小议宪法监督的理论和实践

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本文作者：王玲芳工作单位：西安工业大学

1803年美国联邦最高法院第四任首席法官约翰•马歇尔率先以判例的形式确立了司法审查制度,迈出了以“制度化的限制”来实现“宪法政治秩序的基本功能”的第一步。德国十九世纪的宪法学权威罗伯特•冯•莫尔对马歇尔所开创的这种法院有权审查立法的美国模式激赏有加,认为马歇尔在MarburyV•Madison一案中对宪法所做的大胆阐释使宪法实践步入正规,进而使最高法院在实质意义上成为宪法法院。论及美国宪法域外影响时,路易斯•亨金总是津津乐道于美国宪法司法审查的成功。法院在维护宪法约束中的作用被看作是美国宪政的标志,并被看作是稳定美国各项制度和保障个人权利的手段。无论是旧国家、新国家,都力图模仿美国的司法制度及其宪政功能。甚至信奉议会至上的国家也被迫效仿或接近美国的模式。之后,世界上许多国家也都在其不同类型的宪政体制中承袭、发展了不同类型的宪法监督制度。据不完全统计,迄今为止,世界上已有64个国家建立了普通法院型宪法监督制度,40个国家建立了宪法监督制度,还有一些国家采取了由议会监督宪法实施的模式。在我国,建国后不久,就颁布了新中国第一部宪法,即“五四宪法”,初步确立了以立法解释为表现形式的宪法监督制度。但这部宪法的不足之处在于,只规定了立法解释制度,却没有规定宪法解释制度,严重制约了宪法监督制度作用的发挥。1975年宪法根本没有规定宪法监督制度,之后的1978年宪法和1982年宪法建立了以全国人大及其常委会为主体,以宪法解释为表现形式的宪法监督制度,从此以后,我国的社会主义宪政建设迈入了一个新的历史时期。

一、我国宪法监督的现状分析

目前,我国理论界对宪法监督的含义有不同的认识,一些学者从不同的角度提出了各自的观点。但大多数学者均认为宪法监督是由宪法授权或宪法惯例认可的专门机关,以一定的方式进行合宪审查,取缔违宪行为,追究违宪责任,从而保障宪法实施的一种宪法制度。在监督对象上偏重对国家立法机关的立法活动以及行政机关的行政活动所实施的监督。根据我国现行宪法的规定,当代中国宪法监督的内容和范围,主要包括以下三个方面:1、审查法律、法规和其他政府文件是否违背宪法的基本原则和精神,即全国人民代表大会有权改变和撤消全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法相抵触的行政法规和行政命令,撤消同宪法相抵触的地方国家权力机关通过的地方性法规和决议。这也被称为“违宪审查制度”,它是一个国家宪法监督制度的核心内容,是保证一个国家的法律贯彻实施的一项重要制度。2、全国人大以宪法监督的名义,监督国家机关组成人员和一切国家公职人员是否合法履行职责,并纠正他们的违宪行为和追究他们的违宪责任。3、各级人大及其常委会、各级人民政府、各级国家司法机关,都有权力监督并纠正一切侵犯宪法赋予公民的基本政治权利的行为或者保护公民的人权不受侵犯。我国现行的宪法监督制度是一种有别于西方一些国家普通法院型和宪法法院型宪法监督制度的特殊的监督制度,是具有历史进步性的。从整体上看,我国宪法监督制度的发展呈现出曲折性和进步性的特征。首先,现行宪法确立了宪法的最高性和制裁性,即全国人民代表大会有权改变和撤消全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法相抵触的行政法规和行政命令,撤消同宪法相抵触的地方国家权力机关通过的地方性法规和决议,同建国以来的任何一部宪法相比,都更为全面。其次,宪法监督主体的多层次性,我国的宪法监督主体由国家权力机关——全国人民代表大会、它的常设机关——全国人大常委会及其专门机构——各专门委员会三个层次有机结合、各司其职、统一行使宪法监督权的结构。这种结构,可充分利用全国人大在宪法监督方面的权威性、全国人大常委会在宪法监督方面的专业性以及专门委员会在宪法监督方面的准确性,具有一定的特色和优势。再次,宪法监督的政治性,尽管宪法规定要追究一切违宪行为,但宪法的其他规定没有表明这种追究的法律性。这主要是由于宪法监督权力的实施者是全国人大及其常委会,而不是由全国人大产生的司法机关或专门机关;同时,在现实的监督中,是由人大监督法院,而不是法院监督人大,法院也无权对规范性文件的合宪性进行审查。这就决定了我国的宪法监督其性质是政治性的。最后,宪法监督方式的多样性,从我国现行宪法规定来看,既有事前审查方式,如宪法第116条规定,民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化特点制定的自治条例和单行条例,在报请全国人大常委会批准后才能生效;也有事后审查方式,如宪法第62条规定全国人大可改变或撤消全国人大常委会不适当的决定等。监督方式呈现出多样性。

二、宪法监督中的主要问题

我国目前的宪法监督制度虽然从纵向方面来看,具有历史进步性,比以往任何一部宪法都更为全面、可行,但是,仍然存在着不少缺陷和不足,突出表现为宪法监督不力,阻碍了社会主义民主法制建设的进程。主要存在以下问题:1、宪法监督缺乏专门性。尽管我国宪法监督主体具有多层次性,由全国人民代表大会、全国人大常委会及各专门委员会三个层次有机结合、各司其职、统一行使宪法监督权的结构,但由于宪法监督是一项专业性、技术性很强的工作,在客观上要求设立专门的机关负责处理违宪事务,而目前我们还缺乏这样一个专门的机关来负责宪法监督工作。就全国人大而言,代表人数众多,每年只召开一次全体会议,会期只有两个星期。在这样短的时间里,要求全体代表坐下来审查和讨论一个专业性、技术性很强的法律法规的合宪性问题,并做出准确、恰当的判断,是不现实的。且代表素质参差不齐,也无法保证对法律法规合宪性审查的准确、全面;其次,由于宪法赋予全国人大的职能有15项之多,每次全国人大会议需要处理许多事关全局的重大问题,审理许多议案,因此,无暇顾及宪法实施的监督工作。所以,虽然全国人大有监督宪法实施的职能,但从实际情况看,无法有效地履行这一职责。作为全国人大的常设机构——全国人大常委会,在履行宪法监督职责方面,具有很多优点,其组成人员较少,一般都富有政治经验和法律知识,每两个月举行一次会议,便于召集,易于审查,可在一定程度上弥补全国人大的不足。尽管如此,但由于全国人大常委会人员有近200人,仍不便于讨论宪法监督问题,且宪法赋予全国人大常委会的职能亦达21项,即使每两个月召开一次会议,但由于我国目前正处于社会主义市场经济建设的关键时期,全国人大常委会在经济建设、政治改革、民主与法制建设等方面的立法任务极其繁重、艰巨,因此,仍不能满足宪法监督实践的需要。从各专门委员会的情况来看,他们在法律草案的拟订过程中作了大量的事前审查工作,在避免法律违宪方面发挥了重要的作用。但由于专门委员会的地位和性质,他们无权自行审查法律违宪事宜,只能是由全国人大或人大常委会将有关违宪法律法规的审查交付他们时,他们才能依据宪法进行审查,因此,他们不可能积极主动地审查法律,完成宪法监督的重任。2、宪法监督缺乏连续性。宪法监督的连续性是指处理违宪问题要及时、有效。但从我国现行宪法监督的制度来看,宪法监督不够连贯、及时、有效。主要表现为:全国人大每年只举行一次会议,会期很短,而违宪问题却是经常的、不定期的,无法保证违宪问题得到及时解决;全国人大常委会虽然每两个月举行一次会议,同样由于会期很短,也无法处理随时可能出现的违宪问题;各专门委员会虽为常设性工作机关,但由于不能主动提出审查,又缺少全国人大及其常委会闭会期间的提起和受理程序规定,因此同样不能对违宪问题进行连续性审查。3、宪法监督缺乏可操作性。尽管我国现行宪法规定了宪法的制裁性以及制裁措施,但由于缺乏具体的程序规定和可行的监督标准,宪法监督工作实际上无法有效地进行,操作价值缺失。这是由于:宪法监督程序是宪法监督的载体,是连接宪法监督机关和社会现实的桥梁和纽带;仅有实体没有程序,宪法监督制度不能得以实现。宪法监督的实体解决监督的主题是谁、监督的原则是什么、处理的规则如何确定等问题,而程序解决怎样进行监督、怎样落实实体的设计等。宪法的操作价值指“宪法规范中对现实社会关系予以调整的部分应尽量明确具体,而且宪法规范整体应以操作性为指导。”宪法自称权威与实际权威并非是一回事。应该认识到,“宪法规定与社会实际的政治力量对比一致的,就有权威不一致的,就没有权威。”当宪法条文中列入实际上不需要也不可能做到的条文是毫无意义的。我国宪法是国家根本大法,原因之一就是其法律效力最高,约束力、强制力最强,但假如出现违宪不如违法处罚严重,宪法规范中制裁性规范无法落实等现象,宪法的所谓权威只是纸上权威,无威慑力。4、宪法监督缺乏准确性。一般人们认为,全国人大及其常委会作为立法机关,他们的每一项立法活动都属于解释宪法的行为,因而他们最了解制定法律者的意图。由全国人大及其常委会监督宪法的实施,最具有准确性。但在实际情况中,代议机关对于自己通过的法律一般持肯定态度,即使发现违宪情况,也不愿采取措施加以纠正。从实际情况看,自己监督自己的宪法监督模式,其准确性和有效性都是有限的。

三、建立宪法监督委员会——用权力机关监督宪法实施

从我国宪法监督制度的现状来看,存在的主要问题是缺乏专门的宪法监督机关。我国目前的多层次立法,使违宪立法的可能性增大,因此,有必要加强宪法监督检查,维护宪法的权威。那么,应建立什么样的宪法监督机关呢?我国学术界提出了许多可行性建议。宪法监督作为现代国家监督体系中一种最具有根本性的监督制度,目前在世界范围内自1803年美国联邦最高法院率先以判例的形式确立了司法审查制度,迈出了制度化的一步后,已形成了不同类型的较为成功的、完备的宪法监督制度。我国宪法监督机构的建立,可以借鉴西方国家的经验,但正如同志在十六大报告中所讲的“要坚持从我国国情出发,总结自己的实践经验,同时借鉴人类政治文明的有益成果,绝不照搬西方政治制度的模式”。应从我国的实际情况出发。首先美国式的由普通司法机关进行违宪审查的制度与我国的政权组织形式不符合,法国式的独立于立法机关以外的专门违宪审查机构的制度,尽管可行,但它是以三权分立的理论为基础的,显然,也不适用于我国民主集中制的政权组织原则,全国人大是最高权力机关,它只受人民的监督不受其他国家机关的监督。因此,也不适用于我国。目前,从我国现阶段的国情来看,采用权力机关监督宪法实施的制度,是符合我国人民代表大会制度组织形式的。我国现行宪法已经确立了全国人大及其常委会与专门委员会相结合的宪法监督主体制度,现阶段可行而必要的方案是在全国人大之下增设一个宪法监督机构——宪法监督委员会,专门负责监督宪法的实施。宪法监督委员会由全国人大选举或任命产生,并立于或者协助全国人大常委会工作的专门宪法监督机构,待日后条件成熟时再设立独立的宪法监督机构。关于宪法监督委员会的人员组成,应考虑由业务素质强、政治素质高的法学家、政治学方面的专家或资深的法律工作者担任(必须是全国人大代表),这样能够了解立法意图,有利于保证宪法监督的准确性;其次,宪法监督人员应由人民选举产生,能够体现人民的意志和利益,增强宪法监督的权威性。为保证宪法监督工作的有效进行,宪法监督委员会必须具备以下职责和权力:一是事前审查权,对全国人大及其常委会制定和通过的基本法律以及民族自治区制定的自治条例和单行条例进行合宪性审查,以维护最高国家权力机关的权威和尊严,保持国家法制体系的统一;二是事后审查权,对全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院制定的行政法院,或者授权省级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规是否同宪法和法律相抵触,提出审查意见;对国务院裁决的省级地方性法规同行政法规相抵触,省级地方性法规同国务院部门规章之间有矛盾的地方,提出审查意见;对中央一级国家机关之间的权限争议,提出处理意见;对国务院制定的行政法规、行政、决议、决定、命令、措施;地方各级人大、政府制定的地方性法规、决议、命令等进行审查;三是违宪议案审查权,对中央一级国家机关的重大政策和决策是否违宪,提出审查意见;四是宪法解释权;五是特别调查权;六是提案权;七是咨询权等。宪法监督委员会应该采取何种程序呢?可以考虑采用司法性质的程序。任何案件上诉到宪法监督委员会之后,只有经宪法监督委员会初步审查,以多数票同意予以立案以后,才加以审理。这样可以保证审理的案件具有典型性,涉及的问题具有全局性,使宪法监督委员会的作用得到良好的发挥。如果宪法监督委员会不予立案,就意味着驳回当事人的上诉,该案的原判决是终审判决,立即生效。立案后,宪法监督委员会主席召集各成员开庭审理案件,他们只审理法律问题,不审理事实问题。案件判决以多数票作出,,必须公开发表,而且每位成员的意见均应分别包括在判决之中,以符合公开性的要求。案件的判决不得上诉,应立即发生法律效力,并对一切国家机关,包括各级法院,均具有约束力。全国人大及其常委会不能撤销该判决,只可对其有关宪法条款的解释予以重新解释,该解释不具有溯及既往的效力。总体来讲,宪法监督委员会的权力主要是建议性的,最终的决定权由全国人大及其常委会行使。同时,还应考虑建立省级宪法监督委员会,以保证宪法监督的准确性,克服目前地方宪法监督工作薄弱的状况。

四、结束语

总之,宪法监督制度是宪政发展的必由之路,我们必须认识到建立宪法监督制度的必要性和紧迫性,高度重视立宪的价值和功能,尽快建立有效的宪法监督制度。我们还应认识到宪法监督制度是一项系统工程,在构筑宪法监督制度的同时,要着手健全完善相关的法律制度,为宪法监督制度的发展创造必要的客观环境。一项制度,一种文明的形成与实现绝非朝夕之功,需要长久的历史进化。追求政治文明,构建政治文明的核心内容——宪政制度,将是一个漫长的进程。这种漫长甚至可能是跨越我们的生命,超越我们的想象范畴。建设有中国特色的宪法监督制度,需要弘扬,更需要借鉴,需要我们拥有平和无私的胸怀,需要努力探索,唯此,宪政大厦的根基才会坚实,政治文明才能显现中国特色。