宪法权利下法律排斥问题分析

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事实表征:农民“法律排斥”的法面目

从宪法规范层面看，宪法规定的权力是所有公民的法定权利，宪法保障的是所有公民的权利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必须遵守宪法和法律。然而现实是:农民经济上的贫困、政治参与的不足、社会权利的缺乏、权利的不平等享有等问题还不同程度地存在着，而这些问题正是农民“法律排斥”的事实表征。(一)部分权利:宪法有规定，但并不完善1.农民选举权的不对等。宪法对公民的选举权有明确规定，但现实国情下，农民的平等选举权未予明确。宪法第34条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”依此规定，农民理应享有选举权。但农民拥有选举权，与在多大程度上能行使选举权，却很有差别。因为宪法并未明确规定农民的平等选举权，也由此产生了相关立法对农民的代表权与城市居民代表权的差别规定。如1979年《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4∶1，省、自治区为5∶1，全国为8∶1，这个比例延续到1995年。《选举法》第三次修正统一将各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人口数之比规定为4∶1。安排各级人民代表名额时，农村社区人民代表的人数仅及居民人数相当的城镇社区人民代表的1/4，换句话说，四个农民的选票只相当于一个城镇居民的选票。显然，与城市居民相比，农民参与国家政治生活的权利是不平等的。令人欣喜的是，2010年3月14日，十一届全国人大三次会议以赞成2747票、反对108票、弃权47票通过了《选举法修正案》。此次《选举法》修改最大的亮点在于确立了“城乡按相同人口比例选举人大代表”原则。将《选举法》第16条修改为:“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”我们有理由相信，农民的参政权因此会得到很大程度的保障，然而由于历史、现实以及农民自身等多方面的因素，农民参政权的真正实现将不是一蹴而就的，而是一个长期的发展过程。现实中有些情况是，“农村来的人大代表，基本都是‘农民精英’，他们已经不是纯粹农民，要么是乡村干部，要么是乡镇企业的负责人。农民无法选出真正的利益代言人。这种代表性的缺乏，严重影响了广大普通农民参与社会事务的能力，他们无法对自身利益进行充分表达和有效控制。”〔7〕有学者指出“选举法的修改体现了国家在实现农民选举权平等保护上的努力，但若仅仅提出立法上的形式平等，则农民与城市居民在社会资源的竞争中是无法处于同一起点的，仍然可能造成事实上的不平等。”〔8〕2．农民土地财产权的不明确。《宪法》第10条规定:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。但在民法理论下，农村集体既不是法人，也不是非法人单位，那么，就农村集体土地所有而言，其究竟是一种什么样的性质，农村集体土地所有中的“集体”如何界定〔9〕，它是一个什么样的权利主体，其与集体内部成员之间的权利义务关系如何，等等，这些问题都不明确。同时，由于农村体制的变更，农村集体经济组织的缺位，使得集体土地所有权的行使主体虚置。另外，农村土地承包经营制度的推行使得农民实际享有了对土地的占有、使用、收益等权利，但作为所有权核心内容的处分权却受到严格的限制。实际上，农民享有的这部分土地权利及其他产权还会受到来自政府及其他势力的种种剥夺和侵犯，如有些地区征地不征求农民意见，补偿标准农民无权商谈，补偿金不到位，失地农民生活得不到保障。长期以来中国农村土地征收立法中存在的问题就是:宪法作为根本大法，对征地补偿应依据何种原则进行，规定并不明确;补偿标准极不合理;补偿收益主体不明确;补偿截留现象严重;补偿方式单一，安置责任不明确;补偿程序不完善，缺乏司法救济〔10〕。对此，总理强调:“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”〔11〕(二)一些权利:宪法有明确规定，但未得到相关立法的落实1.农民结社权的悬空。《宪法》第35条规定公民有结社自由，表明公民享有结社权，但具体到各个不同的社会主体，却并不平等。如国家制定了《工会法》、《妇女权益保护法》、《青少年保护法》等，这些群体都有保护自己利益的法律法规，也都有自己的维权组织，如工人有工会、青年有青联、妇女有妇联。随着经济的发展、民主的扩大，个体工商户、私营企业主等也相继成立了自己的协会。在现代法治国家，这些群众性组织在表达意见维护其成员利益方面的作用日益显著。相比之下，农民作为中国国家政权阶级基础———工农联盟的重要组成部分，却没有自己的组织，如农会等。于是一方面农民具有“崇高的”政治地位，另一方面现实中却没有具体的组织或部门能对农民直接负责，没有哪个组织或部门与农民结成利益共同体，没有农民自己的组织能直接代表农民参与政策制定、替农民说话办事。这使得中国《宪法》有关公民结社权的规定在农民群体中得不到体现，并与中国现阶段其他社会实际享有的结社权构成强烈的对比，甚至与土地革命时期农会在中国共产党领导的民主主义革命中的突出作用形成鲜明的反差，这种状况一方面背离了农民作为国家主人的地位，使得农民缺乏相应的话语权来表达自己的意思、维护自己的合法权益，影响了中国社会主义国家政权基础的巩固;另一方面，农民因缺乏自己的组织无法争取自己的权利，也使得现实中各种坑农、伤农等侵犯农民权益的事件频频发生，客观上影响了中国农业经济的发展和农村的社会稳定。2.农民物质帮助权的缺乏。《宪法》45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此条是对公民物质帮助权的宪法规定，此规定从宪法层次上确立了我国公民的物质帮助权，是实现公民基本人权的重要形式〔12〕，该条第2款规定:“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”第3款规定:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”此两款规定是对残疾人等社会弱势群体的特别保护。“在权利的内容上，实质上的平等原理则主要适用于对社会经济权利的保障，其目的在于使经济强者与经济弱者之间恢复法律内在地所期待的那种主体之间的对等关系。”〔13〕可见对弱势群体的权利倾斜恰恰体现了宪法追求平等权利的实质保障以避免事实上的不平等。但农民同样是社会弱势群体，理应享有宪法规定的物质帮助权。而现实是，很长一段时间里，城镇居民享受着国家提供的优越的公共服务、相对良好的劳保条件、稳定的退休金以及诸如失业保险、最低生活保障、住房补贴、医疗保险等社会保障。而在广大农村，很多农民实际享受不到城市居民的那种相对良好的社会福利，农村的社会保障手段亦较为稀缺，农民养老基本上仍依赖于子女孝敬和家庭保障。宪法的物质帮助条款没有得到相关下位法的配套保障，也没有成为政府制定公共政策的依据，没有转化为农民切实享有和行使的权利〔14〕，正所谓“法贵于施”，“徒法不足以自行”。

解决进路:农民“法律排斥”的法律消解

消解对农民的“法律排斥”，充分实现农民权利的法律保障，是一项法治系统工程，我们认识“法律排斥”，既要关注引起法律调整的前提‘法律规范’，实现宪政意义上的立法平等，也要关注产生‘法律排斥’的整个司法过程、法律手段、法律关系主体的地位等。因此，寻求“法律排斥”的解决进路不仅需要从宪法高度加以认识、思考和分析，也需要国家和社会，城市与农村，政府部门与农民自身的共同努力和良好互动。(一)修改现行宪法，加强专门立法从宪法高度建构并完备农民权利法律体系，有利于实现对农民弱势群体权利的全面保障。一是修改现行宪法，给予农民权利保障的“宪法关怀”。〔15〕(1)补充完善选举权。建议在宪法第34条增加“农民与城市居民享有平等选举权”。这是宪法对城乡居民“同票同权”问题的积极回应，从而有效避免农民与城市居民选举权上的实际不对等、事实不平等。(2)确认农民的土地产权主体地位。应从宪法上进一步明确农村土地的产权归属，界定“公共利益”的范围，确定土地征收或征用的补偿原则。“调查证明，对农民权利体系的保护，可以从确认他们对土地的产权开始，只有当土地真正成为农民的财产，即土地真正是‘我’的，而不是‘我们’的时候，农民从土地收益的获取中，才会发出对社会管理参与的强烈要求”〔16〕近年来，四川、江西、浙江等地出现的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受农民欢迎。说明“土地确权”已是民心所向、大势所趋。二是制定《农民权益保护法》，给予农民权利保障的专门立法。对特殊群体的权利予以特别的关照和保护，是现代立法的一项重要原则。我国宪法对于妇女、未成年人、老年人、残疾人、少数民族等特殊群体提供了特别保护，并进行了相应的专门立法，这对保护特殊群体的利益有着重大意义。“将社会弱势群体的权利保障，从一般的民政救助提升为人权层面的法律保护，已经成为国家尊重和保障人权的现实性命题。”〔17〕同样，对于弱势的农民群体，也应对其权利予以专门保护。因此，制定《农民权益保护法》既有立法先例，也是现实所需。当前应在以全面维护农民权益为主题的前提下，进一步清理和完善“三农”法律体系;进一步明确农民应有的合法权益，赋予其与市民平等的法律权利，包括土地财产权、结社权、社会保障权、劳动就业权、受教育权等;建立农民权利的法律保障和救济措施，对侵害农民权利的行为，规定相应的民事责任、行政责任以及刑事责任。(二)推进依法行政，实施政策普惠〔18〕政府在保障和改善民生上具有不可推卸的责任和义务，“政府必须让它所统治的人过上更好的生活，它必须对每个人的生活给予平等的关切。”〔19〕农民宪法权利的全力保障离不开各级党委的政策支持和各级政府的依法行政。首先，政府应依法行使职权，做到不越权、不滥用权力。同时，政府对自身的违法行政，应严格追究、主动担责，所谓“有法必依、违法必究”。其次，国家应进一步拓展“三农”政策的广度，延伸“三农”政策的深度，充分将农民权利保护与农村经济社会发展结合起来，全面纳入干部政绩考核范围;要加快推进户籍制度改革，逐步降低对农民进城落户的资格准入，“今后城市户籍改革的发展趋势是逐渐放松户籍准入，从‘选择型制度’过渡到‘普惠型制度’，最终实现完全依居住地进行人口登记和管理。基于‘身份’的福利和权利将越来越少，福利和权利更多地基于‘贡献(或义务)’进行分配。”〔20〕政府应加大转移支付力度，扩大公共财政覆盖范围;加大对农村教育事业的投入，努力推动农村医疗卫生事业发展;健全农村社会保障体系，加快推进社会主义新农村建设，使广大农村真正分享改革开放的成果，让中国农民真正过上“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的舒心日子。(三)强化司法保障，推行违宪审查一方面，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯”〔21〕，国家应当重视发挥司法保护农民宪法权利的关键作用。尽管目前农民可以通过人大监督、信访监督、行政复议等多种路径来保障自身的权利，但从根本上说，司法才是公平正义的最后屏障。要实现农民宪法权利的平等保护，当务之急就是要积极发挥行政诉讼制度的优势。首先，应扩大行政诉讼的受案范围。一是农民的一些社会权利，如受教育权、劳动权、社会保障权等，并非能为“人身权、财产权”所涵盖的权利，如受到公权力的侵害，皆应纳入行政诉讼受案范围;二是应规定部分抽象行政行为具有可诉性，行政机关制定和颁布的规范性文件，只要违背了农民权利平等的要求，皆可提出诉讼。其次，应着力解决农民的“讼难”问题。由于农民缺乏相关法律知识，加之经济能力有限，在权利遭受侵害时，通常不能运用法律武器来维护自身的合法权益，农民往往处于“打官司难，赢官司更难”的窘境。因此，法院要降低纠纷解决成本，简化纠纷解决程序，完善对农民的法律援助制度。另一方面，从各国宪政实践来看，实行违宪审查制度是依法治国的通行做法和必然趋势。从有关农民的立法来看，违宪的法律、行政法规、部门规章不少，应加大违宪审查力度，逐步建立宪法诉讼制度，从而更好地在宪法实施过程中保障广大农民的权利。当然，这种违宪审查不能简单照搬西方宪政制度中的普通法院司法审查和宪法法院违宪审查模式，但应当在一定程度上借鉴和参考以司法权为主进行宪法监督的优点，以建立有中国特色的违宪审查制度。

本文作者：工作单位：复旦大学法学院