民事公益诉讼案件管辖分析

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摘要:本文对现行民事公益诉讼管辖的法律规定和司法实践进行分析，对管辖分散、多重管辖、行政区划局限等方面存在的问题，指出立法不能适应实践的原因，提出以行政区划结合民事公益诉讼案件特点，建立我国集中管辖的设想，以体现民事公益诉讼保障公共利益的司法功能。

关键词:民事公益诉讼;集中管辖;环境资源;自然属性

在中共十八届三中、四中全会的决定中将“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”作为全面深化人民法院改革的重要任务。民事公益诉讼案件具有跨行政区划、专业化、复杂化的特征，以行政区划作为法院管辖的现行制度，难以适应该类案件的受理、审判等诉讼活动，执行也得不到保障，使得审判没有发挥应有的司法效果和社会效果。2014年最高人民法院〔2014〕11号文件，①提出对环境资源案件从自然属性出发，结合当地案件数量，探索跨行政区划集中管辖审理的要求。各地法院以该规范性文件为依据，结合环境案件特点，开展了积极有效的集中管辖尝试，形成了“三审合一”、“四审合一”的模式，②为适应各类民事公益诉讼案件集中管辖奠定了基础。

一、民事公益诉讼集中管辖的价值

对什么是集中管辖，有不同定义：王旭光认为，应由高级人民法院按照三大诉讼法关于指定管辖的规定，集中指定某个中级法院或基层法院管辖本行政辖区或跨行政区的案件。③李雷认为，集中管辖就是一定区域内将某类案件集中由特定一家或几家法院统一跨行政区划的一审管辖。④赵卫民认为，集中管辖是将同类案件纳入统一司法审判整体中专门审理，以充分发挥司法整体效能的法院管辖的制度。⑤上述定义包含了这样几层意思：一是集中管辖是指定管辖的一种表现形式；它与专门管辖有必然的联系；二是有多个跨行政区划的案件管辖地；三是案件由一个或几个审判力量强的特定法院管辖。⑥笔者认为，民事公益诉讼案件的集中管辖是指由最高人民法院指定一定区域内的民事公益诉讼案件集中由审判力量强的某一个或某几个特定中级人民法院统一管辖的制度。建立集中管辖制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我国司法管辖制度的有效措施，是使民事公益诉讼审判凸显良好司法与社会效果的需要。第一，现行行政区划管辖制度难以满足民事公益诉讼案件的特殊性。《民事诉讼法》第五十五条对民事公益诉讼案件范围做了规定，⑦因为河流、空气、森林、山地等生态环境和资源的流动走势和自然属性，使得侵害结果地分散在多个地区，以及侵害众多人合法权益案件的当事人，分跨多个区域是必然的。现行以行政区域划分管辖法院的模式，未能突出生态的自然属性，难以满足众多当事人请求进入司法程序的要求，从而难以适应民事公益诉讼案件的特殊性。集中管辖将确定多个侵害地域内的一个法院审理，既方便当事人和人民检察院起诉，也可杜绝法院争抢或者推诿对案件的受理，从而方便行使审判权。第二，民事公益诉讼案件的审理与执行，因为涉及面广，需要多方协作与配合，行政区划确定管辖的模式易造成审判不统一的情形。我国当前的诉讼管辖主要以级别管辖、地域管辖为基本，辅之以指定管辖、专属管辖和移送管辖。现行《民事诉讼法》和相关司法解释规定，民事公益诉讼由“侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”，可以看出，同一被污染江河流经多地时，多个损害结果地法院均可受理案件。出于不同法官对裁判标准掌握的不同，对证据应用和事实认定的审判能力不同，对责任承担的判断也会不同，从而使裁判抵触和矛盾，造成司法不统一。集中管辖是将公益诉讼案件集中一个或少数几个法院审理，能够全面协调与案件相关的各方因素，统一应用证据规则，掌握统一的事实判断标准，从而作出全面可行、公正的判决。第三，民事公益诉讼案件集中管辖可保障法院独立行使审判权，防御地方保护主义的不当干预。地方经济的发展往往依靠自身资源优势和周边环境，在开发与利用资源时，造成江河、古迹、森林、空气等毁坏甚至严重污染等结果发生。公益诉讼审理所涉及的事实，与林业、水产、文物、交通等行政管理部门的权限与政绩有千丝万缕的关系，此类案件受到地方保护作用而干预司法不可避免，一定程度上会影响人民法院依法独立行使审判权。实行跨行政区划集中管辖民事公益诉讼案件，可将审判案件的法院与行政管辖区域分离，尽可能将地方干预的风险降低。第四，集中管辖可使复杂的公益诉讼案件审判专业化、集约化，从而提高和促进案件审判的质量。集约化管理是提高效率与效益的基本取向。集“约”即为节俭司法资源，以降低成本、高效审理为价值取向，集中、统一配置审判力量，使法院集中专业核心力量，以获得可持续发展的优势。集中管辖实际上就是将案件性质进行类别化区分，确定特定法院对其进行审判的机制。民事公益诉讼案件集中管辖，就是借审判的类别化达到对司法资源进行相应分配和整合的目的。司法本身是高度专业的国家行为，而民事公益诉讼纷繁复杂，涉诉标的额大、调查手段、鉴定、勘验、执行等往往涉及法学之外专业知识和技术，对集中管辖公益诉讼案件的法院配备专业审判人员，提供专门化的审判辅助设备和人员，能够保障案件顺利审理和判决执行。现行分散管辖，不能助益于保护公共利益，也不利于司法资源的高效率配置。

二、对现行民事公益诉讼管辖状态的分析

归纳《民事诉讼法》、最高人民法院、最高人民检察院司法解释对民事公益诉讼案件的一审管辖规定可以看出，⑧一审法院管辖的种类为：第一，侵权行为地、损害结果地或者被告住所地中级人民法院管辖。第二，污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。第三，经高级人民法院批准交由基层人民法院审理。第四，共同的上级人民法院指定管辖（跨省案件则由最高人民法院指定管辖）。人民检察院对民事公益诉讼案件起诉管辖的种类为：第一，（分、州）人民检察院管辖。第二，报请其上一级人民检察院批准后可将案件交下级人民检察院办理。由此归纳我国民事公益诉讼法院管辖的特点是：1．地方各级人民法院均可受理第一审民事公益诉讼案件。2．海事法院可受理第一审民事公益诉讼案件。3．通过上级人民法院、检察院的指定管辖而使原受理法院和起诉检察院的管辖权转移。在我国有单独的民事公益诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件、行政附带民事公益诉讼案件三种类型。结合现行立法与近年来司法实践中民事公益诉讼典型案例，⑨民事公益诉讼案件的管辖存在一些问题：1．地方各级人民法院均可受理第一审民事公益诉讼案件，并未按照“三结合原则”或者以标的额划分级别管辖，呈现无序状态。受制于行政区划确定司法管辖模式，凡案件涉及到侵权行为地、损害结果地的诸个法院均有管辖权，势必形成“全覆盖”态势。⑩因民事公益诉讼案件所涉及的内在属性包含科学性、技术性、专门性等比较专业的知识，诸法院为了审理民事公益诉讼案件，势必配备相应数量的法官从事审判，在目前审判工作较繁重、人员有限的情况下，实难做到专业化审理。2．现行法律没有对指定管辖的依据作出明确规定，权衡侵权行为地、损害结果地、被告住所地与最终确定管辖法院的关系时，究竟以什么为依据不明确，既非对侵权行为的方式、持续时间的考量，也非对损害结果大小的考量，更没有对法官审判能力和将来案件执行可能性进行考量，使得指定管辖带有任意性。3．管辖权向下转移，易造成民事公益诉讼案件审理障碍。现行法律允许人民检察院报请其上一级人民检察院批准后将其有管辖权的案件交下级人民检察院办理；中级人民法院可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。《民事诉讼法》第三十八条规定，上级人民法院认为“确有必要”的，可将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理，但应当报请其上级人民法院批准。《民事诉讼法》及其司法解释并未对“确有必要”做出明确的界定。管辖权向下转移，实际造成公益诉讼由基层人民法院审理的情形，这与公益诉讼案件由中级人民法院管辖的规定是矛盾的。同时《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中也规定了经上一级人民检察院批准，人民检察院也可将案件交下级人民检察院办理。湖北省高级人民法院（2017）鄂民辖43号民事裁定书，将原由汉江中级人民法院受理民事公益诉讼案件裁定由黄陂区人民法院审理的做法，实际造成汉江人民检察分院提起民事公益诉讼的障碍，由此汉江人民检察分院须将案件交下级检察院即黄陂区人民检察院办理，否则不符合法定诉讼主体。人民检察院、人民法院根据各自情况而转移起诉或受理管辖权，造成人民法院与人民检察院对民事公益诉讼案件起诉与审理的不对应，审理不畅。

三、建立民事公益诉讼集中管辖的设想

人民检察院自2015年至2017年开展公益诉讼试点工作，我国公益诉讼的审判力量和司法资源得到充实，根据现行民事公益诉讼案件的共性特征，进行审判机构专门化、审判人员专业化的改革已经成为司法实践的需要。第一，兼顾现行政区划管辖制度与环境资源的自然属性，依法确定集中管辖。在各类民事公益诉讼案件中，环境公益诉讼案件从数量上和社会影响力上都需要司法力量特别予以关注。因此，根据江河、空气、山脉、森林分布跨行政区域的自然属性，结合现行司法管辖的行政区划特点，凡发生在同行政区域内的民事公益诉讼案件，由最高人民法院根据法院与“江河、空气、山脉、森林”等关联程度量、人口密集程度等衡量关联度大小，综合分析后确定一个或几个中级人民法院集中管辖。第二，省内辖区以专门法院优先原则设置集中管辖法院。我国专门人民法院是按照各自业务或地域特点设置的，而非按照行政区划设置。特别是海事法院、铁路法院、森林法院以案件性质来确定管辖的特点更加明显。以海事法院为例，主要设置在海事、海商案件发生较多的港口城市，因案件诉讼标的流动而涉及面广、专业技术性强等特点，决定了海事案件适用特殊地域管辖，才能更加科学高效地解决海事纠纷，保护各方当事人的合法权益。因铁路法院已纳入国家司法体系，故在设置海事法院和铁路中级法院辖区时，可将民事公益诉讼案件由其集中管辖。在将林业法院、农垦法院纳入国家司法统一管理体系的改革时，可考虑设置林区中级法院，集中管辖民事公益诉讼案件。第三，以设置最高人民法院巡回法庭的省市为基础，由其所在地区的高级人民法院管辖跨省辖区的一审民事公益诉讼案件。污染环境、破坏资源和生态损害案件从行为和后果的关联性看，跨多地区是该类案件的显著特点，这与河流、空气的流动，及山脉、森林、草原的自然生长属性有关，于是形成了民事公益诉讼案件跨区域性的特点。为了与现行法院设置保持一致，可将广州、沈阳、南京、郑州、重庆、西安6个市所在的高级人民法院设置为审理跨省辖区的民事公益诉讼集中管辖法院，受理跨省辖区的一审民事公益诉讼案件。根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，对“不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件”由巡回法庭受理，设置在上述6个城市，也便于当事人及人民检察院提出上诉。第四，取消人民检察院与人民法院对民事公益诉讼案件的管辖权向下转移。人民检察院提起民事公益诉讼对维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益具有重要意义，具有不同于其他民事公益诉讼适格主体的特殊地位。在目前缺乏适格公益组织或者其意愿、动力和行动能力均不足的情况下，人民法院应当切实保障人民检察院行使诉权，湖北省高级人民法院（2017）鄂民辖43号民事裁定书所致管辖权向下转移，实际上不利于人民检察院及时、有效地维护公共利益，致使人民检察院为起诉所做的诸多前期工作不能有效发挥作用，导致司法资源浪费。由公益组织提起的公益诉讼，因为管辖权转移并不影响起诉主体变更，因此，应当规定凡人民检察院提起的民事公益诉讼，人民法院不得向下转移管辖权。第五，民事公益诉讼案件的执行统一由集中管辖的中级法院执行。民事公益诉讼案件的特殊性要求审理法官应当具备特别的审判业务能力，同时，生态环境的修复与恢复具有专门的技术与科学要求，决定了对民事公益诉讼案件的执行不同于传统的民事案件。基于环境公共利益保护的目的，集中管辖的法院应当配备相应的专业人员，胜任恢复环境原貌、正确使用环境损害赔偿金、追踪执行评估等业务。因此，无论刑事附带民事公益诉讼或是行政附带民事公益诉讼的执行，都应集中管辖，一方面因为有专业的执行人员可提高执行效果，另一方面，也可使司法资源优化配置，更好地发挥执行效能。2016年最高人民法院《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》、2017年上海市高级人民法院《关于开展跨行政区划民商事案件集中管辖改革试点的公告》，对特定地区开展保护环境和生态的一审公益诉讼案件建立集中管辖制度进行有益尝试，在实践中积累了一定经验。因此，从环境生态因素的自然属性出发，创建我国民事公益诉讼案件集中管辖定能实现法律效果与社会效果的有机统一。

作者:李军 单位:西北政法大学民商法学院