地方人大的宪法政治综述

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本文作者：朱孔武工作单位：广东商学院法治研究所

中国当前处于一个“非常时期”，即有别于日常政治的宪法政治时期，30年的经济改革已经为这个制度提供了一定的经济基础和法律秩序，时代也呼唤着一个民族的政治成熟。[1]由于宪法是国家根本大法，所以宪法所规范的宪政运作架构必然是原则性的，同时无论如何设想周到，宪法内容都无法绝对周密，更无法预测未来的发展。因此随着政治、社会生活的变化，既存的宪法规范也必然受到环境变化所带来的挑战，因而宪法规范的内容亦将随之发生变迁，以适应社会情况。因此，宪法变迁可以说是必然的、经常的现象。[2]（P3）当代法哲学大师汉纳•阿伦特(HannahArendt)在批判欧陆自西耶斯以降将制宪与修宪截然二分的法哲学传统的基础上，指出宪法规范秩序的建立标准，在于是否有一个将人民从单纯“居民”转化为“公民”的审议式民主共和基础。如果具备了这样的转化条件，即使形式上既非制宪、亦非修宪，也是一个长期、实质的宪法变迁。[3]（P162-164）阿伦特的论述在数十年后获得美国宪法学者的认同。美国耶鲁法学院宪法教授布鲁斯•艾克曼提出“宪法时刻”理论，认为阿伦特对于美国制宪的诠释以及宪政秩序变动的理论基础基本上是正确的。[4]（P280-290）宪法政治议题不断地在公权力部门中辩论、试炼，也被人民广泛讨论与思考，最终实质性地改变了宪法规范的内涵。然而，宪法政治和常态政治在概念上或许可清楚区分，但在实践中往往纠葛在一起，也由此导致在宪法的维持与变革可能间所产生的历史辩证。我国自改革开放以后，宪政秩序的变动成为一个常态性现象和饶富实践与理论兴味的关键议题。宪法的四次修正必将开启新的法治里程，一个稳定的宪政结构和常态性的宪政体系终将得以完成，我国正在经历一个重要的“宪法时刻”。近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度完善的重要途径是通过审查预算进行的。[5]自1999年启动新一轮预算改革起，预算制度对国家治理的重要性日益显现，代议政治的落实与预算审议的实践同步发展。2009年3月，在河北省承德市人民代表大会期间，政府的2009年预算案被接连退回，在财政部门修改了两次之后才获得通过。部分代表认为政府的行政开支过高，要求大幅度向民生倾斜。政府修改后的预算草案中，将社保开支由2000万元增加一倍至4000万元，对教师的投入由1000多万元倍增到2000多万元，而政府采购则减少了7000万元。[6]承德事件的发生并不是偶然的，从《中华人民共和国预算法》（下文简称《预算法》）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（下文简称《监督法》）以及许多地方的预算监督审查条例运行至今，在地方出现过若干次人大否决同级政府预算草案报告、要求重编再审、再通过的经典案例（如在河北省饶阳县、湖南省沅陵县、新疆自治区昌吉市）。[7]但是，媒体把“承德事件”称之为人大“驳回”政府预算的说法在法律上是错误的。当前，我国人大审查预算的重点在初审阶段，承德市政府提出预算草案，人大财经委提出初审意见，政府认真考虑，是预算初审程序的内容之一。本文通过考察承德市人大退回预算草案的法律依据，分析地方人大预算审议实践对初审程序的完善及其人大与政府在预算审议中的互动过程，指出地方人大预算审议实践对我国宪法变迁的影响。

一、地方立法对预算初审程序的探索

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，从法律上讲，人大的权力具有原始性，地方行政机关的首要职能，就是执行本级人大及其常委会的立法和决议。具体而言，地方人大的立法权（包括制定地方法规、通过针对具体问题的决定、决议及建议）和预算审查权是人大行使权力的常态机制。但由于制度的设计不具体等原因，人大与行政机关之间的权力分配与宪法、组织法所确立的应然状态具有一定差距，而地方人大的实践在一定程度上填补了上述缺陷。

（一）国家立法关于预算初审程序存在的缺陷1982年宪法授予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权后，有关人大预算权力方面的法律越来越具体化、专门化。1994年第八届全国人大通过的《预算法》，是我国第一部预算专门法律，该法对预算立法监督进行了规定，主要是明确了人大审批和调整以及监督预算的权力。《预算法》第37条第1款规定：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”该条第2款规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”2006年的《监督法》是目前最为重要的指导立法监督工作的法律。《监督法》明确规定“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”是人大监督的内容，并专门在第3章对预算监督进行了较为详细的规定，包括对国务院向人大提交预算草案的时间、决算草案的编制形式、汇报预算执行情况的时间、预算调整的主体、预算审查的重点内容、预算审议意见的处理等。虽有以上法律的出台，但关于地方人大审议预算的初审程序仍存在如下疑问。第一，初审的主体问题。在中央一级，1998年全国人大常委会成立预算工作委员会，协助全国人大财经委员会审查预算、决算、决算调整方案和监督预算执行；各级地方人大（尤其是省级人大）也在部门预算改革前后相继成立本级专门审查政府预算的机构或赋予财经委员会（或者财经工作委员会）相关职能。地方人大“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”是否专指财经委或财经工委，其他的专门委员会或者工作委员会是否可以参与，以及在没有设立人大专门委员会的地方人大，在常委会的财经工作机构人员又很少的情况下，是否可以吸收其他主体参与初审？此外，在预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门进行审计，配合协助初审？第二，初审的内容问题。法律规定初审的对象不明确，只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人大对总预算的审查不相称。预算草案的主要内容不具体，《预算法》及其实施条例都没有对预算的主要内容进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审查是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等。预算编制的时间仓促，《预算法》规定的提交预算草案的时间太短，导致预算难以成案；有些地方政府财政部门虽提前一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有具体数目，数字也多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，大多不成案，失去了初审的意义。而在实践中，有的地方财政部门提交初审的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度低。人大代表对预算草案很难予以实质性的审查和提出针对性的具体意见，人大对预算的审批只是对收支总额的审批。第三，《预算法》对初审的法律效力没有明确。如果初审不具有法律效力，势必混同于一般座谈会，而失去法律意义；如果人大初审具有法律效力，财政部门不采纳的法律后果是什么，不同机构进行的初审效力有何不同？根据我国《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》的规定,地方各级人大对本级预算享有审查监督权、批准权。初审属于宪法和地方组织法的“审查”环节。初审报告是人大预算批准的重要依据之一。尽管初审意见在主任会议批准后还没有成为法律，但现实的情况是，初审意见就是人大批准预算决议的蓝本，批准决议的主要内容就是财经委审查报告意见的确认。

（二）地方人大对于预算初审程序的完善1999年第九届全国人大通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，规范了人大预算监督的具体程序。同时，各省、自治区和直辖市也相继出台了操作性较强的“预算审查监督条例”，截止到2009年，全国各个省级人大都已通过本地的预算监督条例或决定，所有这些都为人大行使预算审批监督权提供了法理依据。《监督法》第47条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”许多地方都对人大审议预算进行了有益的探索，并且以地方法规的形式加以固定。相比起中央一级来说，省级预算初审主体的规定显得模糊不明。这种状况随着各省级人大预算监督条例（或类似法规）的出台而得到解决，与中央一级相同，省级人大也把预算初步审查的法律主体地位赋予了各省人大财经委员会（或常委会财经工作委员会），人大的预算初审工作已经具备了一定程度的法律依据。河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2001年9月27日通过《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》（以下简称《河北省预算审查监督条例》），其第13条规定：“省、设区的市人民代表大会财政经济委员会、人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会或者有关工作机构，应当对本级政府预算草案和部门预算草案进行初审；县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，应当对本级政府预算草案及部门预算草案进行初审。”河北省第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年5月25日通过《河北省预算初审办法》，细化了预算监督的时间、程序、内容等，对初审程序作出如下创新：（1）吸收其他专门委员会参加预算审查。（2）对初审的原则、程序、内容、法律责任作出了明确规定。初审应当坚持实事求是、收支平衡、确保重点、依法审议的原则。（第6条）初审前应当组织省人大代表和省人大常委会组成人员对重点收支项目进行视察或调查。（第9条）在对预算执行情况及审查批准预算调整方案、决算的一个月前，政府应当责成财政、审计等有关部门，将拟提交的当年预算执行情况及下年度预算草案报告或当年决算报告及下年度预算草案报告、同级财政收支的审计报告送省人大财经委。（第13条）（3）将《预算法》规定的预算草案提交时间由一个月提前到至少一个半月。“县级以上人民政府应当于11月20日前向本级人民代表大会常务委员会提交下一年度政府预算草案；因客观原因无法按时提交的，经本级人民代表大会常务委员会同意，可以推迟至本级人民代表大会会议召开的一个半月前提交。（《河北省预算审查监督条例》第10条）从地方立法的内容看，《河北省预算初审办法》进一步明确了《预算法》的相关规定及预算初审的法律效力。地方人大财经委提出初审意见，经主任会议研究同意后，转化为地方人大常委会主任会议的意见，具有强制性法律效果。经省人民代表大会常务委员会主任会议审定的初审意见，转省人民政府。不予采纳的，省人民政府应作出说明。（第12条）在省人民代表大会或其常务委员会举行会议期间，可依法对预算初审中发现的重大问题提出质询，或依法组织特定问题调查委员会进行调查。

二、作为宪法制度的人大审议预算

人大审查预算既体现了我国宪法的权力制约原则，也是落实人民主权原则的重要制度安排。对于权力制约原则而言，人大审查预算实现了行政权和立法权的良性互动和责任政府要求；对于民主原则而言，人民参与国家发展方向和重大政策的形成，落实了和谐社会和科学发展的国策。

（一）权力制约：预算权力行政权与立法权的良性互动预算审议涉及宪法权力制约机制，对于行政与立法机关之间的权限争议实际上反映了宪法学对于权力分立运作的解释。[8]（P1201）民主政治通过议会为人民对政府施政作把关，而“荷包权”（thepowerpurse）是立法权威的基础，影响立法和行政二者间的权力平衡，[9]（P81）故有“预算即政治”之说。[10]（P183-190）议会面对行政部门的议决或监督事项，其本质是权力授予的问题。预算法详尽规范公共预算过程，既包含各项增进财务效能的技术性规定，也包含预算过程中公权力之间不同权责的划分与平衡。我国实行预算制度改革以来，属于立法机构的“钱袋子”的权力正在兴起。各地人大都纷纷开始通过审查部门预算来逐步落实《宪法》和《预算法》赋予人大的预算权力。人大与政府之间的互动是我国预算过程的核心内容。政府拥有预算提议权，人大拥有审议权，在预算过程中人大与政府互相分工，互相制约。人大与政府在预算过程中的良性互动不断丰富人民代表大会制度的内涵。行政机关为了争取预算资金，必须为其工作计划的成本效益负责，因此预算过程加强了行政责任。财政部门及早就预算报告起草和预算草案编制的有关问题与人大进行工作沟通，加强了政府独立面向社会承担行政责任或政治风险的能力，保障政府对人大负责。人大常务委员会听取和审议对决算草案和预算执行情况报告，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，人大的监督必须依法进行，同时彰显了民意机构的代议职责，提高了人民代表真正参与决策的能力。预算草案经过批准就成为法规。根据我国现有法律规范，一旦政府提交的预算案没有通过，依循体制路径该如何处理？我国法律、法规批准的惯例是一致通过，工作超前做，表决时问题已基本化解，预算案也是如此。我国《预算法》没有赋予人大预算修正权。从表决来看，各级人大对预算的表决方式实行的是一次性表决，一揽子通过。即使有些代表对即将表决通过的预算草案部分内容有质疑，由于没有审批辩论程序，在表决时既不能全部否决，也再无发表意见的机会。由于人大代表不知道否决政府预算的后果，除非预算案实在荒谬，一般也不会轻易投反对票。然而，在实践中并不乏人大不通过预算的事例。2002年1月，湖南省沅陵县人大会否决财政预算报告，4个月后，加开了一次县人大会议才批准预算报告。2005年3月，新疆昌吉市人大常委会否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是市政府2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准。[11]“一揽子”审批的做法简化了预算审批程序，但是也会带来预算草案局部不合理影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一年度的预算执行效果；倘若整个预算草案都遭到否决，同样也会影响下一年度的预算执行。如果人大可以行使预算修正权和采取单项表决方式，就不能排除政府预算案整体或部分遭人大否决的可能，良好的预算审议程序必须能够正面解决危机。类似于德国模式的临时预算制度可供借鉴。预算案通过以前，政府可以编制临时预算，并报同级人大常委会备案。（《河北省预算审查监督条例》第14条）《河北省预算审查监督条例》第27条进一步设计了“提出修正预算调整方案议案”的程序。各级人民代表大会常务委员会举行会议期间，省和设区的市人民代表大会常务委员会组成人员5人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员3人以上联名，可以向本级人民代表大会常务委员会按照收支平衡的原则提出修正预算调整方案的议案，由主任会议决定是否提请人民代表大会常务委员会会议审议。目前主要由常委会财经委、各专业委员会、预工委重点审查预算的做法，无疑是政治化进程的一个进步，然而，人大面临审查预算能力不足的瓶颈。人大会期较短，审查时间仓促，难以保证审查质量；人大财经部门人力不足，知识不够，无法提出有分量、有见地的建议，往往容易形成走程序、走过场的局面。人大要具备审查预算的能力，需要政治体制改革及人大整个机构的改革。

（二）民主原则：预算公开及人民参与公共预算的实质是以民主的方式管理国家的“钱袋子”，即预算民主。政府预算所产生的经济效果，实质上就是经济资源在民众之间的重新分配。因此，民主政府可作为所得与财富重分配的机制存在。统治者与被统治者的关系不再存在，政府预算并非只是被统治者对统治者单向经济资源的输送，而变成了“取（岁入）之于民、用（岁出）之于民”的双向关系。现代民主国家的预算审议在妥协谈判过程中，冲突得以化解，共识得以形成，公共利益得以彰显。此时，预算审议已不再是单纯的立法权与行政权之间的较量，而是各党派、各利益团体和社会阶层竞逐经济资源的场所。要保障预算审议的正当合法性，通过正当法律程序包容不同阶层的各种声音，基于公共理性形成共识。在现阶段，人大预算审议为人民表达自己的利益、要求、意见提供了制度化的渠道，它不仅可以疏导怨气，还为决策过程提供了反馈回路。而从税收和预算这些与百姓密切相关的议题入手，确是既可以唤起民众参政热情，又可将风险控制在一定范围内的切实可行又稳妥的方法，符合现代社会的民主政治原则。[12]“公民与政府之间的平等对话一直是民主理想的核心”，[13]（P120-128）通过审议过程中公民与政府的自由平等对话，这种横向交流而非垂直对话可促进新的公民与国家关系模式的构建，以温和理性的方式督促政府重新评价自己的公共政策观，从而推动“政府与公民社会中的机构结成伙伴关系，采取共同行动来推动社会的复兴和发展”。[14]（P73）预算民主就是政府的收入和支出预算应该遵循民主原则，使政府所有的收支行为置于人民的监督之下，按照人民的意志和要求，公平合理科学地发挥效用。人民代表大会制度作为实现人民当家作主的政治组织形式，体现人民意志和维护人民利益，而预算民主可以从根本上保障广大人民群众的利益分配权，预算民主是人大民主制度的坚实基础。在公共财政下，政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排，向社会公布。因此，预算初审过程在政府与人大之间的协商程序中出现了第三方参与和公开原则。公众参与不仅是人大在协商程序中可以倚重的力量，还直接体现了我国的国家性质。在预算公开的基础上，建立起规范的协商机制，通过理性辩论给予民意代表发言的机会，是预算民主的应有之义。它不仅扩大了民众参与的范围，推动了地方治理的民主化，加强了对政府财政的监控，有利于政府行为的规范化，而且促进了财政资源及公共服务分配的公平性。通过这种协商型的民主过程，还形成了对公众良好的公民教育和政治训练，培养了公众协商、妥协、宽容的精神。《监督法》第7条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。”[15]（P16）在预算审议中引入辩论程序、听证程序，以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序，并通过法律规定加以制度化，有利于加强民意代表对行政权的监控，提升政府承担行政责任或政治风险的能力。为此，首先应当完善我国预算法中的预算审议程序规定，充分发挥预算程序价值；同时，可以借鉴《立法法》第34条的规定，在预算草案初步审查程序中引进征求意见、公众听证、座谈讨论、磋商辩论等方式，畅通公众参与预算审议程序的途径。

三、以地方人大审议预算推动我国宪法变迁

“宪政实际上就是指有一个国民代表机关的议会制度的现代政体”，[16]（P279）这是日本宪法学家美浓部教授处在当时日本宪政转型时期关于代议制的洞见，其真理的颗粒在当代更加熠熠生辉。预算监督是立法机关的主要任务，其重要性不亚于法案审查。历史上，立法机关审议预算案源自于权力分立与制衡的基本理念，目的正是为了防止行政机关滥权。但是，现代各国议会的预算控制方式已经历了若干次变迁，作为议会之母的英国，就现在的情形而言，它把编制预算的职权完全划归财政部，把决定权完全交予内阁会议，而议会保有的不过是讨论与监督。议会的讨论甚至可以视为形式，并不会对预算进行修正和否决，其讨论不过使内阁听到各方面的批评，希望它能够自动地修正原案。[17]（P52）代议制度的政治价值不仅在于其立法权和预算权，而且是“组织政府的原动力”、“打破政治的秘密主义，把它移于公开的论坛，因而唤起国民的注意，为刺激舆论之重要的原动力”。而最大的政治价值则在于防止暴力革命。议会审查预算的当代课题是，在利益多元化和民主多元化的今天，如何确保议会预算审查的正当程序，既保证议会中的不同声音而又能作出决议。[18]（P373-374）尽管相对于国家层面的预算审议而言，地方预算审议属于局部制度，而且地方预算审议制度的运行效度必然受到国家整体预算制度的结构与规则的作用和影响，但这并不意味着局部制度的变革不可能对整体制度的变迁产生影响。借鉴局部秩序与普遍规则的关系理论，地方层面的预算改革能够在一定程度上推动国家层面的预算改革：地方政府与民众联系密切，普通民众有更多参与机会，有助于增强民众对预算收支的认同；地方层面的改革可以为国家层面的改革提供经验，有助于完善预算审议机制，推动预算民主化进程；同时，地方层面的预算改革也是政府与公民之间更好合作的探索，有助于发展新型的国家与公民关系模式。从这个意义上讲，预算审议的地方实验丰富了宪法规范的实质内涵，成为我国政治体制改革的突破口和宪政建设新的增长点。