宪法监督模式的对比与思索

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本文作者：康琳娜工作单位：黑龙江大学法学院

一、世界各国的宪法监督模式

纵观世界各国的宪法发展史,自有宪法以来,统治阶级历来注重保障宪法的实施,以维护其赖以存在的根本制度。在西方资产阶级国家,有的由议会(如英国),有的由司法机关(如美国、日本),有的由宪法委员会(如法国)对立法活动和其他重要国家行为的合宪性进行监督与审查。综合考察世界各国宪法监督的模式,按照传统大致可以将其分为三类,即议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式、专门机构监督模式。1.议会或权力机关监督模式这种模式首创于英国,而且至今仍以英国为代表。英国人认为,议会是由人民选举产生的民意代表机关,其地位至高无上,其权力广阔无垠,法律由其决定,也应由其解释,监督实施,行政机关、司法机关都要遵循其制定的法律行事[1](P71)。在英国的影响下,世界上很多国家都采取了议会或权力机关监督模式。从理论上看,这种宪法监督模式主要是议会至上或主权在民的理论的反映。其最大的优点和长处就在于可以保持议会或权力机关在国家机关体系中的至高地位,保证宪法监督的权威性和准确性。但在实践中,这种模式注定流于形式,不会取得多少成效,原因如下;(1)议会或权力机关本身就是立法机关,再由它自己负责审查所立之法是否合宪,这就导致了一个矛盾)))自己审查自己,自己监督自己。同时,权力机关所立之法必然被它认为是合宪的,否则它就不会制定此法,因此,立法一旦通过,权力机关就不会再去怀疑该法的合宪性了;(2)议会或权力机关本身也具有繁重的立法和其他工作任务,而且主要以会议的形式行使职权。如果单纯依靠议会或权力机关来做一切宪法监督工作,必然会受到时间和精力的局限,使宪法监督不能很好的落实。所以,越来越多的国家已逐步淘汰了这种宪法监督模式,只有很少国家仍采用这种制度。2.普通法院监督模式1803年,美国联邦最高法院就马伯里诉麦迪逊一案做出判决。首法官马歇尔代表最高法院宣布:解释法律的权限属于司法部门的领域,是司法部门的业务,与宪法相抵触的法律无效,由此开创了由普通法院进行宪法监督的模式,因此这种模式又被称作美国模式[1](P72)。据统计,截至目前共有60多个国家采用这种模式,其中绝大多数为普通法法系国家,如加拿大、印度、巴西等,日本也属于此种模式[2]。从普通法院监督体制本身来看,其长处在于可以通过具体定型的司法程序处理违宪问题,在一定程度上起到了制约立法和行政的客观效果。但它也存在不少的弊端:(1)这种模式具有消极被动性、间接附带性及单一的事后惩治性;(2)一般国家的普通法院不具有足够的政治权威,从而使宪法监督的范围和作用受到很大的限制,往往解决不了国家政治生活的重大宪法问题;(3)在这种模式下所实行的违宪判决个别效力原则不可取,因为既然某一法律违宪,就应当明令加以废止,今后不再继续适用,否则在实践中就会产生诸多不便;(4)由于这种模式赋予司法机关宪法解释权、司法审查权,使其可以审查国家立法机关通过的法律是否合宪并做出裁决,从而实际上拥有了部分修宪权,侵犯了修宪机关的修宪权。因此,这种模式也不可取。3.专门机构监督模式这种模式的构想最早是由奥地利规范法学派代表人物凯尔森提出来的,因此,这种模式又称作凯尔森模式。1920年奥地利首先设立了宪法法院,开创了专门机构监督模式的先河。随后,比利时、波兰、土耳其、西班牙等大多数欧洲国家相继效仿,就连原来引进美国模式的一些国家也改换门庭实行这一模式,如法国、德国、意大利等。目前,建立专门机构来监督宪法实施已逐渐成为一种潮流,而且呈现出一种愈来愈强劲的势头[1](P72)。这种监督模式之所以受到各国如此青睐,以致纷纷效仿、创制,其必定有许多优点。这一模式的最大长处就在于它能够由特定的专门机构专司宪法监督之责,这样既可以保证宪法监督工作的经常性与专门性,又有利于维护宪法的最高法律地位。再者,这些机构的成员一般都是经过精心挑选的,都具有过硬的法律专业知识,而且通常具有相当的从政经验和政治素养,由他们做出的裁决理由往往都具有很高的法律说服力,易于被人接受。但这种制度也存在着不少缺陷,比如由专门机构做出的是否违宪的解释,因为它独立于立法机关而存在,就有可能偏离立法的原意。此外,设立此类机构与普通法院监督模式一样使它实际上拥有了部分修宪权,侵犯了修宪机关的修宪权。

二、我国目前的宪法监督模式

1954年宪法确立了我国由最高国家权力机关监督宪法实施的模式。/但由于缺乏有关监督的具体程序,并且实践不多,可以说我国的宪法监督制度并没有真正建立起来。0[3]1982年宪法承袭了原来的模式,同时5宪法6第67条又补充规定全国人大常委会行使监督宪法实施的职权,至此我国形成了以全国人大及其常委会作为宪法监督主体的模式。应该说,全国人大确实是行使监督宪法权力的最理想机关。它是国家的最高权力机关,在国家机构体系中最具有权威性,包括全国人大常委会在内的其他国家机关都由它产生、向它负责、受它监督。而宪法监督是国家一项极其重要的职权,由享有崇高地位、极大权力的全国人大行使最为理想。其次,全国人大又是我国的修宪机关,修宪机关同时又拥有宪法监督权,是对宪法实施最理想的保证,它可以防止像普通法院监督、专门机构监督模式那样由于修宪权、宪法监督权不属于同一个机构而造成的易对宪法涵义产生歧义的状况,避免了宪法监督权实际上侵犯修宪权的弊端的出现。再次,全国人大又是我国的立法机关,因而它最了解立法意图,由它进行宪法监督最为准确,也最具有说服力。而作为全国人大常设机构的全国人大常委会,同样作为立法机关和宪法解释机关,由它经常性地行使宪法监督权,即合宪又较理想。但是,事实并非人们所预想的那样,全国人大及其常委会并未把宪法监督工作很好地担负起来。究其原因,有认识问题,有体制问题,也有工作上的一些具体困难。归纳起来,我国目前这种宪法监督模式主要有以下几点缺陷:(1)时间不足、精力有限。监督宪法的实施,特别是对法律及其他规范性文件进行合宪审查,工作量非常大。从1979年以来,全国人大及其常委会制定的法律有100多部,地方国家权力机关制定的地方性法规超过2000部,国务院制定的行政法规有700多部,对这些法律、法规进行合宪审查需要付出巨大的精力和时间。然而全国人大一年一般只召开一次全体会议,全国人大常委会一般也只是每两个月开一次例会,会议期间要进行国家立法活动,要决定人事问题和其他重大问题等,实在是议题多、时间短,难以顾及宪法监督任务。全国人大下设的专门委员会,本来可以协助全国人大及其常委会监督宪法的实施,但也由于各自担负的调查、审议、拟定有关议案以及外事等任务比较繁忙,决定了它无法解决宪法监督的持续性和有效性;(2)实践效果不佳。国家立法的行为者和国家重大问题的决定者与宪法专门监督机构都是国家最高权力机关。这种监督主体与监督对象的某种程度的合一性,必将影响宪法监督的力度,增强具体操作的难度[4];(3)不符合实际要求。宪法监督是一项时效性、专业性要求都很高的工作,而全国人大及其常委会人数众多,不适合决议,并且人大代表很多都不懂法律专业知识尤其是不懂宪法,所以,很难承担起宪法监督这份职责;(4)地方宪法监督主体规定不明确。5宪法6第99条规定,地方各级权力机关都必须在本行政区内保证宪法的实施,如果发现违宪现象,但在地方各级人大及其常委会的职权中却没有做出相应的规定,这种法律制度上的不协调对于建立一个完善的宪法监督体制是很不利的。

三、当今世界宪法监督模式的变革对我国的启示

是设立一种单一的宪法委员会、宪法法院,还是由最高人民法院行使宪法监督权,是目前法学界针对改革和完善我国宪法监督模式的主要设想,但根据上文所列举的各种模式的利弊,似乎哪一种方案都有缺陷。如设立单一的宪法委员会,则无法解决公民的基本权利受到侵害时的救济问题;设立单一的宪法法院,则由于它监督活动的事后性、被动性则缺乏对大量有可能违宪的法律、规章的事先审查;单独由最高法院行使宪法监督权,则缺乏权威性、至上性。因此,开辟另一条完善我国宪法监督制度之路,寻找另一种思想成为当务之急。如前文所述,按照传统的分类,宪法监督模式可分为议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式和专门机构监督模式三种。由于各种模式各有利弊,因此在各国改革开放的过程中,各种模式均在发生不同程度的变革,其变革的思路就是各种体制的互补。这种思路对于近些年来热心于宪法监督的人们无疑开辟了另一片广阔的天空。受此影响,国内一些学者纷纷根据中国的国情,相继提出了建立/一元多轨的宪法监督体制0[5]¹和构建/复合审查制0[6]的新设想。这些想法思路大体是相同的,在操作上都具有合理性与可行性。没有规矩,不成方圆。在任何一项改革与创制中都要以一定的原则、标准作为指导,宪法监督模式的改革与完善当然也不能例外。所以在改革的过程中,首先要解决的问题就是确定应遵循的原则,即有哪些制约性甚至决定性的基本要素要得以充分重视,只有这样才能克服主观性、随意性的不足,才能从根本上解决问题。参照一些学者意见,笔者认为,完善我国宪法监督模式应遵循四项原则:(1)要保证人大制度作为我国的根本政治制度、各级人大实行民主集中制这一根基不动摇;(2)要具有可行性、可操作性;(3)要吸收、借鉴国外宪法监督模式的优点与长处;(4)要切实、有效地监督保障宪法实施[7]。根据以上原则,参照世界上一些有益做法,吸收专门机构监督与普通法院监督两种模式的某些长处,笔者得出这样一种设想,即在全国人大及其常委会之下设立宪法监督委员会,在最高人民法院下设立宪法审判庭分别行使违宪审查权。如前文所述,由人大实施宪法监督是最理想的机关,但在主客观方面都存在一定的问题。因此,由人大下设一个专司宪法监督之责的委员会作为辅助性工作机构,就能有效地克服诸如时间紧、任务重、立监合一等弊端,具有良好的操作价值。此外参照地方人大设有专门委员会的做法,在州、市级以上地方人大内部也设立宪法监督委员会,作为从属各该级人大及其常委会而代表它们行使宪法保障权的专门机关,接受上级宪法监督委员会的指导。这样,各级人大宪法监督委员会连成一体,既强化了我国的宪法监督机关,又符合我国人民代表大会制度的原则;既减少了全国性宪法监督机构的工作压力,又能适应处理违宪的时效性。同时在我国,由最高人民法院行使部分宪法监督权也是必要的、可行的。首先,公民在其宪法权利受到非法的或不正当的侵害之后,若是通过其他诉讼途径无法得到救济,那么不得不承认这将大大降低宪法在群众心目中的威信,不利于宪法的贯彻实施。一般说来,宪法所规定的权利都能通过刑事、民事、行政诉讼得到规范和保障,但在一些情况下,一个国家的法律制度往往不是完备到足以囊括一切宪法规范的程度,总有些宪法权利得不到部门法的保护。所以由宪法审判庭解决这一现实问题是必要的。其次,各级人民法院战斗在司法实践的第一线,经常适用各种规范性法律文件,最容易发现违宪问题,然而我国的国情决定了各级人民法院没有足够的权威进行合宪性审查,所以由各级法院将遇到的情况上报最高法院的宪法审判庭,由它进行审议做出决定,认为确实违宪的报请全国宪法监督委员会审议;认为不违宪的告知下级人民法院继续适用,从而为宪法监督体制又增加了一道严密的保障。