小议行政纠纷法律的困境

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本文作者：米晓波工作单位：广西师范大学法学院

纠纷是人类社会普遍存在的现象，纠纷无所不在，行政纠纷就是其中的重要一种，随着城镇化进程的推进，行政纠纷与日剧增，而行政纠纷的解决机制特别是法律解决机制却面临“失灵”危险。为了应对越来越多的行政纠纷，有必要探讨行政纠纷法律解决机制目前的困境及其解决，探索行政纠纷法律解决机制的完善。

一、行政纠纷、行政纠纷法律解决机制及其困境

行政纠纷是社会纠纷的一种，当相对其他纠纷又有其特殊性，其中最突出的就是行政纠纷当事人双方往往是不对称的。理论界对行政纠纷的界定没有原则的区别，即“行政纠纷是指在行政管理活动过程中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。”随着城镇化的快速发展，行政纠纷日益增多，行政纠纷的解决日益重要。行政纠纷的解决机制一般分两大类：一类是法律解决机制，其特点是依靠国家的司法、行政等资源为纠纷双方提供公平公正的解决程序和解决规则，主要包括行政诉讼，行政复议，行政裁决和信访制度。另一类是非法律解决机制，主要特点是依靠当事人之间的私力救济和社会第三方力量解决纠纷，它包括当事人和解，协调，第三方调解等内容。但由于行政纠纷当事一方往往是公权力主体，因此非法律解决机制用得较少，但有越来越受重视的趋势。从上可以看出，行政纠纷的最主要解决手段就是法律解决机制，但是我国文化传统上具有道德倾向，再加上我国现有法律解决机制的不完善，行政纠纷法律解决机制并没有像人们想象的那样发挥有效的作用，并且随着行政纠纷的日益增多和日益复杂，明显表现出疲态，人们对它的态度也充满了用之不便，弃之可惜的无奈。究其原因，之所以行政纠纷法律解决机制会出现当前的困境，主要表现为内外两方面的原因：从外在环境来讲，由于我国的传统文化有着浓烈的道德倾向和强烈的“厌诉”的传统法律心理，对于普通民众来说，法律、诉讼都是不得已而为之的，假使还有一点点其他的可能，人们就不会选择法律方式，更无论说是纠纷的对方是掌握着压倒性制度资源的政府。从行政纠纷法律解决机制的本身来讲，由于我国制度发展的滞后，法律解决从一开始就存在着先天不足，法律解决机制内部衔接和协调不够，缺乏统筹安排和整体设计,使得这样的纠纷解决机制已经无法满足现实需要，再加之法律解决机制受相关制度的限制，在很多方面都北限制了手脚，在以后的发展方面后天乏力，无法完整的发挥出法律解决机制的应有作用。

二、行政纠纷法律解决机制的缺陷及其完善

由于行政纠纷解决机制先天和后天的劣势，法律解决机制不论是从个别组成的机制还是从整体机制来讲，都存在着一定的不足。一是行政诉讼受程序所累，不能发挥其全部作用。行政纠纷的解决需要效率性，高效快捷的解决是纠纷解决的应有之意。诚如有的学者所言：“行政业务讲求效率,行政争议如由法院管理，因诉讼烦琐缓慢，势必将无法符合效率的要求”。很多时候，正义可能就在繁杂的司法程序中被耗尽，诉讼者最终得到的可能是失败的正义。二是行政复议始终生活在政府的巨大阴影中，其公正性始终存在争议。在我国，行政复议是“指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度”。依据现行行政复议法的规定，复议机关通常是做出行政行为的行政机关本身或者是该机关的上级机关。由于行政机关之间存在隶属关系，难免存在上下级之间互相包庇的现象，而这正是对行政复议公正性争议的最大来源。三是我国信访制度正面临越来越多的问题。实践证明，信访制度仅仅限于政治制度，缺乏法律的有效规则，这种规范性的缺失也成为信访制度最大的软肋。鉴于此，现有行政纠纷法律解决机制急需完善，以应对不断增加和日益复杂的行政纠纷。首先，应当扩大行政诉讼的受案范围。如前所述，行政诉讼受案范围有限是其有效解决各种纠纷的障碍之一，尤其在行政纠纷广泛出现的社会转型期中，这种阻碍正日显突出。因此，修改现行的行政诉讼法以扩大行政诉讼的受案范围十分必要。其次，应当保证行政复议机关的独立性。行政复议受案范围比行政诉讼相对宽泛，但是其缺乏独立性，因此有必要将现有的行政复议部门从原有的行政机关中分离出来，赋予其独立的法律地位，同时保证“行政复议官”的专业性。在此可以借鉴英国的行政裁判所制度和美国的行政法官制度。再次，要肯定信访制度，但要对其进行法律的规范，使其成为一个纠纷解决的法律化的规范化的有效机制。