小议宪法稳定与修改需求的平衡

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本文作者：丁立波工作单位：广西师范大学法学院

我国现行宪法自1982年制定以来,已经有了四次修改,出现了每五年就修改一次宪法的奇特现象,修改条文共有30条,而修改内容主要涉及社会经济制度、国家机构和公民基本权利。宪法修改十分频繁,这种修改是来自社会发展的内在合理需求,但是宪法的最高效力性同时也需要它保持持久的稳定性。宪法稳定与宪法修改需求性之间产生了二元矛盾。转型期中国宪政实践,急需寻求保持成文宪法传统稳定性与社会内在宪法修改需求性的价值平衡。

一、宪法稳定的重新定义

成文法国家,由于需要建立法律的信仰和权威,需要保持法律的稳定性,以便可以发挥法律对人们行为普遍调整力的功能。宪法作为国家最高效力法律,作为一般法律效力依据的来源,实现宪政和建立宪法信仰,更需要保持宪法持久稳定性。但是,传统法理学和宪法学观念都认为,宪法稳定性是指宪法在一定时期的不变动性。这种认识源于对宪法形式上严格的制定和修改程序这一特征的逻辑推论,即认为宪法较之于普通法律具有更为严格的制定和修改程序,宪法往往不易修改,因而具有稳定性,这种基于宪法形式上的特征而得出的有关宪法稳定性的认识,是一种形式意义的宪法稳定观。学者将形式上的宪法稳定作为价值目标,原因之一在于宪法意识的培养、宪法崇拜和宪法信仰的建立的需要。形式意义的宪法稳定观虽然具有一定的合理性,但没有揭示出宪法稳定性的实质,基于形式意义宪法稳定观而追求的所谓宪法稳定性也只能是宪法形式上的稳定。[1](P21-24)形式意义的宪法稳定观追求的宪法形式上的稳定并不一定是宪法的真正稳定。从宪法发展的历史来看,徒具形式稳定的宪法,不能对社会生活进行有效的调控和引导,往往没有实际意义和现实作用。形式上的宪法稳定观是由于成文宪法国家宪法实践以来所具有的形式长久的稳定性,宪法很少被经常性修改而得出的,这种观点忽视了宪法习惯和宪法法律的改变,只是对狭义宪法文本的观察,并没有描述宪法真实状态。在不成文法国家,宪法形式稳定性就在逻辑上将不成文宪法的稳定性问题排斥在其解释体系之外。形式意义的宪法稳定观作为一种解释宪法稳定性的观点,缺乏对不成文宪法稳定性的说明,既不具备理论的普适性,更不能对现实的宪法状况(稳定与否)进行解释。而形式宪法稳定观会将宪法稳定的相对参照坐标定为了静止的宪法原始文本,将宪法陷入追求单纯形式上的稳定而排斥对宪法做较大性修改0但又不能解决社会发展对法律发展的需求的困境,从而导致宪法既要保持形式稳定又难适应社会发展的宪法自身危机。解决传统宪法稳定观与宪法修改需求性矛盾的途径,在于寻求宪法稳定观的发展性参考对象,将社会发展作为修改宪法的需求性根源,从而发展出宪法稳定观的二元内容,即宪法形式稳定与宪法实质稳定。形式宪法稳定观与实质宪法稳定观的结合,能在吸收形式意义的宪法稳定观合理性的同时较好克服形式意义宪法稳定观的理论缺陷,另一方面具有防止和消除社会转型时期可能出现的宪法危机的实践功能。因为,宪法与其他法律一样是社会生活规则的法律表达形式,是社会生活需要而产生的,同样需要保持与社会发展的一致性。宪法的意义和生命在于对社会结构和社会生活进行组织和调控,而其基础和前提是宪法能否反映存在于社会结构和社会生活中的宪法规则。单纯维护宪法文本的持久不变性从形式上可以达到原始宪法文本更为广泛传播和被知晓,可以达到宪法被认识的目的,但是实际上是难以到达真正的宪法信仰和建立起对宪法崇拜的,因为如果宪法文本落后于社会发展,不能反映和满足社会发展的需要,是难以使人们真正建立起对宪法的尊重感和信任感,如此宪法信仰意识培养的目标追求就会落空。实质宪法稳定观并不在乎对宪法做多大修改,关键是宪法能否适应社会发展和人们真实需要。实现宪法实质稳定,需要建立起正确的立宪、修宪观念。只有正确的指导思想才能保证宪法的科学性,从而赋予宪法以稳定性内质。正确的宪法指导思想应建立在对国家与社会所处的历史发展阶段的正确认识和对社会发展的客观规律正确把握之必要基础之上,是对国家与社会在一个较长时期内发展方向或发展目标的科学预见,它不但能为宪法提供合理存在的现实基础,而且能保证宪法的规定与社会发展的客观趋势基本一致,从而从根本上保障宪法的长期稳定性。[2](p141-146)改变过去宪法形式上静止的稳定观,坚持相对的宪法稳定观,宪法稳定性相对的是宪法赖以依存并发挥作用的那个社会结构和社会生活,它既不是相对同一法律体系的其他法律,也不是其他国家或政治社会的什么宪法、宪章。

二、社会转型期对宪法修改的内在需求

1982年宪法施行以来,也正是我国社会转型期的大激荡时代,社会结构和经济制度发生了巨大变化,政治制度也在发生着改革。社会的发展对宪法提出了修改的需求,如是为了回应社会的发展,我国宪法共进行了四次修改,基本上是每五年一次修改。学者认为,我国宪法修改的特征可以概括为两种方式:1.缓进型。中国当代宪法修改的缓进特点在针对私营经济的宪法修正案中有明确反映。1988年的宪法修正案规定:国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。01999年的宪法修正案规定私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分0。2004年的宪法修正案规定国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理,0从上述规定的层次来看,1988年是承认私营经济的合法地位,但是地位比较低,只是社会主义公有制经济的补充;到1999年时,情况又有所变化,私营经济已经从补充地位到了社会主义市场经济的重要组成部分;而2004年的宪法修正案则将原来国家对私营经济的引导、监督和管理0提升为鼓励、支持、引导0与依法实行监督与管理0。这三个层次是依次上升的,而且用语十分谨慎,反映了步步为营的缓进战略。采取缓进战略的目的是为了避免激进的社会转型所可能带来的社会震荡。2.国家权力主导型。现在的宪法修改也反映国家权力的主导地位。例如,宪法修正案第一条就规定在宪法第十一条增加:国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。0第二十四条规定在宪法第三十三条增加一款,作为第三款:国家尊重和保障人权。0从上述两个条款来看,国家都是居于控制者的地位。一般而言,自近现代以来,经济自由被视为第一代人权或者是属于消极自由。国家一般只能保护,即使进行干预也是起辅助作用,限于恢复应有的社会正义与经济公平。但是,中国宪法修正案第一条明显是国家主义理念,言下之意是私营经济只有经国家允许才可存在,体现了强烈的国家主义色彩。人权入宪既是进步也是国家主导的体现。人权是人的道德权利,并不因为国家态度而存在应不应受保障的问题,相反人权保障可以成为对当下政府进行评价的重要标准。但是,中国宪法修正案的规定将人权的保障置于国家之下,显现了国家控制的特征。当然,在当下的社会转型期间,国家权力的主导可能在一定时期内能够保证社会的安宁,造就一个稳定的社会环境。[3](P87-89)这种及时性的修改宪法,防止了宪法条文由于规定的某些内容的滞后性而造成社会发展和其他基本法律对宪法文本规范的冲破,造成实际上宪法的违背,那才是对宪法自身最大的损害,宪法信仰和宪法权威更难得以确立。而社会转型期的这几次修宪都发挥了很多的作用,政治性宪法条文的出现成为转型期社会发展的指导目标,如建设法治国家和实现政治文明,保障人权等条款都是对社会发展的目标选择,指引了改革的方向。而对社会经济制度的不断适应是宪法的又一重大鲜明特征,经济制度改革的不断深入,社会经济形态的不断变化,对宪法提出了莫大的挑战,惟有修宪使宪法保持与经济发展的一致性才能使改革的成果得到宪法的承认和保障,使改革可以继续进行下去。这样就用宪法的最高法效力保证了转型期社会变化中的稳定性。同时宪法条文中关于公民基本权利的保障,使得许多被人们广泛呼吁的权利得到了宪法的承认和规定,为这些权利的具体法律保护提供了宪法依据。由于我国宪法不同于西方如美国宪法,宪法条文不仅仅包括有公民基本权利和义务条款,还有规定了社会经济制度和国家政治体制等,内容繁多复杂,而转型期社会结构的变化过快,社会的快速发展不断冲破了旧有宪法条文规定的模式,如是对宪法提出必须修改的需求性,社会发展是宪法修改和变迁的最根本原因。宪法可以因为社会发展而修改适应社会,但是宪法在频繁修改的同时也带来了宪法自身的信仰和权威的危机,如何保证宪法与社会一致性的同时又可以不减损宪法的权威是当下社会转型期必须考量的问题。

三、宪法稳定性与宪法修改需求性价值平衡的探讨

宪法的一般稳定是为了追求宪法的权威目标价值,而宪法的适应性是为了使宪法获得合理性,合理性是宪法得以存在和被信仰的前提,但宪法的特殊法律地位又必须保证它的权威性,问题的解决在于需求宪法稳定与宪法修改性需求的价值平衡。因此,需要建立起宪法实质稳定的理念,以宪法与社会发展的同一性来作为宪法获得信仰的逻辑起点,但在因为宪法适应性而修宪时又必须对宪法修改做出合理的限制,保证宪法的持续性和传统性。首先,宪法的适应性,使宪法具有能动的应变方式,适时根据社会变化作出反映,保证宪法与社会现实始终保持相对一致,这是前人0制定的宪法对后人0仍有约束力的重要前提。其次,宪法的适应性使宪法体现了后人0的意志。宪法对社会变化所作出的适时反映,是现世人们意志的凝结,与现实保持一致的前人0的意志被保留了下来,不一致的逐渐被修正或淘汰,人0的意志在这个过程中逐渐转化成了后人0的意志。这是前人0的宪法对后人0仍有约束力的根本原因。再次,宪法的适应性反映了宪法不断发展的过程,宪法的适应性机制就是宪法的发展机制。采用实质宪法稳定观而保证宪法与社会发展的适应的原因在于,(1)宪法准确反映社会现实,是宪法权威的基础;(2)宪法通过自身的应变手段,使自己具备适应社会现实不断变化的能力,保证宪法与社会现实一致,使宪法具有科学性和真实性,是宪法权威保持连续效力的根据;(3)以其国家强制力使法律和行为合宪,这是宪法权威得以维持的保障。而保证宪法的适应性需要完善宪法应变机制:应变方式要多样化、规范化;使宪法具有主动性、能动性,能根据需要随时作适应性调整;各种应变方式的运用不得损害宪法的权威和稳定。[4](P42-47)但是,在满足社会转型期对宪法修改需求的同时也需要对修改宪法的权力加以必要的限制,以保证宪法的威严,如果宪法可以被任意的修改可能会带来宪法被法律工具化的可能,宪法成为了社会利益发展需要的器用。宪法没有权威,则宪法的各种应变手段也没有权威,最终失去保证宪法与社会现实达成一致的功能。宪法最原始的文本只能被前人0制定一次,宪法的立宪和修改权利是存在代际不平等0的。[5](P65-71)前人0立下的宪法对后人0就具有约束力,后人0不能对其进行随意的修改。首先必须对修改宪法的程序作出较其他法律更为严格的规定,例如对提出议案、表决过程、参与表决人数、通过人数等须作特别规定,而且该规则不得被修改。其次,需要对修宪的内容作限制。许多国家的宪法都规定那些体现自由、民主和安全的某些内容不得修改,以防止宪法的基本价值在特殊情况下被篡改,如德国宪法规定其基本原则、公民基本权利不得修改,法国宪法规定共和政体和领土完整不得修改,美国宪法修正案第1条和正文第1条第9项中的剥夺公权的法案或者溯及既往的法律一律不得通过0的规定,其实对修宪也作了内容上的限制。以保证宪法的基本价值目标不被任意的篡改。