，是指经过人民法院的审查，认定原告起诉的事实和理由不成立，判决依法驳回原告的诉讼请求。适用的条件是:被告依法审批和依法进行了环境职能监管、监管时适用法律法规正确、符合法定程序;起诉理由不成立;被诉的环境职能部门行政行为合法但存在合理性问题等情形。值得注意的是，学术界对于“维持判决”颇有诟病，认为它超出了原告的“诉讼请求范围”，应将维持判决统一为“驳回起诉判决”［4］。本人赞同这种观点。2．履行判决。依据行政诉讼法第54条规定，履行判决，是指经过人民法院的审查，确认作为被告的环境职能部门没有依法履行(不履行或者无正当理由拖延履行)监管相关破坏环境的生产单位的职责的情形确实存在，依法作出的责令环境职能部门在一定期限内履行法定监管职责的判决。适用的条件是:相关环境职能部门依法负有监管职责;环境职能部门不履行或者拖延履行法定监管职责;环境职能部门不履行或者拖延履行法定监管职责没有合法或正当的理由;环境职能部门继续履行法定监管职责仍然有现实的价值和意义。这里需要说明的是，人民法院作出履行判决时，应当确定一个合理的履行期限。3．撤销判决。依据行政诉讼法第54条规定，撤销判决，是指人民法院经过审查，认为行政机关的具体行政行为由于具备主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为的判决。落实到环境受害人的行政诉讼中，撤销判决一般适用于环境职能部门的违法审批行为，原告要求人民法院依法撤销环境行政职能部门违法发放许可证照等，从而“剥夺”环境污染单位“合法污染”的依据，达到“釜底抽薪”的效果。4．确认判决。确认判决是指人民法院经过审查，确认被诉的环境职能部门行政行为违法或者无效的判决形式。传统的确认判决认为包括两种情形:一是确认被诉的环境职能部门行政行为合法或者有效;一是确认被诉的环境职能部门行政行为违法或者无效。如上所述，本人认为对于前者的“确认”应该与“维持判决”同理，归于“驳回起诉判决”之类。因此，本处的确认判决就是确认被诉的环境职能部门行政行为违法或者无效的判决形式。适用的条件是:被诉的环境职能部门不履行法定职责，但判令其履行法定职责已经没有实际意义和价值的;被诉的环境职能部门行政行为违法，但不具有可撤销的内容。这既可以针对环境职能部门监管中的事实行为，也可以适用于一些环境职能部门的某些形式瑕疵行政行为。5．赔偿判决。赔偿判决，是指人民法院经过审查，确认环境受害人的合法权利受到被诉的环境职能部门行政行为的侵害并且造成了现实的损害的，在环境受害人的请求下依法判决环境行政职能部门予以赔偿损失的判决形式。因此，赔偿判决往往构建在“确认判决”的基础之上的。而且，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，人民法院对于行政赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对致害行为是否违法予以确认。环境受害人行政诉讼中的赔偿判决适用情形是:被诉的环境职能部门行政行为违法或者无效;客观的损害结果存在;被诉的环境职能部门行政行为违法或者无效与客观的损害结果有因果联系。值得注意的是，此时环境职能部门与实际造成环境侵权的生产单位的法律关系则另当别论。鼓励环境侵权受害人通过多种途径解决环境纠纷问题，尤其是在传统的民事诉讼之外开辟新的路径，有利于把环境职能部门的积极性和主动性调动起来，即可以保护受害人的合法权益，还可以促使政府切实落实环保责任、保护社会环境等公共利益，弥补当前环境公益诉讼制度缺失的弊端。

本文作者：夏明圣徐湘明工作单位：淮北师范大学政法学院